第八条
【地方各级审计机构设置】

省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。

【立法目的】

本条是对我国地方各级审计机关审计工作体制的具体规定，内容包括对地方各级审计机关行使审计监督权的范围，以及地方各级审计机关与本级人民政府和上一级审计机关之间的相互关系。

【条文解读】

我国各级地方审计机关按照属地管辖的原则分别负责本行政区域内的审计工作，审计监督实行双重领导体制，审计机关在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下开展审计工作。审计机关分别对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

《中华人民共和国审计法》[52]《中华人民共和国审计法实施条例》[53]还对审计机关负责人的任免作了具体的规定，对审计机关负责人任免所依照的法定程序[54]的规定，主要是从双重领导体制考虑的。

我国立法还从双重领导体制的角度，对各级审计机关负责人的任免进行了明确的规定。由法律直接规定审计机关由本级政府正职首长领导审计机关，这种做法在世界上还不多见，也体现了审计机关负责人选任制度的中国特色。

【理论分析】

审计领导体制因各国情况不同而存在差别，概括起来主要有以下几种情况：（1）国家统一设置审计机关。只设国家一级审计机关，不设地方分支机构，如日本、奥地利、西班牙等。或国家设立最高审计机关，并在各个地方和部门设若干派出机构，如澳大利亚、巴基斯坦等。（2）国家和地方分别设置平行的审计机关。国家和地方同时设置审计机关，相互间没有领导关系，如美国、加拿大等。（3）国家和地方同时设置审计机关，但国家最高审计机关对地方审计机关实行垂直领导，如菲律宾等。（4）国家和地方同时设置审计机关，地方审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导。如原匈牙利、中国等。

我国的审计监督行政规则既包括组织性规则，也包括执行性规则。《宪法》第110条规定，地方政府分别对本级人大和上一级国家行政机关负责并报告工作，地方各级政府都服从国务院。该规定是保证国家政治权力的统一、权威与国家治理体系和治理能力有效运行的关键规则，“但其内涵的模糊给理论和实践带来困惑。构造其内涵的核心目标是使自上而下的行政意志与自下而上的民主意志得到恰当平衡”[55]。各级地方审计机关实行双重领导体制是我国审计监督对超大型国家进行全覆盖监督的独特治理规则，它既重视地方审计机关的自主性、积极性，也强调中央集中统一、权威高效的混合权力关系。

《中华人民共和国审计法实施条例》第7条规定，审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行《审计法》和国务院规定的职责。我国的地方每一级审计机关都在上一级审计机关的领导下开展工作，地方各级审计机关统一在国务院的领导下开展工作，这是《宪法》第110条所规定的“都服从国务院”对审计监督工作的具体要求，其重点在于形成以责任一体为核心的行政型审计监督体制。今后，应当进一步实现上下级审计机关事权分配法定化，建立审计监督行政统一领导的程序机制和行政规则效力外部化规则。[56]

【案例与实践】

行政区划调整与审计监督的有效运行[57]

2018年上半年，山西省大同市组织实施了部分行政区划调整工作。大同市审计局紧紧围绕市委、市政府既定的目标任务，在没有现成经验可借鉴的情况下积极探索，在组织形式、工作方法和审计内容上寻突破、求创新，圆满完成了行政区划调整财政收支审计任务，为区划调整顺利实施提供了有力保障。

一是“多审合一”统筹部署，显著提升工作效率。此次审计任务涉及区划调整财政收支、重大政策措施落实、财政决算和领导经济责任审计等不同类型的多个项目，该局在整体统筹部署的基础上，采取原南郊区“五审合一”、原矿区“四审合一”的组织模式，既实现了与区划调整工作职责、年度审计计划任务和项目小组审计内容的有机结合，也达到了每个审计项目之间信息互通、资源共享的目的。

二是“大兵团”组织行动，有效整合审计资源。区划调整审计时间紧、任务急、要求高，为了能够在短时间内攻坚克难，该局有效整合审计力量，按照市局相关科室人员为主、原南郊区和原矿区审计局全体参审、其他县区局抽调业务骨干为辅的梯队组合，并结合各自业务优势，对全体人员重新排列，联合编为6个审计小组。采取统一领导、统一方案、统一组织、统一时间、统一报告的“五统一”方式，通过各小组协作的“大兵团”作战，极大地提高了资源利用率，节约了审计成本。

三是“一盘棋”谋划实施，确保工作有序开展。针对审计项目多、涉及单位多、参审人员多的特点，该局秉持“一盘棋”思想，本着重点优先、任务平衡、沟通协调的原则，对总体任务进行统筹安排，实施清单管理，做到任务明确、责任明确、方法明确，把责任明确到个人，对多个小组涉及的相同被审单位，由一个小组审透查清，实现一审多用、成果共享。