二、法治视野下的概念重构与特征表述

在经济学意义上, 财政监督是指财政部门为保障国家财政政策的贯彻落实和财政管理的有序有效, 依法对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。财政监督的主体是财政部门, 财政监督的客体是财政运行中的相关主体, 财政监督的内容则包括财政收入监督、财政支出监督、会计监督、金融监督、资产监督、财政内部监督、财政绩效监督, 财政监督的方式方法则主要包括监控、检查、稽核、制裁、督促和反映。1 法治作为人类文明的优秀成果, 有着极为深刻的政治哲学理论基础与历史必然性。法治国家的基本理念包括法律安定性、权力分立、依法行政、基本权的保障、国民权利之司法救济等诸多方面。限制公共权力并保障私人权利, 是法治的精髓, 也是法治思维和法治方式的核心。不受制约的权力必然产生导致滥权, 甚至是滋生腐败。基于此一逻辑, 必须重新厘清和深刻认识法律对政府与公民之间, 以及不同权力主体间财政监督关系的规范本质。从权力监督的视角看, 法律不仅帮助政府管理和规范社会、企业和公民, 更重要的有两点: 一是要有法律法规让政府服务于社会, 促进社会创业和创新, 使社会更有活力; 二是法律法规还应当有利于社会和公民, 加强对政府以及公务员群体、行政事业性的执法机构和人员的监督, 防止其寻租、懒惰和不提供应有的公共服务。2 公共财政监督的目的, 就在于通过法治规范的现代财政制度设定有效规则, 将政府的全部财政行为纳入公开透明的场景, 进而达到现代民主宪法要求的权力制约和权利保护的效果。

(一) 概念重构: 从技术监督到权力监督

传统政府财政的基本观点是, 财政是以政府为中心的内部行政事务, 以实现政府职能为目标, 围绕政府职能组织财政收入、安排财政支出, 这样的政府财政存在明显缺陷, 容易产生“部门财政”“一把手财政”和“腐败财政”现象。更进一步说, 传统政府对财政的理解取决于对国家的不同定位,取决于国家在不同时期所面临的特定任务。就公共财政监督而言, 现有的研究往往偏重从财政的技术层面也即技术监督的角度展开, 但在更实质的意义上, 公共财政监督牵涉政治权力的分配和角力, 涉及政府行政权力的约束和控制。从法理上说, 权力本身不具有天然的正当性, 它必须受到实体和程序方面的限制。只有受约束的权力才是规范的权力, 而法律的规范性与规范权力的需求是相契合的。早期的财政概念, 更多的是为封建时期的皇室或国王尽到财政管理之责, 囿于彼时的客观政治情况, 财政监督更多的是会计和技术层面, 属于家计财政的范畴; 随着经济发展和社会进步, 特别是市场革命以后, 政府得以形成特定的部门行使财政和审计之责, 于是形成了行政监督的概念; 而随着人民主权观念和议会议事技术的进步, 议会开始实际主导财政监督之责, 凡有预算和征税等事项, 概由议会进行表决和审议。不过, 随着现代经济社会变迁以及预算会计事务的专业性和技术性加强, 政府在特定的阶段和特定的时期会对财政预算发挥实际的主导作用, 但这也与各国家和地区不同的政治生态和财政监督状况密切相关。

1. 技术监督: 家计财政的监督概念

家计财政是“朕即国家”的专制王权在财政类型上的具体体现。此时,专制君主凭借个人财产所获得的经营收入和特权收入, 是不受议会制约的财政收入。中世纪西欧各国较为典型的代表是英国, 由其可以完整了解此时财政监督的发展脉络。英国议会产生之初的功能仅仅只是约束国王的征收税收权, 此时尚非民主政治的载体和见证。在诺曼征服后, 英国逐步建立起封建国家的财政制度, 国库和财政署先后从内务府中分离出来, 成为较为独立的财政机构。3 但这一时期的财政具有明显的“家计财政”特征, 无论在观念上还是在事实上, “公”“私”不分, 税款征收由王廷小会议商量, 国王最后决定; 财政支出也由国王随意决定, 既没有财政预算, 也没有“公”“私”之分, 这时, 财政权完全由国王掌握。4 家计财政下的财政监督是通过国王所辖的财政机构完成的, 代表的是王权利益, 行使的监督职责更多体现在国王财富的监督上。 1215年6月, 《大宪章》在泰晤士河畔签署。其中, 最为经典的条款是: 除国家法律规定的赋税外,“王国内不可征收任何兵役免除税或捐助, 除非得到本王国一致的同意”; “为了对某一捐助或兵役免除税的额度进行讨论并取得全国的统一, 国王应发起召集大主教、主教、寺院长老、伯爵和大男爵等开会, 讨论征款事宜”。5 尽管学界对《大宪章》的地位存有各种质疑, 但毫无疑问的是“无代表不征税”的雏形确实是通过以大贵族为核心的大会议确定的。自此, 英国的家计财政制度开始瓦解。

2. 行政监督: 国家财政的监督概念

对行政监督的理解, 更多地体现在政府内部机构对政府财政行为和活动的自我监督, 一般具体表现为行政监察和审计监督。行政监督在世界各国家和地区都普遍存在, 是政府内部的必设机构之一, 也与该国或该地区的政治经济制度有关。就承载大量国有企业和国有资产的社会主义国家而言, 行政监督更多地对应于国家财政的概念。以中国财政制度的演进为例, 对财政的理解取决于国家在不同时期所面临的特定任务。新中国成立初期的财政目标主要是稳定国防、恢复国民经济并集中国家财力办大事, 而后财政目标转变成为社会主义建设。传统财政制度是在计划经济体制背景下形成的, 财政的主要目标是服务于国家计划, 为生产建设筹集资金而满足国家职能并推进国家建设。6 在1949年以后的相当长一段时间内, 中国财政制度是一种计划型财政, 国家活动的范围涉及社会的方方面面, 而且所有的活动都以国家计划为中心。财政在其中仅仅起到工具性的会计功能, 成为贯彻国家计划的“账房”, 而此种状况下的中央银行则成为出纳机构。在当时“议行合一”的政治格局下, 全国人大作为名义上的最高权力机关, 并未起到真正的财政监督功能, 实际的财政监督功能更多的是由作为财政主管机关的财政部门来承担的, 其中隶属于政府的行政监察和审计机构也承担了一定的财政监督功能。从属性上说, 行政监督属于政府内部的自我监督, 尽管各监督机构也具有一定的独立性, 但从根本上讲, 其监督要旨在于保障政府的财政管理秩序, 并不直接涉及国家机关之间的权力制衡。

3. 权力监督: 公共财政的监督概念

有经济学学者将公共财政与计划经济年代的情形相比较, 认为公共财政制度的基本特征在于公共性、非营利性和规范性, 并指出上述三个特征构成了相对完善的公共财政制度的“底线”。7 但经济学理论并未深入到财政法治最为核心的财政权力控制的议题上, 这也是注重市场效率的经济学研究和注重公平正义的法学研究差异所在。从本质上看, 控制财政权力是有效制约国家权力的关键, 也是建构宪法国家权力制约体系的核心部分。西方民主的本质就是一场交易, 所谓的“个人权利”是在交换之中产生的。被治者交出其经济权力, 换取政治权力, 并最终以代议制的形式将这一交换行为制度化,使专制权力得以限制, 市民权利得以保护, 民主机制因此而得到维系。8 在进一步升华到权属和流转意义的层面上, 财政权更是一种公共财产权, 是一种应受控制的公权力, 其在脱胎于行政权的财政权的基础上形成, 但更注重公共财产取得的正当性及分配的正义性。从调整原则上讲, 公共财产权的控制体现为公共财产的取得、用益和处分应严格遵循法定主义, 以最大限度地保护纳税人的整体利益。9 在这个意义上, 公共财政的监督是一种权力监督、法治监督和宪法监督。

(二) 特征表述: 公共性、权力性与制衡性

随着人们对财政监督问题的日益关注和国家法治化的进程, 通过法律程序对公共财政实施监督逐渐成为现代社会的基本要求。财政监督应保持相对严格的法治化形式, 一方面, 通过规范和约束财政权的方式来对公共财政进行监督, 另一方面, 公共财政监督亦能促进国家民主法治建设的深化。公共财政监督既需要以法律作为基本的依据, 同时财政监督本身也蕴含着公法的基本范畴, 即公共权力和私人权利的合理配置。为了保障财政的公共属性,必须对作为财政受托人的政府的财政权力行使予以制衡和监督, 这既是公共财政的基本要求, 也是财政民主的具体体现。10 在财政监督的制衡机制中, 如何进行权力制约以及制约本身的正当性问题成为重要的考虑依据。就公共财政监督而言, 究其本质, 具有如下三个特征: 一是公共性。公共性是从财政监督的权源基础进行提炼的, 公共财政由于具有公共性方才具有正当性, 财政监督则服务于公共性目标的切实保障和实现。二是权力性。权力性是从财政监督的表现形式进行提炼的, 没有公权力形式的监督权介入, 财政监督无法进行和展开。可以说, 由权力机构行使的财政监督权本身就属于一种公权力, 这也体现了权力制约权力的意涵。三是制衡性。制衡性是从财政监督的实质内核来进行的, 只有通过分权和制衡才能使得财政权力相互角力而寻求平衡, 保证财政权力的正当行使。需要说明的是, 现代国家生活中的诸多财政活动, 如确保财政收入的征税收费活动、决定财政支出的预算决算以及处理中央和地方政府间财政关系的财政转移支付等财政管理行为以及在政府系统内部进行财政审核等财政监督活动, 都具有很强的技术性和专门性。但这是从表观样态上进行的特征梳理, 探求财政监督的实质特征仍应深入其公共性、权力性和制衡性的“三性”特征。

1. 公共性: 财政监督的权源基础

学界对于公共性内涵的理解是多样化的, 公共性本身在不同时空和语境中也呈现变动的样态。11 一般而言, 公共性是指因个人与社会之间的紧张和协调关系而生的一种强调社会利益的特征、方法和理论, 是哲学和社会科学共通相生的概念语词, 也自然导入到经济学界、财政学界和法学界。公共财政是在市场主导的经济发展模式下, 与此相适应的国家财政类型, 财政资金主要提供市场无法提供的公共品和公共服务。这就将政府财政活动的领域置于“公共”方面, 由政府承担起市场经济环境中的公共职责。与公共财政相对应的另一种财政类型应为“建设型”财政, 它是指政府将财政资金较多地配置于经济建设领域, 政府和市场共同承担私人品生产和提供。尽管建设型财政从理论上来说并不必然地和政府承担公共职能相冲突, 即政府既较多地涉及竞争性领域, 又能提供较多的公共品和公共服务, 满足社会公众的公共需求,但事实上要兼顾两者是非常困难的。在实践中, 政府的财政资金总是很不宽裕的, 当财政向经济建设领域倾斜时, 天平的另一端即社会性支出便会严重不足。于是政府职责旁落, 不仅使公众对政府部门的合法性和合理性产生怀疑, 更为严重的是, 公共服务的不足势必影响到私人部门经济的发展, 甚至危及社会的稳定。12 于是, 公共性成为政府财政之存在及其管理是否正当的重要理据。学界认为, 公共性着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程, 唯当“公”或者“公意”是在这种参与中得以达成时才具有公共性, 公共性兼为经济社会建设的目标及其实现的重要条件。13 在此层面上, 公共性既是财政和财政监督正当性的法理基础, 又是财政监督的运行指引和具体途径。

2. 权力性: 财政监督的表现形式

福家俊朗、室井力等日本学者曾归纳和梳理学界的通常观点: 财政作用的目的在于为行政作用提供财源上的依据, 本质上并无独立存在之价值; 财政作用只不过是一种技术性、机械性的资金提供作用, 因而财政作用亦只是一种完全从属于行政作用的“附属作用”或“前提作用”, 而仅是具有“非权力的给付性格”。14 也即是说, 财政本身不具有权力性特质, 而最多是一种工具性财务方式而已。不过, 也有观点认为, 以上分析仅是从法技术学的角度展开探讨, 在法机能上, 随着行政职能之扩大化而随之而导致财政规模的扩大, 隐藏在非权力之法形式的背后, 根源自该等机能之权力性并具体以反证样态之形式日益彰显。诸如, 人民享受行政给付多寡与公平、公债在代际负担的分配、中央对地方财政转移支付的体量和结构等, 皆成为分析财政作用权力性的重要议题。现代以降, 财政行为日益具有权力性, 其主要理由如下: 其一, 伴随国家义务不断扩大, 财政资源分配积极深入到行政行为中;其二, 租税征收中的应益课税现象日益普遍; 其三, 现代国家成为最大消费者并通过财政手段日益频繁影响经济社会生活。15 由于财政规模日趋庞大, 收支管理的时空跨度和难度骤增, 因此财政监督作为约束和控制财政行为的重要环节和机制, 也不再是单纯的行政内部事项。随着现代国家财政规模的膨胀, 财政权在一定程度上成为最需要制约和监督的行政权, 并日渐有学者提出财政法定原则的观点, 倡导财政法定的范围应当相应地扩张。财政法定原则要求财政基本事项由法律加以规定, 其实质应从财政权法治化的高度加以把握。16 在此基础上, 公共财政监督的权力性则显得更为明显: 一方面, 监督权力本身具有权力性; 被监督的财政权亦同时具有权力性。

3. 制衡性: 财政监督的实质内核

传统观念认为, 财政监督的根本目标是确保财政政策落实到位, 确保党和国家的大政方针得到全面贯彻, 这是财政监督的灵魂。财政监督的具体目标是完善财政管理, 促进财政改革, 维护财经秩序, 服务科学发展。作为财政管理的有机组成部分, 财政监督是财政监督专职机构和财政业务管理机构的共同职责。为了使财政监督工作发挥更大的作用, 产生宏观效应、规模效应、震动效应、规范效应和管理效应, 财政监督工作必须遵循依法监督、科学监督和规范监督三个重要原则。17 以上论点虽然从形式上把握住了财政监督的形式特征, 但并未涉及现代语境下公共财政监督的宪法本质。在民主法治视角下, 宪法的核心在于分权与制衡, 而分权的目的则在于制衡。宪法意义上的财政是国家为履行其公共职能而取得、管理和使用财产过程中形成的国家与公民之间的相互关系; 而宪法的功能则是在公共财产与私人财产之间划定界限, 防范前者对后者的任意掠取和无度征收。18 财政立宪的目的就是确保国家公权力的治理能力及其正确行使, 并通过宪法对财政权在不同国家机关之间、中央与地方之间进行合理配置。可以说, 立法机关对政府财政预算决算的审议批准制度, 是现代宪法国家生活中权力制约制度体系的基石与核心。这一制衡制度推动了民主宪法国家的生成和发展, 也同时推动了民主财政模式的建立。19

(三) 功能面向: 预算、税收与央地财政关系

中国改革开放四十余年的公共财政改革和发展历程表明, 中国目前正处于走向现代财政国家的进程中, 面临着从整体性和全局性视角规范预算管理制度、从贯彻税收法定原则视角规范财政收入、从全面深化改革视角协调中央和地方政府间财政关系等一系列重大改革任务, 在此背景下, 健全的公共财政监督机制可以成为上述一系列改革的推动力和确保实现财税法治的重要保障。近年来, 我国财政改革的步伐和力度进一步加大, 财政监督在保证财政改革的顺利推进、保障财政政策的有效落实、提高财政管理水平等方面发挥了重要作用。与此同时,“现代财税法的调整, 不仅要保障国家参与社会产品的分配, 还要通过宏观调控, 发挥再分配的功用, 保障经济公平和社会公平, 从而实现其调整目标”。20 公共财政监督除了在直接约束层面上规范和制约政府财政行为, 而且还需要在间接促导方面调节收入分配和促进社会公平正义。根据中央部署, 未来一段时期, 财政体制改革将重点推进三个方面:一是改进预算管理制度, 强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督; 二是深化税收制度, 优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税; 三是调整中央和地方政府间财政关系, 保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下, 进一步理顺中央和地方收入划分, 合理划分政府间事权和支出责任。与此相对应, 公共财政监督的功能也将围绕这三个方面展开和优化。

1. 预算管理: 监督更多转向支出预算和政策

党的十八届三中全会《决定》在论及“改进预算管理制度”时提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。并进一步指出, “审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。21 预算制度改革涉及方方面面,是公共财政监督的重中之重, 也是中国财税体制改革的深水区。囿于特定经济社会发展阶段和法治水平, 此前的预算监督往往注重在收支平衡和赤字问题上, 没有进一步深入到支出本身的正当性。不过, 对于收支平衡的理解也开始过渡到整体平衡理念上, 预算平衡规范体系的核心条款在性质上属于“促进型法”的范畴, 只要财政赤字规模保持最小化, 就能够判断财政是健全的、预算是平衡的。22

2014年8月, 有“经济宪法”之称的《预算法》完成了自1994 年来的首次大修。第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改 〈中华人民共和国预算法〉 的决定》 , 经国家主席当日签署后, 自2015 年1 月1日起施行。至此, 《预算法》的修改迈出了重要一步。此次《预算法》的修改涉及建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理以及全面规范税收优惠政策等多个方面的内容, 从立法理念到技术规则进行了较大幅度的调整。当前和以后一段时期, 公共财政监督的重担将放在《预算法》的贯彻执行上, 进一步加强人大对政府全口径预算决算审查监督权, 并将监督重点适时转移到支出预算和政策上来。23

2. 税收制度: 监督更多转向统一公平的税制建设

按照党的十八届三中全会《决定》的精神, 建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系是完善税收制度的主要目标和重点方向。在未来一段时间, 税制改革的重点包括如下若干方面: 一是进一步推动增值税改革; 二是调整消费税征收范围、税率和征收环节; 三是加快房地产税立法,适时推进相关改革; 四是具体落实个人所得税改革和修法的成果, 并完善细化专项扣除等个税具体制度; 五是加快资源税改革; 六是保持宏观税负基本稳定; 七是加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

在完善税收制度的进程中, 公共财政监督应当承担如下功能: 一是监督税收法定原则的贯彻实施, 预防和控制政府超越法律规定或在没有法律规定情形下自行决定税收事项, 侵犯纳税人权利, 损害政府的公信力。特别是对于税收优惠政策而言, 其政策来源依据一律应是专门的税收法律法规规定,各地方政府不得随意出台税收优惠政策, 也不得通过财政补贴的方式进行任何形式的税收返还。二是监督税制改革的实施进程。税制改革牵涉方方面面,虽然财税体制改革属于顶层设计的范围, 但各部门和各地方在实际推进过程中需要一定的时间, 其中的过程仍需要进行必要的监督。三是监督各税种改革措施的落实进展情况。在近几年推进的若干税种税制的改革和立法过程中,各部门、各地方应当按照中央和财税主管部门规定的时间节点按时完成, 不得随意拖延, 影响到整体税制改革的效果。

3. 央地关系: 理顺财政事权与支出责任的适应性

按照党的十八届三中全会《决定》的精神, 处理中央和地方政府间财政关系的关键安排是建立事权与支出责任相适应的财政制度。国务院于2016年8月印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出部署, 后续又相继出台教育、医疗卫生等事项的财政事权和支出责任分配方案。这项改革的要点有三: 其一, 合理划分财政事权和支出责任。在转变政府职能, 合理界定政府与市场作用边界基础上, 充分考虑公共事项的受益范围、外部性、信息对称性和效率原则, 合理划分中央地方财政事权与支出责任。其二, 在公共事务承担上适度加强中央事权, 并界定中央与地方共同事权。明确区域性公共服务为地方财政事权, 并相应调整中央和地方的支出责任。其三, 保持现有中央和地方财力格局总体稳定。结合税制改革并考虑税种属性, 进一步理顺中央和地方收入划分。纵观世界各国, 中央与地方财税体制的形态与国家的传统、民情紧密相关。不同程度的财权分权并没有绝对的好坏之分, 关键在于是否做到财权与财政事权相匹配、财政事权与支出责任相适应。24

所谓“财权”, 就是各级政府筹集财政资金的权力。而“财政事权”, 就是各级政府所承担的财政支出责任。究其实质, 财权是一种权力, 而财政事权是一种义务和责任, 赋予政府事权是为有效保障公民基本权利的实现。25 财权与财政事权相匹配, 就是要求财政权利和义务、责任在中央与地方之间合理配置。在我国中央与地方财税改革过程中, 财权与财政事权相匹配应当成为指导原则。与之相对应, 公共财政监督的职能则体现在: 一是在合法、合理划分财权前提下, 保障财权的贯彻落实和正确使用, 进一步强化预算约束功能; 二是在科学、规范配置财政事权前提下, 监督财政事权和民生事项按照层级和位阶及时安排实施; 三是规范财权的纵向配置, 监督和优化转移支付过程中的各种不规范情况。

(四) 效用发掘: 成本节约与制度发现

1. 公共财政监督的成本节约效用

财政监督法律制度作为一种财政行为, 既有其外在必要性, 也有其内在必要性。一方面, 财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为, 要求其严格按程序和规章制度办事。其次财政监督约束和监督财政资金的支出、使用、管理及其效益。这两方面都保障了具体财政行为本身按照规定运行,不会脱离其预定轨道和预期目的。这主要是从财政监督的外在作用方面说明它存在的必要性。另一方面, 即使财政运行没有脱离其预期目的, 在实际的操作中, 财政资金的效益往往是很难估量的, 财政人员在按程序或按规定用途分配资金之后, 财政目的是否达到还要考量。财政监督制度为了评估其运作效果, 提供了效益考察的可行性方式, 其本身对财政的效果作出合理评估。这是财政监督作为财政行为的内在一部分存在的内在性。进言之, 财政制度运行要耗费人力、物力和财力, 它们的总合构成财政制度的成本, 其中包括决策成本、组织成本、监督成本以及服从成本。财政监督的直接效用之一,就是通过规范财政程序, 约束财政人员行为及分析财政资金效益, 降低财政制度的成本, 使其净收益最大化。

2. 公共财政监督的制度发现效用

财政监督具有发现新制度的功能, 这是由于一旦财政监督的边际成本过高, 长时间超过了财政制度的边际成本, 就说明财政制度存在严重缺陷, 需要向更加合理的制度变迁, 比如当预算外行为冲击预算内时, 在特定时期里以“三查”为主要措施的财政监督的成本也是巨大的, 甚至难以为继。这样才有了后来的综合财政制度。一旦当某一行为突破了固定财政监督的界限时,就必须进行制度创新, 将制度外行为和现象纳入稳定的财政监督之中。可以说, 没有财政监督的发现功能, 就没有财政制度的合理变迁。在建立公共财政制度的过程中, 财政监督的这种发现功能也很明显, 公共财政与原来计划财政比较起来, 收入范畴和支出范围、结构都有显著变化。公共财政范围更广了, 财政监督范围也会扩大, 但是财政监督成本必须维持在原来的水平,公共财政制度的净收益才会有所提高。这就要求财政监督的方式和重点发生变化, 同时对于公共财政的格局变化又有作用, 也就是发现更合理公共财政制度的作用。

1 参见贺邦靖主编: 《中国财政监督》, 经济科学出版社2008年版, 第2—5页。

2 参见黄文艺: 《中国法律发展的法哲学反思》, 法律出版社2010年版, 第88页。

3 参见李健人: 《英国税收法律主义的历史源流》, 法律出版社2012年版, 第41页。

4 参见焦建国: 《英国公共财政制度变迁分析》, 经济科学出版社2009年版, 第45页。

5 参见钱乘旦、许洁明: 《英国通史》, 上海社会科学院出版社2002年版, 第60页。

6 1952年11月16日, 中共中央决定在中央人民政府下建立国家计划委员会 (简称“国家计委”)。国家计委负责编制长期规划和年度的国民经济发展计划, 对各个部委及地方的国民经济计划有审查和检查执行情况的权力。在计划经济条件下, 政府通过国家计委制定和审批计划, 计委全面规划国家经济生活中的生产和消费。原国家计划委员会于1998年更名为国家发展计划委员会, 又于2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入, 改组为国家发展和改革委员会 (简称“国家发改委”)。国家发展和改革委员会, 作为国务院的组成部门, 是综合研究拟订经济和社会发展政策, 进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变, 国家发改委一方面致力于推进改革, 更新观念, 转变职能, 充分发挥市场配置资源的基础性作用, 另一方面也不断加强和改善宏观调控, 有力推进国民经济持续快速健康发展。

7 参见高培勇主编: 《中国财税体制改革30年研究——奔向公共化的中国财税改革》, 经济管理出版社2008年版, 第230—235页。

8 参见朱萌: 《财政权的转移对英国民主发展的影响——13至16世纪英国财政史分析》, 载《东北师大学报 (哲学社会科学版)》 2014年第4期。

9 参见刘剑文、王桦宇: 《公共财产权的概念及其法治逻辑》, 载《中国社会科学》 2014 年第8期。

10 参见刘剑文: 《财税法——原理、案例与材料》 (第四版), 北京大学出版社2020 年版, 第152—155页。

11 关于公共哲学及其中国实践, 参见袁祖社: 《 “公共哲学”与当代中国的公共性社会实践》, 载《中国社会科学》 2007年第3期。

12 参见庄序莹主编: 《公共管理学》(第2版), 复旦大学出版社2012年版, 第173页。

13 参见李友梅、肖瑛、黄晓春: 《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》, 载《中国社会科学》 2012年第4期。

14 参见蔡茂寅: 《财政作用之权力性与公共性——兼论建立财政法学之必要性》, 载台湾《台大法学论丛》 1996年第4期。

15 同上。

16 参见刘剑文: 《论财政法定原则——一种权力法治化的现代探索》, 载《法学家》 2014 年第4期。

17 参见贺邦靖主编: 《中国财政监督》, 经济科学出版社2008年版, 第5—10页。

18 参见王世涛: 《财政宪法学研究》, 法律出版社2012年版, 第51—52页。

19 参见文炳勋: 《公共财政的宪治基础: 人大财政监督制度的改进与完善》, 载《财政研究》 2006年第4期。

20 张守文: 《分配结构的财税法调整》, 载《中国法学》 2011年第5期。

21 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 人民出版社2013年版, 第19页。

22 参见叶姗: 《法律促进预算平衡之基本原理研究》, 载《现代法学》 2010年第5期。

23 在改进预算管理和深化财政监督的具体举措方面, 还包括: (1) 改进年度预算控制方式, 建立跨年度预算平衡机制; (2) 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项; (3) 完善一般性转移支付增长机制, 清理、整合、规范专项转移支付项目; (4) 建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

24 参见楼继伟: 《中国政府间财政关系再思考》, 中国财政经济出版社2013年版, 第43—58页。

25 参见刘剑文、侯卓: 《事权划分法治化的中国路径》, 载《中国社会科学》 2017年第2期。