一、公共财政监督的逻辑前提与观念厘清

俗语云: “财政乃庶政之母”。改革开放四十多年来, 中国经济社会的高速发展离不开财政制度的支持。 “三农”改革、国有企业改革、价格体制改革、金融体制改革等诸多重大经济改革的背后, 都隐含和渗透着财政的力量。没有财政的支持, 很难想象各项改革制度和措施能够具体落实。中国经济社会发展在最近四十年中保持了一个基本稳定的市场环境, 财政制度的保障作用非常重要。 “公共财政”作为一个最初的“学术用语”, 由仅限于学界圈子内的咬文嚼字式的讨论而后进入到决策层视野并进而伸展为指导财政改革与发展时间的“文件用语”, 以至成为植入现实中国经济社会生活之中的“公共语词”, 这是改革开放以后的事情。8 改革开放以来, 财政制度改革在中国经济体制改革中起到重要的作用, 或是直接作为经济体制改革的突破口, 或是为整体改革提供重要的财力保障, 在构建公共财政体系的过程中, 促进和推动了社会主义市场经济体制的形成。9 当下中国, “建立现代财政制度”已经成为当前深化财税体制改革的重要目标。在此前提下, 公共财政监督领域在实践中不断拓展, 监督职能在探索中也日趋完善, 监督方式方法在运行中不断规范, 监督功用在发展中日益彰显, 已使得公共财政监督成为促进财税改革和推动法治建设的重要基础和制度保障。

(一) 委托代理: 公共财政监督的问题意识

公共财政的本质体现的是公众、公共品、公共需求等几个概念的支撑与互动。公众对公共品的需要决定了国家的存在, 国家的存在是通过国家职能的执行得以实现的, 而国家职能又是各级政府组织来承担的, 它包括财政管理部门、行政机关和立法、司法机关。根据我国宪法, 国家一切权力属于人民, 国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会, 政府由人民选举产生, 接受人民委托, 代理人民执行公共事务, 亦即提供公共品,形成了公共委托权利、义务和责任关系。

1. 制度困境: 委托代理关系产生信息不对称

在公共受托责任关系中, 便是人民与政府之间及政府组织内部间构成了委托—代理关系。这种代理关系无论其层级形态如何, 关键问题在于, 在“效用最大化”和“机会主义”行为假设下, 代理人与委托人的目标函数不一致, 加上存在不确定性和信息不对称, 因而, 便产生了代理人问题, 即“逆向选择”和“道德风险”。解决代理人问题的基本思路有两个: 一是设计激励机制, 二是建立监督机制。但是, 对全民委托政府组织经营的公共品——国家财产形式来说, 尽管在理论上每个人都可被视为所有者, 但没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人, 即现实的所有者“虚位”。进一步而言, 政府组织缺乏货币收益表现, 没有企业意义上的股权利益, 而无法量化业绩和依据业绩调节薪金。因此, 从公共产权方面看, 即使运用激励机制也难以解决代理人“激励相容”的问题, 因为产权的不可分、剩余索取权的不可转让性, 再加上公共权力激励有限、官员或管理者机会主义行为的可能性, 通常易造成损害委托人即社会公众的共同利益。以上所述再次说明,在政府的公共受托责任和经济管理中存在“激励不足”。

公共财政管理和使用中的多级委托代理难以避免代理问题。因为政府与财政部门之间、财政部门与财政资金使用部门或单位之间构成了一组多级委托代理关系。在长长的委托代理链中, 委托人和代理人中不可避免地存在着信息不对称、利益不完全一致和权力不匹配, 由于信息收集、传递、处理、反馈过程中和决策形成、贯彻、实施过程中不可避免地存在着失真、扭曲、拥挤、延误与机会主义行为, 加上政府官员本身存在动力问题和官僚主义,以及激励代理人的种种困难, 结果导致了公共资金管理、使用中的代理人问题。

在实践中, 具体又表现为以下五种情形: 一是中央财政部门与地方财政部门受托责任不对等, 往往出现中央政府与地方政府财权、事权划分和分担的讨价还价, 扯皮等问题; 二是财政体制变迁中的信息不对称和失真、扭曲可能导致财政资金管理和使用的高成本、低效率, 决策失误以及分配不公等问题; 三是公共资金使用的外部性问题可能导致政府财政性投资的“挤出效应”“豆腐渣”工程和滋生腐败行为; 四是政府间的转移支付中, 由于中央政府与地方政府间存在信息不对称、不完全, 地方政府易出于自身利益考虑多,而表现出隐瞒偏好、虚假申报, 企图争得更多的中央政府补助; 五是在政府采购中, 由于委托代理关系的存在和当事人信息失衡, 加上代理人机会主义行为, 完全有可能使得政府采购的实际结果与委托人的目标要求出现偏差,等等。因此, 尚未解决政府系统代理人问题的情况下, 只有依靠建立和加强财政监督, 实施严密和完善的内部、外部监督机制, 最大限度地缓解委托人与代理人的信息不对称, 以保证公共财政的效果最大化。10

2. 制度诱因: 信息不对称构成财政监督缺失

在尚未解决政府系统代理人问题的情况下, 只有依靠建立和加强财政监督, 实施严密和完善的内部、外部监督机制, 最大限度地缓解委托人与代理人的信息不对称, 以保证公共财政的效果最大化。11 在国际上, 衡量一个国家的法治水平如何, 不仅仅看该国立法的数量, 法律制度是否齐全, 更要看该国能不能把已有的法律制度有效地贯彻、实施下去, 是否有一套科学完整的监督机制监督法律的实施。在衡量一个国家的政府治理能力水平时, 同样也要考察这个国家政府的财政监督制度是否完善和体系化。因为不管国家的政治形态如何, 政府中的资金使用和收益信息不对称这一现象是普遍存在的。只有建立完善的财政监督法律制度, 才能够让财政收入、支出、使用、管理公开透明。阳光是最好的防腐剂, 公开透明的财政运作过程是消除信息不对称最有效和最根本的方式。建立在信息不对称基础上的政治腐败也会在公开的财政信息中无所遁形。故而, 代理制度无可避免地带来信息不对称的弊端,由此又带来政治腐败、资源配置低效、扭曲等问题, 导致无法实现代理目的,甚至与最初的代理目的背道而驰。只有建立财政监督法律制度将其规制在法制的框架内, 才能保障政府代理制度的落实和实现。

(二) 法治财政: 公共财政监督的逻辑前提

有学者将公共财政与计划经济年代的情形相比较, 认为公共财政制度的基本特征在于公共性、非营利性和规范性, 并指出上述三个特征构成了相对完善的公共财政制度的“底线”。12 关于“公共财政”, 在邓小平南方谈话和党的十四届三中全会以后, 在学术界仍一直有不同的看法存在。有一种看法是从财政本质上否定“公共财政论”。一些学者认为, “公共财政论”否定了财政的“阶级性”, 即没有反映财政的本质, 因而对其最多是在坚持“国家分配论”的前提下进行借鉴。还有一种看法没有从根本上否定“公共财政论”, 而只是从“public finance”的翻译出发, 否认“公共财政”提法的不合理。13 尽管古今中外历代统治者都知道财政和国库的重要性, 都知道“钱袋子”就是命根子, 都知道管好“钱袋子”是关系到政权安危的大事, 但政权的不同性质决定了政府监督的不同性质、功能和目的。现代法治政府固然具有管理社会的职责, 且必须对社会实行善治, 但首先政府要管理好自己; 而政府要管好自己, 仅仅靠政府自律是远远不够的, 必须加强对政府的外部控制。因此, 法治型政府除了由法律产生, 还必须对法律负责、受法律控制、依法律善治、由法律监督, 法治政府必然是受到严格监督与制约的政府。

1. 依法治国: 公共财政监督的时代背景

党的十五大确立了依法治国的基本方略, 党的十六大正式提出了依法执政的基本方式, 党的十九大报告将其加以统合, 指出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进, 坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”14。依法治国基本方略与依法执政基本方式的有机统一, 既保证了社会主义法治的政治方向, 又为社会主义法治提供了坚实的政治基础和政治保障。党的十八大报告亦重申了“法律面前人人平等”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”, 就是要用平等的宪法原则去“反人治”“反特权”“反腐败”。权利公平、机会公平、规则公平, 是法治社会的基本特征。15 在法治国家范畴内, 法治意味着民主法律化、制度化, 意味着将公共权力纳入法治的轨道之中。 “加快建设社会主义法治国家”, 这是党的十八大报告关于推进“依法治国”的时间要求; “全面推进依法治国”, 这是党的十八大报告关于推进“依法治国”的空间要求。党的十八大以来, 中央反复强调在法律框架内推进党和政府的各项工作议程, 党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 提出全面推进依法治国, 总目标是建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家。实现这两项要求都需要包括人大、政府、法院、检察院和监察委员会在内的全体国家机关拿出具体且有实效的改革优化方案。公共财政监督涉及公共财政的方方面面, 既包括人大的财政立法、预算层面的财政审查和监督, 又包括政府进行监管和审计、法院和检察院进行司法介入和诉讼保障, 以及监察委员会对财政领域行使公权力的公职人员的监督监察。

2. 财税改革: 公共财政监督的保障目标

2014年6月30日, 中共中央政治局召开会议并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)。这是新中国历史上首次以政治局会议决议的形式通过并施行的具有整体性和总揽性的财税体制改革框架性方案。至此, 新一轮深化财税体制改革的顶层设计已经基本完成, 在当前和未来一定时期, 各级政府将按照《方案》的指导思想、总体要求、政策措施以及规定的时间表、路线图来具体贯彻落实和细部展开。从本质上说, 财税体制改革是执政党依托公权力在财税领域主动推行的、对未来政府政策具有高阶指导性和约束效力的制度创新和规则重构。“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式, 因而是理解历史变迁的关键。”16 决策层制定法律规则和执政政策指导和推动国家治理现代化过程中, 需要借由若干个主体性的政策工具和保障手段, 予以重点突破和率先实现。在这些政策工具和保障手段中, 财税体制改革和财税法治建设成为首选和重要选项。一方面, 财税体制改革作为经济体制改革的总开关和政治体制改革的突破口, 对经济、社会层面的影响效果较为直接明显, 且其温和、渐进的特点使得改革的政治风险能够保持在可控的范围内, 有“牵一发而动全身”和“一呼百应”的效果; 另一方面, 实现“把权力关进制度笼子”最理想、最妥适和最有效的方法就是遵循法治理念, 通过可预期的法律规则来引导和规范社会主体的行为, 从而稳定地达到改革所需要的实际效果。在此背景下, 公共财政监督的目的和功能, 即在于通过权力制约和财政监督的妥适方式, 来达成预期的财税体制改革目标。

3. 法治财政: 公共财政监督的制度前提

纵观世界各国的有益经验, 加强对政府的控制最有效的手段是两个: 一个是财政, 一个是法律。17 这两个手段不是割裂的, 而常常是结合在一起的。加强对政府的财政法律控制, 使关乎财政的一切政府行为都被纳入法治轨道,使一切违反财税法的行为都得到追究和纠正, 这是民主法治国家追求的目标。实行依法理财与民主理财, 建设法治财政, 既是实行公共财政制度的必然要求, 也是充分发挥公共财政职能, 推动法治中国建设的重要保障。近年来,依法理财、民主理财工作大力推进, 财政管理的民主化、公开化和法治化水平不断提升。财税体制改革的总体目标是在法治框架下, 建立现代财政制度18, 推进经济和社会的可持续发展, 实现公共财产和改革发展成果为全体国民共享。基于公共财产权理论, 现代财政制度之正当性在于公共财产权控制的法治治理, 其中尤为关键的是财政监督程序规范。19 制度设计侧重于通过法律规则的方式, 对需要指引、调控和规范的特定社会事物的整体过程和具体行为进行调整。法治财政正是一种以财政法律秩序建构为功能指向的财政思维和财政治理方式, 是公共财政监督的制度前提和体制保障。“一个法律制度若要恰当地完成其职能, 就不仅要力求实现正义, 而且还须致力于创造秩序。”20 一方面, 公共财政监督在客观上需要法治财政提供基础性和前置性的法制条件; 另一方面, 法治财政的推进和实现也必然要求公共财政监督提供指引性的、受控的运行环境。

(三) 财政民主: 公共财政监督的观念厘清

财政是以公共权力进行的资源配置, 它不仅是维系国家运转的经济基础,更是推进国家与公民关系和谐发展的政治基础和社会基础。公共财政是与现代民主政治和市场经济相适应的财政制度。财政民主不仅结合了宪法和法治理念, 更统一了政治民主与经济民主的要求, 其实现对政府行为规制和公民权利保障有着重要意义。财政民主, 其理论依据主要是主权在民和人民主权思想, 要求人民依法通过一定的程序和方式, 行使对国家重大财政事项的决定权。直接的要求则是, 重大财政事项必须经过代议机构的同意, 或者由其制定法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权, 无论是财政收入还是财政开支, 都可能被指责为违反人民的意志。因此, 民主的内涵在于实现人民的自我管理和自主决策, 从而推进其权利的实现与保障。21 对公共财政权力进行监督的实质在于控制政府的财政权, 保护人民的财产权, 而其方法在于让人民对政府的财政收支活动拥有最终的决定权。因此, 公共财政监督本质上是一种民主制度, 它也必须在财税法治的层面上才能存在和发展。财税法治的发展状况是决定公共财政监督能否以及何时实现的一个重要因素,而中国语境下公共财政监督法治化需要财税法治理念的培育和监督思维的民主转型。

1. 财政监督: 行政权力监督的关键和切入点

党的十八届三中全会《决定》列专章“十、强化权力运行制约和监督体系”以突显新时期权力监督的重要性。《决定》特别指出,“坚持用制度管权管事管人, 让人民监督权力, 让权力在阳光下运行, 是把权力关进制度笼子的根本之策。”22 党的十八届四中全会《决定》则列专章“三、深入推进依法行政, 加快建设法治政府”对政府行政权力运行铺设法治轨道。报告特别指出, “加强对政府内部权力的制约, 是强化对行政权力制约的重点”。报告还对涉及财政事项的行政权力的制约和监督进行了专门阐述, 特别指出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权, 定期轮岗,强化内部流程控制, 防止权力滥用”。23 党的十九届三中全会《公报》同样高度重视对行政权力的制约, 提出“全面推行政府部门权责清单制度, 规范和约束履职行为, 让权力在阳光下运行”。就财政与行政的关系而言, 现代政府以依法行政作为其基本职能, 而其行政本身需求得财政上之支持。其一, 行政行为及过程、政府维持及运转需要财政之财力保障; 其二, 政府施政的根本目的在于, 通过财政开源节流建设社会事业, 从而增进人民福祉。稳健而牢固的财政基础是支撑政府施政并促进经济发展、社会安定和国家长治久安的主要动力。政府的行政行为, 依照其手段是否具有规制性, 可分为给付行政和管制行政, 但无论何者, 均与财政作用息息相关, 也即“无财政即无行政”。24 在这个意义上, 实现了对财政事项和财政权力的监督, 也就达成了对行政权力监督的实际效果。

2. 立法监督: 财政监督在本质上是议会监督

财政领域的立法监督权, 即由议会掌握的关于国家收支的权力。代议机构财政权的主要内容是批准政府提出的财政预算和决算。根据规定, 政府每年的总收入和总支出都要事先得到议会的批准, 支出的分配细目也须得到议会的同意。政府预先编制出某一财政年度 (又称会计年度) 政府收入和支出数额的方案, 提交议会审议通过, 这就成为预算; 同时对上一财政年度内政府收入和支出的数额作出总结, 并向议会报告, 这就是决算。正是由于包含着对政府收支的监督, 这一过程中的财政权力才被称为财政监督权, 是除立法权之外议会的另一项重要的、也应该是最有力的监督权力。25 西方各主要国家对议会财政监督权内容的规定不尽一致, 但主要是审查和批准政府的预算和决算。在传统议会理论中, 立法权与审查监督权构成了议会制约政府的重要权力。财政预算关系到治国理政的整体方针和具体事项,锁紧了政府财政收支的“钱袋子”也就控制了国家的公共权力。全面地看,财政监督还包括行政监督、司法监督、政党监督和社会监督等其他多种监督方式, 但结合宪法、法律规定及法理, 由议会对政府财政公权力进行监督,是其中最为根本和有力的。所以, 在本源意义上, 财政监督最终实际上是一种议会监督, 其他监督行使则是其有效的补充, 以增加财政监督的合力和实效。

3. 渐进民主: 财政民主是政治民主的突破口

《宪法》第2条第1款、第2款分别规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”26 从法律渊源上看, 财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定税收和财政的基本制度只能制定法律, 从形式和程序上保证了财政的民主性。27 作为宪法的实现途径, 财政民主是实现公民权利与国家权力和谐运作的基础, 因此宪法下民主的实质是建立在公民财产权与政府财政权互动的基础上。28 在逻辑链条上, 财政民主是政治民主的试金石和突破口, 在中国进行审慎政治体制改革的语境下, 通过财税体制改革实现财政民主为未来的政治民主转型提供了可借鉴的经验。在当下中国, 治国理政的基本物质前提是坚实的公共财政后盾, 而维系此一后盾永续运行的制度保障是法治化的现代财政制度。改革发展语境下的法治财政, 既肩负宏观体制改革的政策性使命, 同时又承接国家法治建设的社会责任。加强财政民主建设, 需要立法机关、行政机关甚至是司法机关和社会公众等多方共同推进, 建立人大、政府和社会联动以及事前、事中和事后衔接的全面监督机制。从公共财政监督的角度, 应从各个环节增强对政府收支的行政控制和立法控制, 实现对政府财税行为的整体监督和具体问责。29

(四) 权利保护: 公共财政监督的宪法取向

有效的权力制约和切实的私权保障乃是现代宪法的核心内容。从约束政府权力与保障纳税人权利的宪法角度出发, 财政问题从根本上讲是一个财产权问题, 是作为国民财富的公共财产的取得和分配问题, 是一种消极意义上的私人财产权保护。30 从财政理论上讲, 财政是通过不同的经济杠杆或手段对国民收入和社会产品进行分配的总枢纽。因此, 在国民经济和社会各项事业发展中都涉及财政分配问题, 财政负有为国民经济和社会各项事业发展所需资金与财力提供保障的职能, 财政工作所要求的依法聚财和合理用财都离不开公共财政监督作为有效保障, 预算, 税收征收管理, 国有资产的运营、保值和增值, 公债的发行和上市, 以及其他一切涉及财政资金流转的财政活动都需要公共财政监督。作为经济社会中制度结构的重要组成要素, 财政法律制度是国家建立和颁布的有关财政分配参与者间关系的行为准则, 公共财政监督法律制度则是其中具有监督和管理双重属性的、并起到相应作用的制度体系。31 而对处于转型社会的中国来说, 财政对收入分配的影响不仅限于再分配环节, 而对基本的分配格局都有重要影响, 同时还影响到社会整体收入、纳税人整体福祉和基本财产权利的保障。

1. 财产权利: 宪法规定需要保护的基本权利

在基本权利体系中, 生命权是基本前提, 财产权是生存基础, 人身自由则是逻辑起点。32 在西方国家的宪法理论中, 财产权被视为与自由权、生命权同等重要的基本人权。在此一语境下,“以财产为后盾的独立自主是自由的一个必不可少的基础”33, 可见财产权是作为基本权利的核心内容而存在的。2004年3月14日, 第十届全国人大第二次会议修改《宪法》时首次吸收了“公民私有财产权”的概念, 在第13条第1款明确规定: “公民的合法的私有财产不受侵犯。”同时, 还在第3款规定了对私人财产权的适当限制, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。就公共财政监督而言, 应特别注重通过监督来约束政府财政权并借此张扬纳税人权利, 通过推动行政权力的规范运行以保障促进国民权利的实现。“财政收支范围、多少和收支方式, 都应当体现民意。国家权力和权利虽本源于民众权利, 但它一旦形成便具有一定独立性, 并往往超越于民众权利之上, 同民众权利相背离和异化。这就提出了对公共权力的监督和制约问题。”34 私人财产权作为重要的宪法权利, 需要通过公共财政监督的方式来对具有公共财产权属性的财政权进行法律控制, 通过相对间接但切实有效的方式加以特别保护。35

2. 权力制约: 财政权作为行政权应受到控制

现代以降, 现代国家开始对政府主导财政资源配置的财政观进行改革,将政府财政权的运行严格控制在议会财政决策的规范、审查和监督之下。 “财政权是指议会享有的对国家财政的决定权和对政府财政的监督权。财政决定权包括决定国家财政以及预算、税收、关税、借贷的权力, 财政监督权包括审查预决算和公共资金审计。其中最重要的是批准政府的财政预算案。”36 这是因为, 政府财政权具有天然的自由裁量性和扩张性, 应当受到法律制约。正如有学者指出的, 一种合理的公共财政权力体制应该具有如下特征: 政府享有财政预算法案的编制权与征税权。在授予政府财政预算编制权、税收征缴管理权的同时, 确保民主选举产生的代议机关享有财政预决算的审议权与批准权。司法机关享有在行政当局之外单独列支的财政地位, 即应保持司法预算的独立性, 否则司法权无法真正有效地对行政权实施权力制约。同时,在现代社会条件下, 要建构财政权力宪法监督机制。财政权作为典型的行政权, 应通过公共财政监督受到合法性和正当性的制约和控制。

3. 权利保护: 财政监督是财产权保护的方式

从财政控权的角度来看, 要建构宪治体制下的权力监督和制约机制, 关键在于通过赋予财政权力主体以有效的控制权, 确保政府在财政上向代表民意的立法机关负责, 以此保护纳税人的基本权利。公共预算的主要特征之一就是支付费用的人不是那些决定怎么花钱的人, 因而民选官员有可能把钱花在与纳税人的愿望不同的地方。37 在现代市场经济国家, 公共财政体制中蕴含着一个深刻的内在矛盾, 即国家与社会的分离而导致的政府与人民之间的矛盾——国家的所有财产本为人民所有, 政府仅仅是接受人民之委托而行使公共资财的处分权利, 从此种意义而言, 政府的定位是人民的“代理人”。这样, 公共资财的最终所有者与“代理人”相分离, 必然在客观上酿成某种风险, 即政府官员因为理性之盲目或自利之动机而产生滥用权力恣意处分公共资财的可能性。在政府与人民之间的矛盾关系中, 人民之所失即政府之所得,其间所蕴含的经济、政治冲突, 唯有在按照宪法逻辑逐步建立完备的公共财政体制和财政监督权力体系之后, 才能趋于缓和, 公共财政权力体制也才可能在整体上趋于理性化与民主化。38 通过公共财政监督, 可以有效监控和管理公共财产的取得、用益和处分在法律规定的范围内进行, 以最大限度地保护全体纳税人的整体利益, 进而保护具体纳税人的财产权。

1 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 人民出版社2013年版, 第19页。

2 李龙: 《宪法基础理论》, 武汉大学出版社1999年版, 第291页。

3 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 人民出版社2013年版, 第35页。

4 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 人民出版社2014年版, 第18页。

5 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》, http://news.cnr.cn/n-ative/gd/20151103/t20151103_520379989.shtml, 访问时间: 2020年10月1日。

6 《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》, 载《人民日报》 2016年10月28 日,第1版。

7 《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》, http://news.cnr.cn/native/gd/20180228/t20180228_524147678.shtml, 访问时间: 2021年7月27日。

8 1983年, 由美国经济学家阿图·埃克斯坦所著的Public Finance中译本出版发行。与以往有所不同, 译者对此书书名的处理有点标新立异, 将书名直译为《公共财政学》(张愚山译, 中国财政经济出版社1983年版)。而在此之前, 中国财政学界一直是将“Public Finance”等同于“财政”或“财政学”的。然而, 当时此种新的译名及隐含其后的深刻含义并未被很快洞悉。在相当长一段时间后, “公共财政”才被赋予特定的含义, 成为现代财政制度的重要构成。参见高培勇主编: 《中国财税体制改革30年研究——奔向公共化的中国财税改革》, 经济管理出版社2008年版, 第218—221页。

9 参见杨志勇、杨之刚: 《中国财政制度改革30年》, 格致出版社、上海人民出版社2008 年版,第12—16页。

10 参见江龙: 《财政监督理论依据: 信息不对称与代理失效》, 载《财政研究》 2002年第12期。

11 参见江龙: 《财政监督理论依据: 信息不对称与代理失效》, 载《财政研究》 2002年第12期。

12 参见高培勇主编: 《中国财税体制改革30年研究——奔向公共化的中国财税改革》, 经济管理出版社2008年版, 第230—235页。

13 参见同上书, 第136—145页。

14 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》, http://news.cnr.cn/native/gd/20171027/t20171027_524003098.shtml, 访问时间: 2021年7月27日。

15 胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》, 人民出版社2012年版, 第14—15页。

16 〔美〕 道格拉斯·C. 诺思: 《制度、制度变迁与经济绩效》, 杭行译, 韦森译审, 格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版, 第3页。

17 刘剑文: 《财税法——原理、案例与材料》 (第四版), 北京大学出版社2020年版, 第88页。

18 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出, 要“深化财税体制改革, 建立健全现代财税制度”。

19 参见刘剑文: 《论财税体制改革的正当性——公共财产法语境下的治理逻辑》, 载《清华法学》2014年第5期。

20 〔美〕 E. 博登海默: 《法理学: 法律哲学与法学方法》, 邓正来译, 中国政法大学出版社2004年版, 第330页。

21 参见刘剑文: 《宪治与中国财政民主》, 载《税务研究》 2008年第4期。

22 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 人民出版社2013年版, 第35页。

23 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》, 人民出版社2014 年版, 第18—19页。

24 参见王桦宇: 《论财政法的意义及其学科构建——一种研究思路的展开》, 载刘剑文主编: 《财税法论丛》(第14卷), 法律出版社2014年版, 第1—2页。

25 参见曹沛霖、陈明明、唐亚林主编: 《比较政治制度》, 高等教育出版社2005年版, 第216页。

26 我国《宪法》第2条的完整表述为: “中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定, 通过各种途径和形式,管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务。”

27 我国《立法法》于2015年进行修订, 将税收基本制度的法定单列一项, 并具体列举为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等”。 《立法法》第8条规定: “下列事项只能制定法律: (一) 国家主权的事项; (二) 各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三) 民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四) 犯罪和刑罚;(五) 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚; (六) 税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;(七) 对非国有财产的征收、征用;(八) 民事基本制度;(九) 基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;(十) 诉讼和仲裁制度; (十一) 必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”

28 参见漆多俊: 《论权力》, 载《法学研究》 2001年第1期。

29 参见王桦宇: 《治国理政、财税改革与法治图景——中国语境下的财税法律制度之建构》, 载《北华大学学报 (社会科学版)》 2014年第1期。

30 参见刘剑文、王桦宇: 《公共财产权的概念及其法治逻辑》, 载《中国社会科学》 2014 年第8期。

31 参见贺邦靖主编: 《中国财政监督制度》, 经济科学出版社2008年版, 第3—5页。

32 参见汪进元: 《基本权利的保护范围: 构成、限制及其合宪性》, 法律出版社2013 年版, 第224—225页。

33 〔美〕 埃里克·方纳: 《美国自由的故事》, 王希译, 商务印书馆2002年版, 第31—32页。

34 漆多俊: 《财政监督法治化问题》, 载《财政监察》 2001年第4期。

35 参见刘剑文、王桦宇: 《公共财产权的概念及其法治逻辑》, 载《中国社会科学》 2014 年第8期。

36 周叶中主编: 《宪法》, 北京大学出版社、高等教育出版社2000年版, 第254页。

37 〔美〕 爱伦·鲁宾: 《公共预算中的政治: 收入与支出, 借贷与平衡》(第4版), 叶娟丽、马骏等译, 中国人民大学出版社2001年版, 第17页。

38 参见刘剑文主编: 《财政法学》, 北京大学出版社2009年版, 第316页。