前言

改革开放以来, 我国财政收入高速增长, 但另一方面政府的财政支出不公开、不透明而备受公众质疑, 在此背景下, 公共财政监督法治化问题日益严峻。 2012年, 笔者主持了2012年度国家社科基金重点项目“公共财政监督法律制度研究” (12AFX013) , 研究中国财政监督制度改革面临的难题, 探讨公共财政监督的法治理念及财政监督法治化的中国路径。 2018年6月, 该项目成果被全国哲学社会科学规划办公室结项鉴定为“优秀”。随着我国财税体制改革实践和财税法治理论的快速发展, 特别是党的十九大报告中对我国社会主要矛盾作出的重要论断, 具体到财税领域, 由于财税事关全社会收入调节和分配公平, 财税体制改革已然成为国家民主政治中的重要一环。在新时代的历史节点上, 原来结项成果中的部分理论观点需要修正, 也有部分内容需要补充论证。因此, 笔者组织研究团队修订了原有成果, 在此次修订中以法治新时代的公共财政监督为重心, 结合我国公共财政的监督制度改革面临的新形势、新要求, 更加注重理论建构和制度转型的互动联系, 同时为了更好地契合时代背景, 笔者将原成果更名为“法治新时代的公共财政监督”, 最终将本书呈现给读者。

通常而言, 财税法治是宪治国家的核心要素, 也是法治国家的必然要求。在公共财政体制下, 财政制度及其治理也从管制模式过渡到法治模式。在财税法律体系中, 以税收法治为主体的财政收入制度、以预算法治为主体的财政支出制度、以财政监督为主体的财政控权制度构成了财政法治最核心的基本框架。其中, 以财政监督为主体的财政控权制度则体现更为明显, 财政监督是廉洁政府建设和政治体制改革的重要突破口。基于不同视角, 财政监督既可以提炼为一种功能价值, 也可以阐释为一种实体规则, 还可以理解为一种程序安排。

目前, 国内财政学者对税收和预算的研究较为充分和集中, 有一定的广度和深度; 而对财政监督方面的研究起步较晚, 触及的面窄, 成果零碎。基于财税法治的立场, 更需要从法学视角研究公共财政。近年来, 法学界对财政事项研究逐步增多, 立基民主宪治、权力制衡和公平正义的价值观来进行理论探讨。从当下研究现状看, 法学视角下的财政事项研究, 关注税收与预算法治的著述偏多, 而鲜有专门就财政监督法治化进行研究的成果, 特别是从控制政府财政权和保护纳税人权利的角度来做法理阐释和制度设计的成果更少。

因各国各地区经济、社会和法律等制度不同, 其财政监督理论、制度及其运作也呈现较大差异性。在财政监督理论研究层面, 德国学者格德·沃尔夫 (Gerd Wolf) 、尤翰林 (Jürgen Basedow) , 美国学者弗雷德里克·克利夫兰 (Frederick A. Cleveland) , 英国学者加雷斯·D. 迈尔斯 (Gareth. D. Myles) , 世界银行专家克里斯汀 (Christine) 、黄佩华 (P. W. Wong) 等都对财政监督有过较系统和深入的分析。基于财政法律主义, 发达国家财政监督的主要内容体现为对财政支出特别是对预算的监督。域外学者的研究直接推动了其所在国家或地区的财政监督组织变革、制度建构和运作实践。不过,域外理论研究基本上都是以讨论发达国家的财政监督法治改革为主, 对于发展中国家尤其是体制转型国家的研究相对较匮乏。

在中国, 因长期受计划经济和国家分配论的影响, 财政监督往往被简单化为财政部门的自我监督和内部监督, 对其外部监管问题特别是财政监督的法治化缺乏深入研究。当下适逢我国财政转型新时期和法治建设新阶段, 立基于法学视野的财政监督研究具有非常重要的意义: 其一, 在理论上突破了仅从经济学、财政学角度研究财政监督的窠臼, 立足于更深层次的民主宪法立场, 着眼于法律规范研究公共财政监督, 通过优化顶层设计和转变监督理念来实现财政权的合理分配与监督制衡, 以更好地保护纳税人基本权利; 其二, 在实践上则契合了中国财税体制改革向法治转型的现实需要, 在公共财政监督成为中国财税法治重要突破口的前提下, 实现法理阐释和制度构建对民主政治建设及公共财政监督实践的双重引导, 其研究对于进一步推动中国政治体制改革和廉洁政府建设具有重大现实意义。

从新时代财税法治的新要求出发, 本书积极提炼和倡导财政控权理论,聚焦公共财政监督法治化研究。全书主要包括以下五大主要内容:

第一章是“概念重构: 公共财政监督的概念界定与价值重构”。具体论证了公共财政监督的逻辑前提与观念、法治视野下的概念重构与特征表述、财政监督的模式选择与机构设置、财政监督的覆盖范围与内容构成、财政监督与财税法治的关系等问题。第二章是“理念改革: 财政控权与监督规则的中国转型”。在控权理论和法治理念指导下, 探讨不同的机构设置、制度规则和运作实践在中国实施的可行性及正当性; 在行政审计监督基础上加强财政行政问责, 推进代议机关监督的主导性和终极性, 完善媒体社会监督的正当性和必要性。第三章是“国际比较: 公共财政监督的域外经验与比较借鉴”。以英国、法国、德国、日本等发达国家和巴西、俄罗斯、韩国等新兴国家为主要研究对象, 包括各国财政监督制度的演进路径、模式选择和规则设置, 尤其是财政监督法治化对整个财税法治的影响和保障。第四章是“本土反思:中国语境下财政监督的法理与制度探讨”。梳理中国财政监督制度变迁历程,探讨公共财政监督法治化的现实意义。财政监督理念从行政监督过渡为立法监督; 财政监督领域从单向支出监督转换为收支管理监督; 财政监督范围从以责任追究为主的事后监督调整为事前事中事后结合的全程监督。第五章是“制度设计: 公共财政监督的顶层设计及规则建构”。探讨的是转型中国合理配置财政监督中的行政权、立法权和司法权, 重塑运行规则与技术要素的过程。在立法体系方面表现为, 构建以财政监督法为中心, 以预算法、审计法、行政问责法等为主体, 规制清晰、层次分明、重点突出的财政监督法律体系和法律机制。

本书研究立足财税法治的学理视野, 以财政控权理论为中心, 结合实践进行交叉研究, 以国际比较、中国语境和法治路径作为研究主线, 形成最终研究成果。其一, 比较借鉴国际经验, 阐释公共财政监督制度的法律理念与技术规则。从财政学和公法学的学理基础入手, 基于民主宪法和权利保护的立场, 并通过考察主要发达国家和新兴国家财政监督制度发展的历史进程,归纳出具有普适性的经验和法律原则。其二, 立足中国语境, 以财政收入持续性高速增长为背景, 探讨公共财政监督制度的历史沿革和转型时期特殊问题, 理性检讨和梳理中国公共财政监督制度的得失; 探讨对财政活动广范围、宽口径和全流程的约束监督, 以立法监督为核心、以司法监督为保障, 强化审计监督和行政问责、完善媒体监督和公民监督。其三, 提出对策性建议,以公共财政监督技术改造和机制构建为框架, 合理选择财政监督机构模式,形成体系性法律规则。研究技术管理层面和传统收支管理领域的公共财政监督, 探讨宪法层面的公共财政监督体系, 包括监督权力在立法、行政和司法机关的合理分配, 以及专门机构监督和媒体社会监督的正当性及其相互关系。

本书在研究方法上, 注意兼容并包, 突出论证效果。以财政控权理论为中心, 并结合实践进行交叉研究, 以国际比较、中国语境和法治路径作为研究主线, 形成最终研究成果, 具体方法包括: 一是比较分析方法。以英国、法国、德国、日本等发达国家和巴西、俄罗斯、韩国等新兴国家为主要研究对象, 比较各国的公共财政监督法律制度, 为中国公共财政监督法律制度重构积累参考的素材。二是历史分析方法。对中国财政监督制度的演进加以梳理, 分析相关制度的历史发展脉络, 准确地把握中国公共财政监督制度的演进, 使提出的操作方案具有针对性。三是实证研究方法。通过调查研究, 分析相关数据和案例, 揭示公共财政监督的客观规律, 提高研究成果的可靠性。四是系统研究方法。在研究中立足于中国国情, 既考虑法治转型的必要性和正当性, 又兼顾现实改革的合理性和可行性, 同时广泛借鉴财政学、公共管理学等邻近学科的研究成果, 为法学研究提供资料方法和思路。

本书的研究重点在于以下六个方面: 其一, 法治视野下公共财政监督的法律概念、内在价值和外在表征。具体涉及宪法与财政监督、财政监督与公民权保护、财政监督与民主政治等。其二, 提炼财政控权理论。在阐述法治的基础界定、辨识标准及检验依据的基础上, 探讨财政监督、行政控权与财税法治, 财政监督与法治政府、廉洁政府建设。其三, 国外公共财政监督制度的历史沿革、转型经验和技术规则。包括欧美国家的理念与实践、新兴国家的经验与教训, 在此背景下思考中国转型与第三条道路。其四, 中国公共财政监督法律制度的价值检讨和逻辑反思。梳理中国财政监督制度变迁, 尤其侧重于宪法民主、选举政治与财政问责, 参与式民主下的财政监督与政治体制改革等方面。其五, 中国财政监督法治化转型的本土语境、现实障碍和克服途径。检讨行政主导下的财政监督实践, 包括财政收入规模与机构监督、预算与公共投资及地方债监督、转移支付与超收收入监督等, 旨在推进由行政监督到立法监督的民主化转型。其六, 中国财政监督的法律模式选择、法律规则及配套措施。包括财政监督宏观模式设计、中观运行机制和微观技术规范, 财政收入监督、财政支出监督、财政管理监督等实体及程序事项, 与财政监督有关的机构改革与配套设施。

国家治理的核心在于公权力的有效配置和高效运行, 具体到财政领域,财政法律制度的构建与国家民主法治进程紧密相连, 是关乎理财治国、实现分配正义、保护纳税人权利的重要构成。因此, 在当前公共财政监督体系建设进程中, 必须坚持法治化的思维与原则。其中, 财政平等的法律原则所蕴含的是通过对权力、义务和责任等法律资源的均衡配置来实现对财政权力的约束, 确保财政法律规范的实效性。财政绩效原则强调的是提高公共财政运作效率, 更高效地提供优质的、满足人民需求的公共品和公共服务, 而这必然依托于财政活动和财政权力受监督、可问责的整体制度建构, 由此凸显新时期强化公共财政法治化监督的现实意义。因此, 本书在研究思路、研究路径和研究视角上尝试系统的理论突破。一是在研究思路方面, 本书站在公共财政转型和法治国家建设的双重立场, 遵循中国语境下渐进改革的基本思路,重新界定了公共财政监督的民主特质和宪法基础。二是在研究路径方面, 本书不仅以发达国家理论与实践作为分析样本, 而且综合新兴国家的模式变迁,勾勒了公共财政监督法治化的中国图景。三是在研究视角方面, 本书以民主宪法及公法理论为分析视角, 透过财政事项表象而服务于纳税人基本权利保护的深层目标, 系统论证了公共财政监督的法治路向和技术规则构建的公平正义观念。

2021年4月

刘剑文