前言

《走向公共管理新范式》是我学术生涯的代表作。公共管理作为一门学科已经存在了一百多年，公共管理的传统范式深受政府与市场二分法影响，认为政府关联于公共物品的公平而有效供给，市场（企业）关联于私人物品的公平而有效供给。确切地讲，公共管理关联于政府供给的公共服务，这里公共服务既包括公共物品，如国防，也包括私人物品，如食品券和居家养老。20世纪80年代兴起的公共选择经济学发现政府存在失灵（如官僚预算最大化、寻租、征税所带来的净福利损失、信息不对称和激励不兼容），正如市场存在失灵一样（如公共物品和外部性）。公共选择经济学认为公共服务供给的政府模式呈现出双重委托—代理关系：公民消费者委托立法者决定供给什么公共服务，向谁供给，如何融资；立法者再委托官僚生产相关的公共服务，并向目标群体递送；官僚向立法者负责，不向公民消费者负责。

沃伦·本尼斯（Warren Bennis）1967年在《人事行政》杂志上发表的《未来的组织》一文就指出，到20世纪80年代或90年代，我们将为现存的官僚制送终。20世纪90年代，随着市场经济的全球化，新自由主义的政策纲领主导着政府再造运动，即“最小化政府，最大化市场”，反映在公共管理领域就是新公共管理运动，即用私人部门的治理模式来转变公共部门的治理模式。20世纪90年代以来，信息通信技术驱动的网络社会的崛起使得人类社会进入了一个后官僚制时代。由于全球在地化的影响，事物变化的外部性影响不断涌现和扩大，作为大机器生产的产物，官僚制不足以应对全球在地化所带来的机遇和挑战。理论上讲，内部化外部性影响相当于公共物品供给或公共服务供给。公共管理研究已经处于一个后官僚制时代，学者和实践者正在不断探讨超越政府官僚制的新范式。

斯蒂芬·奥斯本（Stephen Osborne）在其主编的《新公共治理》一书中指出，公共服务不是孤立的物品和服务，而是相互依存的体系；建议重新界定公共服务供给组织，政府官僚机构只是其中之一，私人组织和第三部门也是公共服务供给组织；强调公民共同生产。在很大程度上，奥斯特罗姆夫妇代表的布卢明顿学派给新公共治理范式奠定了理论基础，因为奥斯特罗姆夫妇认为公共服务存在四种理想类型，而不是公私两种；公共服务供给涉及的是一种产业组织，称为公共经济，不同于市场或私人经济。公共服务供给涉及不同类型和规模的供给组织。公共管理研究应该超越政府与市场二分法范式，探讨复杂经济体制的多中心治理模式。然而，奥斯特罗姆夫妇并没有建立公共服务的多样性与供给组织的多样性之间的对应关系。

正是在这种范式变迁背景下，在治理相关文献研究的基础上，本书建构了复合治理新范式，把公平而有效的公共服务供给作为公共管理这门学科的研究对象。依据詹姆斯·科尔曼（James Coleman）对法人行动的界定，本书建立了组织（法人行动）多样性的混合理论，任何组织都是三种法人原型（公共、私利和社会法人）混合的产物。基于劳动分工与专门化的逻辑，本书提出了公共服务的分类供给理论，即一种类型的供给组织专长于一种类型的公共服务供给。在分类供给的基础上，复合治理新范式还强调组织化的协同，例如伙伴关系化（如公私部门间的伙伴关系）、集团化（如重点学校集团）、社团化（如山东新泰市平安协会）、共同体化（如医联体或医共体）和网络化（如互联网+公共服务）。基于供给组织间的分工与协同关系的复合治理模式还存在空间维度，表现为具有静态特征的多重尺度和动态特征的尺度重构。就应对全球在地化而言，复合治理体系呈现出政府间的分工与协同关系镶嵌于公共部门、私人部门和第三部门间的分工与协同关系之中。

今天，中国已经进入了一个新时代，中国的崛起需要有自己的话语权，而这其中就有社会科学工作者的责任。作为中国公共管理的前身，中国行政管理专业自20世纪80年代中期恢复以来，所采取的发展策略是先翻译借鉴，然后消化吸收，最后是理论创新。伟大的理论来源于伟大的实践。40多年的改革开放实践为公共管理的理论创新提供了坚实而有力的经验基础，《走向公共管理新范式》就是基于改革开放的中国实践，在中国经验数据的基础上，创建了公共服务供给的复合治理新范式。从一定意义上讲，复合治理新范式是中西方文明对话和交流的产物，正如习近平主席2014年3月27日在联合国教科文组织总部发表演讲时所强调的那样，“文明因交流而多彩，文明因互鉴而丰富”。

《走向公共管理新范式》的构思可以追溯到1993年。感谢阮博文博士、卢永鸿博士和张启枝博士，他们在香港理工大学获得了“可抉择公共服务供给模式”研究项目资助，使得我可以到他们那里去学习。这个研究课题具有前瞻性，即使放到今天还是很有意义的。阴差阳错，我没有研究这个课题，而是与卢永鸿博士一起研究环境规制政策。尽管写出了市场环境主义的研究论文，但使用的统计模型还是很初级的。由于触及了产权制度分析，我1995年转去美国印第安纳大学布卢明顿校区向文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）学习比较制度分析与设计，把中国为什么寻求发展市场经济作为研究对象，研究论文深受奥斯特罗姆夫妇的赏识，并获得了奥斯特罗姆工作坊的成就奖。

记得一次与文森特在他的办公室谈学术研究，埃莉诺进来，饶有兴趣地加入了我们的讨论，并跟我分享了她的治学经验，“一项理论创新研究要有扎实的交叉学科的基础”。说这话时，她用脚跺了几下地板，很激动，文森特在旁边看她，有点惊讶。我印象很深刻。埃莉诺的话对我的学术生涯影响很大。我认为学者的一生有一项理论创新就足够了，中国有上百万研发人员，这要产生多少理论啊！本成果受到中国人民大学2020年度“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”支持。

本书能够在北京大学出版社出版，非常感谢卢旖旎女士，她对本书在北京大学出版社付梓出版有重要贡献。本书不仅承载着一位读书人的治学抱负和经验，而且一定程度上也回应了新时代对公共管理理论创新的诉求。在本书出版之际，感谢北京大学出版社的副总编辑张凤珠、社科编辑部主任徐少燕和责任编辑梁路，他们的卓越工作使得本书能够以优良的品质与读者见面。

张昕

于人大静园

2021年夏