第二章 中华百年灾害灾荒史

一九四二年的大旱之后，发生了遮天蔽日的蝗虫。这一特定的标志，勾起了姥娘并没忘却的蝗虫与死人的联系。她马上说：“这我知道了。原来是飞蚂蚱那一年。那一年死人不少。蚂蚱把地里的庄稼都吃光了。牛进宝他姑姑，在大油坊设香坛，我还到那里烧过香！”

我说：“蚂蚱前头，是不是大旱？”

她点着头：“是大旱，是大旱，不大旱还出不了蚂蚱。”

我问：“是不是死了很多人？”

她想了想：“有个几十口吧。”

这就对了。一个村几十口，全省算起来，也就三百万了。

我问：“没死的呢？”

姥娘：“还不是逃荒。你二姥娘一股人，三姥娘一股人，都去山西逃荒了。”

……

这就是了。核对过姥娘，我又去找花爪舅舅。花爪舅舅到底当过支书，大事清楚，我一问到一九四二年，他马上说：“四二年大旱！”

我：“旱成甚样？”

他吸着我的“阿诗玛”烟说：“一入春就没下过雨，麦收不足三成，有的地块颗粒无收；秧苗下种后，成活不多，活的也长尺把高，结不成籽。”

我：“饿死人了吗？”

他点头：“饿死几十口。”

这是作家刘震云的调查体小说《温故一九四二》中的一个片段。小说开篇用“我”去找姥娘和花爪舅舅了解1942年河南大旱时的一段对话，再现了当年那场大旱灾下的惨烈情景。这部小说于2012年被搬上了银幕。电影中河南人在大逃荒时死伤无数、满眼绝望的场景让绝大部分观众红了眼眶，甚至潸然泪下。

在影片中，有几个数字很是刺痛人心。当蒋介石询问当时的河南省政府主席李培基死亡人数时，李培基习惯性地汇报出官方的统计数字：“政府统计1026人。”蒋介石习惯性地继续问：“实际呢？”李培基停顿了一下，小心翼翼地回答：“大约300万人。”

救灾救荒工作是一个非常复杂的系统工程，必须充分了解灾害的发生规律，掌握预防和处置灾害的科学知识和技术，制定运转有效的救灾制度和体制，才能最大限度地减少灾害灾荒造成的生命、财产损失。在中国共产党领导我国人民抗灾救灾的百年历程中，首先要清楚了解的就是我国在这百年间发生过的自然灾害及灾荒的基本情况。再具体一点来说，就是要研究百年来我国灾害发生的频次、强度、时间分布规律、空间分布规律，以及灾情的严重程度等情况。那么，我们就先从历史上我国发生过的几次大灾讲起吧。

一、千年文明千年灾

我国自古以来就是一个多灾的国家，伴随着五千年灿烂文明的是频发的各类灾害灾荒。自前1766年（商汤十八年）至1937年为止，3703年间，我国历史上水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等自然灾害，共发生5258次，平均约每6个月即罹灾一次。据文字记载，从前206年到1949年的2155年间，几乎每年都有一次较大的水灾或旱灾。[1]

当我们在为我国人民与灾害灾荒作斗争的艰苦卓绝和战胜自然灾害的智慧与勇敢感慨和赞扬时，也在为历史长河中，那一场场、一次次重大灾害灾荒发生时赤地千里、饿殍遍野的悲惨景象感到揪心和难过。

便恐昆仑八柱折，赤子啾啾忧地裂

两汉时期（前206—220）被称为“两汉宇宙期”，是我国历史上灾害发生非常频繁的一段时间，其间主要的灾害就是频发的地震。“秦汉四百四十年中，灾害发生了三百七十五次之多……地震六十八次。”[2]

《汉书》中记载了两汉时期数次地震发生时的情形：

惠帝二年，地震陇西，压四百余家……宣帝本始四年，郡国四十九地震，或山崩水出。北海瑯邪坏祖宗庙城廓，杀六千余人……成帝绥和二年，地震，自京师至北边郡国三十余坏城廓，凡杀四百一十五人。[3]

尽管年代久远，当时的记载并没有像我们今日的记录一样详尽，但是从这些简短的记录中，我们还是可以想象到地震后屋倒人死、瘟疫流行、大水漫流的悲惨景象。

我国历史上死伤人口最多的一次地震是1556年的明朝华县大地震，历史上又被称为关中大地震。1556年1月23日午夜时分，陕西省华县附近发生8级地震，烈度为11度。这场地震影响范围很广，相当于当时明朝大半个疆域同时发生地震，陕西、山西、河南三省受灾最为严重，重灾面积约30万平方公里。虽然死亡人数在学界存在争议，有说70多万的，也有说是83万的，但无论是哪个数字，都是一个令人惊骇的巨大数字。《明世宗实录》中是这样记录这次大地震的：

壬寅，是日山西、陕西、河南同时地震，声如雷，鸡犬鸣吠。陕西渭南、华州、朝邑、三源（原）等处，山西蒲州等处尤甚，或地裂泉涌，中有鱼物，或城郭房屋陷入池（地）中，或平地突城（成）山阜，或一日连震数次，河、渭泛张（涨），华兵（岳）、终南山鸣，河清数日。压死官吏军民，奏报有名者八十三万有奇。时致仕南京兵部尚书韩邦奇、南京光禄寺卿马理、南京国子监祭酒王维桢同日死焉。其不知名未经奏报者，复不可数计。

这次地震之后，灾情最为严重的关中地区荒无人烟，几乎是千里无民可治，万家房户摧裂，其他地方则是粮食短缺，社会秩序混乱。一时间谣言四起，甚至出现了饥民抢粮，公然与朝廷武力对抗的事件，严重瓦解了明朝的统治根基。

桑条无叶土生烟，丁戊奇荒民生艰

根据中国科学院外籍院士、生物化学和科学史学家李约瑟（Joseph Terence Montgomery Needham，1900—1995）的统计，在过去的2100多年间，中国共发生过1300多次大旱灾。一旦发生，就会对农业生产造成毁灭性的打击。我国历朝历代都有大旱灾发生，灾后百姓无以为生，严重时甚至到了人吃人的地步，唐、宋、元等朝代都留下过旱灾后民间没有粮食而发生的饥民相食的记载：

唐中和四年（884），史载“江南大旱，引发饥荒，人相食”。

北宋明道二年（1033），史载“南方大旱，种粒皆绝，人多流亡，因饥成疫，死者十二三”。

元朝天历元年（1328）至至顺元年（1330），史载“今河北、河南、山西、陕西等省连年大旱，饥民相食”。

光绪二年（1876）至光绪五年（1879），这一段时间发生的大旱灾给年幼的光绪帝带来了考验。因这场持续三年的大旱灾在丁丑和戊寅两年灾情最重，所以历史上称之为丁戊奇荒。“奇荒”二字足见当时灾荒之深重。

实际上这场影响了大半个中国的大旱灾从1875年开始就已经在各地发生了。谭嗣同在《刘云田传》中曾经写道：

光绪初元，山西、陕西、河南大饥，赤地方数千里。句萌不生，童木立槁，沟渎之殣，水邕莫前，殂歹横辙，过车有声，札疠踵兴，行旅相戒。[4]

当时已经被李鸿章等人称为“实二百年来所仅见”的大旱灾，和之后的灾情相比还只是一个序幕而已。

1876年，灾情比前一年更为严重了。到农历六月，直隶地区的旱情发展到了巅峰，麦子的收成只有往年的一半。当时任直隶总督的李鸿章在一封书信中如此描述，“直、东久旱，麦既无收，秋禾未种。饥民遍野，赈抚无赀”。[5]再看山东、安徽、陕西、江苏北部、山西、奉天，也都是全年干旱。从十一月开始，苏北的饥民开始向南流亡，寻找生路，苏州、常州、江阴、镇江都开始设厂留养苏北逃难来的饥民。

1877年（光绪三年，丁丑年）和1878年（光绪四年，戊寅年），更大的大旱荒地区形成，覆盖了山西、河南、直隶、陕西、甘肃、山东、江苏、安徽、四川等地。这两年的旱灾严重程度超过了中国近代史上任何一次旱灾。连续两年的旱灾，使得村民们只能靠挖草根、吃树皮勉强度日。当时任山西巡抚的曾国荃称：

各属亢旱太甚，大麦业已无望，节序已过，不能补种；秋禾其业经播种者，近亦日就枯槁。至于民间因饥就毙情形，不忍殚述。树皮革根之可食者，莫不饭茹殆尽。且多掘观音白泥以充饥者，苟延一息之残喘，不数日间，泥性发胀，腹破肠摧，同归于尽。州（今县）及附近各县约计，每村庄三百人中，饿死者近六七十人。村村如此，数目大略相同。甚至有一家种地千亩而不得一餐者。[6]

不仅山西如此，河南、陕西等各地的情形也都差不多。这场大旱灾和水灾、蝗灾混在一起，更使得村庄过半皆空，耕作难兴，灾民逃命，苦不堪言。

二、我国自然灾害的时间分布

如前所述，自然灾害的发生是具有周期性特点的。虽然有些灾害显示出频发、高发趋势，几乎每年都会发生，但是有些灾害却表现出间发规律，每隔一段时间才会较为严重地暴发一次。在中华人民共和国成立之前，明清和民国时期都是我国自然灾害的高发期。由灾害流行病学研究中心（Center for Research on the Epidemiology of Disasters，CRED）维护的EM-DAT灾难数据库，是目前国际上维护较好的数据库之一。EM-DAT灾难数据库中的数据显示，单年自然灾害发生次数总体上呈逐步增长趋势。

1971—1980年，年平均自然灾害97次；1981—1990年，年平均自然灾害198次；1991—2000年，年平均自然灾害320次；2001—2007年，年平均自然灾害453次。[7]

自然灾害的增加规律表现得非常明显。从具体灾种的角度来看，洪水、风暴、流行病、地震、干旱等灾害的发生次数也呈现出上升的趋势。

1921—1949年间的灾害灾荒

根据邓云特的统计，我国民国时期发生频次较高的灾害是水灾、旱灾、地震，以及蝗灾。[8]如果按照死亡人数超过5万人的标准来梳理的话，则会发现在这一段时间内，死亡人数较多的灾害按发生频次排序依次是水灾、旱灾、瘟疫、冷害、飓风，以及混合型灾害。

这一时期发生频次最高的是水灾，主要包括1921年湖北长江中游水灾、1930年河南新蔡水灾、1931年江淮流域皖鄂湘苏浙赣豫鲁8省的水灾、1935年湖北湖南长江中游大水、1938—1947年花园口决口，以及1945年湖北石首、公安、江陵、松滋水灾。死亡人数最少的是发生在1921年的湖北长江中游水灾，死亡人数为54390人；而死亡人数最多的水灾是1938年发生，一直持续到1947年的花园口决口，死亡人数高达893303人。

发生频次排第二的是旱灾。在这一段时间内，死亡人数超过5万人的旱灾共发生5次，分别是1925年四川省全境旱灾，1928—1930年河北、山东、陕西、河南、山西、甘肃、绥远、察哈尔、热河旱灾，1942—1943年的河南大旱灾，1943年的广东省大旱灾，1946年的湖南零陵、祁阳、东安、衡阳旱灾。其中，死亡人数最少的是1946年湖南零陵、祁阳、东安、衡阳旱灾，有96186人；而死亡人数最多的是1928—1930年北方大范围旱灾，死亡人数高达1000万人。

发生频次排第三的是瘟疫。这期间一共发生3次死亡人数超过5万人的瘟疫，分别是1931年的青海瘟疫，死亡20万人；1940—1941年的湖北兴山、宝康瘟疫，死亡7万人；1944年河南豫西及宛西23县暴发的瘟疫，死亡人数为9万人。

发生频次排第四的是冷害。这一阶段中较大的冷害主要是1923—1925年发生在云南省东部的冷害，因灾死亡30万人。

死亡人数超过5万人的飓风在这一段时间内发生过2次，分别是1922年的广东澄海、汕头等县发生的飓风，死亡将近8万人；1935年发生在山东莱州湾的飓风，死亡5万人。

还有2次混合型灾害也非常严重，一次是1930年发生在浙江温州、台州的水风虫旱灾害，死亡10万人；另一次是发生在1932年的陕豫皖鄂赣等19省水旱疫，死亡人数超过106万。这些灾害的具体灾种、受灾地区，以及死亡人数等信息可参见附表1（391页）。

如果我们从时间轴维度来考量这一段时间内的灾害次数及影响到的灾民总数的话，可以更为清晰地看出这一段时间内灾害在各个年度的发生情况及对当时社会经济及人民生活的影响程度。如果将每个省受灾人口在10万人以上的看作1省次的话，就会发现，除了1923年之外，这一阶段每一年都有灾害发生。其中，发生次数超过10次的年份及省次分别是：1928年18次，1929年12次，1930年15次，1931年15次，1932年14次，1933年13次，1934年11次，1935年12次，1943年10次，1945年18次，发生灾害的省次超过10次的年份有10年。从这些数据中也可以看出，发生年度的连续性特点表现得特别明显，1928—1935年连续发生次数超过10次，十年后的1945年再次攀升至18次，1946年和1947年的发生次数分别为9次和8次。而且，灾害发生具有两个明显的时间段：1928—1935年为第一个灾害高发时间段，1945—1947年为第二个灾害高发时间段。

再从受灾人数的维度来考量，则会发现受灾人数超过5万人的年份主要分布在1928—1931年、1934年、1943年，以及1946年，共7年。由此，可以看出另一个规律来，即发生灾害较多的年份大部分是与受灾人数较多的年份重合的。这一重合性特点也印证了一个朴素的常识——灾害多则受灾人数多。在这一阶段，我国的防灾抗灾能力和水平还比较差，基本上处于被动接受灾害的处境中。而在技术水平大为进步的今天，灾害发生的次数与受灾人数就不一定会呈现出高度的重合性特征了。图1清晰地展示出1921—1948年间我国的受灾省次与灾民总数的趋势，以及二者之间的阶段性趋同特点。

资料来源：作者根据夏明方所著《民国时期自然灾害与乡村社会》（中华书局2000年版）第395—399页数据制作。

注：受灾省次标准为受灾人口在10万以上的看作1省次。

中华人民共和国成立以后的灾害灾荒

中华人民共和国成立不久就遭遇了较多的洪涝灾害，20世纪60—70年代则是地震高发期，90年代又进入了洪涝高发时期。进入21世纪后，2003年的“非典”疫情一下子打破了人们既有的稳定生活。2008年的南方冰雪灾害和汶川地震，使2008年成为我国21世纪中灾难深重的一年，而2019年年底开始肆虐的新冠肺炎疫情也不容乐观。

我国自然灾害统计工作进入规范化管理并面向公众公开是1989年中国国际减灾十年委员会建立之后的事情了。这一组织于2000年更名为中国国际减灾委员会。2005年再次更名，成为我们现在所熟知的国家减灾委员会，2018年应急管理部组建以后，国家减灾委员会归口由应急管理部管理。因此，民政部每年向全社会公开发布一次的《民政事业发展统计报告》中对于自然灾害的统计也是从1989年开始的，之前民政部并没有公开非常系统的相关资料。

从灾害给我国带来的直接经济损失维度来看，20世纪90年代灾害造成的直接经济损失呈现出了急速上升的趋势。进入21世纪之后稍有回落，但与之前的差别不是很大。在2008年达到峰值11752亿元，2010年下降至5339.9亿元，此后再次降低至十年前的水平。

从死亡及失踪人口数量的维度来看，在年度差异的整体变迁上并没有明显的规律性可寻，各年度之间差异也并不太大，只有2008年因大灾频发，死亡及失踪人数飙升至88928人。从图2中我们也可以看到，死亡人数在2008年呈现出一个尖锐的凸角，而其他年份的数据相对比较平稳。

资料来源：作者根据中国民政部1989—2007年每一年《民政事业发展统计报告》中相关内容及应急管理部减灾中心自然灾害统计数据（2018—2020年）相关数据制作。

注：1989、1990、1991年三年的因灾死亡人口在统计报告中未提及，具体信息不详，在图中暂时以0取值。

三、我国自然灾害的空间分布

我国因重大自然灾害死亡人数的统计始于公元前180年发生在陕西、河南和湖北等地的涝灾。自然灾害除了在时间维度上会表现出一定的多发或偶发等规律之外，不同的灾害类型还有着比较明显的地理空间分布特征，如台风这种灾害在我国主要分布在沿海省份，如广东、福建、浙江、上海一带。

大空间区域视角下的我国自然灾害分布

我国历史上自然灾害发生的空间区域分布数据显示，我国自然灾害的空间区域大体上可以分为三个：第一个是黑河—腾冲走向的胡焕庸线以西的西部灾害域；第二个是胡焕庸线以东，北纬34度以北的北部灾害域；第三个是胡焕庸线以东，北纬34度以南的准秦岭—淮河线以南的南部灾害域。其中北部灾害域中多发的灾害是旱灾、涝灾、低温冻害、泥石流；南部灾害域中多发的灾害分别是旱灾、涝灾、暴雨洪灾、泥石流、台风、风暴潮、生物灾害；而西部灾害域中多发的灾害则主要是持续时间较长的旱灾、冷害雪灾，此外地震灾害较为明显。[9]

此外，根据地理特点和地质特点，一般我国还会从以下几个地理区的划分来了解我国的自然灾害发生的空间规律，这几个地理区就是黄河中下游地区、长江中下游地区、西南地区、华南地区、东北地区。我国自然灾害的发生一直有着分布不平衡的基本格局，大体上黄河流域的自然灾害最多，长江流域次之。从中国共产党成立到中华人民共和国成立前，重大自然灾害发生次数的区域也呈现明显的差别，其中，自然灾害高发频发区域集中在华北平原和长江中下游平原、江南丘陵地区，而东北平原、内蒙古高原，以及西北内陆地区则很少发生大型自然灾害。

中华人民共和国成立以来，淮河流域、长江中下游的两湖地区是全国自然灾害发生最多的地区。此外，黑龙江的大兴安岭和小兴安岭是另一个自然灾害高发区域，新疆次之。与中华人民共和国成立前相比，这一阶段的高发区域表现出逐渐南移的特点，同时东南沿海地带灾害发生率降低。随着西部大开发战略的实施，我国经济活动向西部移动等的变化，灾害高发区域也表现出向西移动的特点。

省域视角下的我国自然灾害分布

著名科学家竺可桢曾经统计过我国从1世纪到19世纪（西汉至清朝）各省发生灾害的情况，其中发生100次以上水灾的省包括河南、直隶（今河北）、江苏、山东、安徽等；发生旱灾次数超过100次的省包括河南、直隶、浙江、江苏、山西等。这一研究用更长的历史单位验证了不同灾种发生的地理分布特点。

当然，不同灾种的发生区域也表现出较强的规律性。比如，重大飓风灾害主要发生在东南沿海；水灾主要发生在河流中下游平原及河套地区，其中河南、江苏、河北、浙江、湖北五省发生集中率高达63.49%；冷害主要发生在新疆，发生率为50%；旱灾主要发生在河南、山东、四川和山西，四省份集中率为71.43%；瘟疫分布较广，浙江、河南、江西、湖南、云南、广西等地均有发生，其中以浙江的发生率最高，占总发生率的19.35%；江苏、浙江、上海的飓风发生次数分别为14次、15次、15次，占全国飓风发生频次的81.48%；地震主要发生在山西、宁夏和甘肃，集中率为61.54%。

在中华民国成立之前，发生重大自然灾害最多的省份是河南（28次）、江苏（26次）、浙江（25次），分别占统计总量的14.74%、13.68%和13.16%。发生次数排在第二梯队的是上海（18次）、河北（10次）、广东（8次）、福建（8次），分别占统计总量的9.47%、5.26%、4.21%、4.21%。发生次数排在第三梯队的是山东、云南、山西、江西、湖南、新疆、湖北、安徽，发生的次数为5或6次，占总统计量的2.63%—3.16%，而黑龙江、北京、青海、贵州、宁夏、广西等地发生次数较低，均低于5次，海南、吉林、辽宁、内蒙古、天津、西藏等地重大自然灾害发生次数很少。[10]

如果以省级单位来考量灾害发生次数的话，我们会发现，从1921—1948年，河南发生灾情19次，山东17次，安徽15次，湖南12次，河北11次，湖北10次，江苏9次，陕西8次，江西8次，广东8次，贵州7次，甘肃7次，四川7次，福建5次，浙江5次，广西5次，云南4次，宁夏4次，吉林3次。

四、中国共产党对灾荒的认知变化

无论是中华人民共和国成立之前中国共产党在艰苦的环境下带领人民抵抗灾害和灾荒的探索，还是中华人民共和国成立后较为系统地进行抗灾救灾的工作，灾难灾荒始终是中国人民追求幸福生活道路上的一大阻碍，更是中国共产党必须直面的一个重大挑战。受各种因素的影响，中国共产党对于灾害灾荒的认识存在一个曲折变化的过程。

中华人民共和国成立前：人为致灾情况较多

中国共产党在革命根据地抗击灾害灾荒的过程中，逐渐对灾荒出现的原因进行了思考，并提出了“看似天灾，实际上人为因素更重要”的观点。1929年在中央通告的《秋收斗争的策略路线》中，将灾荒出现的原因归结为以下几条：第一是帝国主义对中国固有农产品之破坏；第二是田租、捐税等封建剥削；第三是缺乏灌溉及水利事业；第四是军阀内战；第五则是苛政。

而关于对帝国主义或者国民党的人为致灾或者加重灾害程度的认知，中国共产党认为主要表现在以下几个方面：

首先，是国民党军阀和地主豪绅的榨取和剥削。无论是北洋军阀政府还是南京国民政府，赋税不但种类繁多，而且都极重。据《红色中华》记载，“税捐的名目特别多，乡村的房子要抽税，吃点心也要抽税，乡村游神要抽税，妇女正月探亲也要抽很重的税，大大小小差不多几百种。”[11]而地主豪绅则利用各种方法抢夺土地，将好田据为己有，农民分到的只能是贫瘠的田地，一遇到水灾、旱灾，必然入不敷出。

其次，是战争加重或者直接造成了灾荒。在这一时期，不但有帝国主义的侵华战争，国内更是军阀混战，还有国民党对中国共产党革命根据地的围剿行动。这些战争给人民生活带来了极大的损失。如1930年的中原大战造成了河南27个县受灾，农业生产损失严重。此外，这场军阀混战还导致30万人死亡，而且死亡人口中一半以上都是青壮年男子。战争所需物资也大都是从周围百姓身上榨取的。

再次，是帝国主义的经济侵略外加军阀贩卖鸦片。随着帝国主义对中国的商品倾销，中国脆弱的农业经济遭到了严重的打击。比如，闽、浙、苏、鲁各地的渔业被帝国主义侵占，渔民完全失去了经济来源。比如，军阀强迫农民大量种植罂粟，造成了粮食谷物缺乏，出现了大量饿死人的现象。

最后，是水利事业的荒废。因为民国时期社会动荡，政权更迭频繁，水利事业基本荒废。

中华人民共和国成立之初：生产救灾最关键

中华人民共和国成立之初，面对着频繁发生的自然灾害，中国共产党认识到，与自然灾害作斗争是当时巩固新生政权的重要任务，因此国家将救灾工作确定为当时最重要的工作。1949年12月19日，中央人民政府政务院发出了《关于生产救灾的指示》，明确指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一。”时任中央人民政府内务部部长的谢觉哉也提出要把救灾工作放到政治任务的高度上来看待，其他工作要服从、服务于救灾工作。因此，当时的救灾工作成为重要任务，而要想完成好这一任务，就要找到救灾的切入点。当时党中央已经充分认识到农业生产与自然灾害之间的关系，发出救灾工作要通过发展农业生产、要与农业生产结合起来进行的指示。此外，党和政府深刻认识到了自然灾害的严重性，明确提出我们要做好长期与自然灾害作斗争的心理准备。如1950年8月18日，在政务院第46次政务会议上，时任中央人民政府政务院总理的周恩来在讨论民政会议综合报告时强调，对自然灾荒来说，在相当长的时间内，我们还不能控制它，只能做到防止和减少它给我们带来的灾害。1953年11月13日通过的《第二次全国民政会议决议》中也指出，目前我国防灾设施虽在大力建设，但在相当长的时期内，自然灾害的袭击尚难避免。

其实直到1958年“大跃进”之前，我国党和政府对自然灾害的认识一直是比较清醒和客观的，对救灾抗灾的难度也有着较为合理的判断。

“大跃进”时期：抗灾救灾靠热情

从1957年开始，我国进入了一个曲折发展的时期。这一时期，主流思想认为短时期之内就可以通过革命热情将自然灾害消灭。在1958年5月26日到6月18日之间内务部召开的第四次全国民政会议提出了“救灾工作必须为农业生产大跃进和消灭自然灾害服务”的要求。

1958年，中央救灾委员会被撤销，由内务部接管所有救灾工作，全国掀起了规模空前的防灾救灾建设高潮。但是，由于不顾实际情况，加上农民技术水平有限，当时兴修的工程大都存在很多质量问题，不但没能减少、预防自然灾害的发生，反而出现了一些水库垮坝等人为灾害。

改革开放时期：开展救灾理论研究

1978年9月，全国第七次民政工作会议召开，明确了在新的历史条件下救灾工作的各项具体任务、方针及政策。这意味着救灾工作终于得以拨乱反正，走上正轨。对于自然灾害的认识，也终于重新回归科学。在这一时期民政部的公开文件中，出现了大量对于自然灾害的科学认识，如：

在现有科学技术等条件下，自然灾害是不可能完全避免的。不仅要认识到救灾工作对四化建设的重要意义，而且要充分认识同自然灾害作斗争的长期性、艰巨性。

全面发展时期：减灾与国民经济发展一体化

为了响应第42届联合国大会第169号决议，即关于从1990—2000年在世界范围内开展减轻自然灾害活动的倡议，我国于1989年4月12日成立了中国国际减灾十年委员会。1989年12月召开的第44届联合国大会上通过了《国际减轻自然灾害十年国际行动纲领》，从此，我国开始广泛使用“减灾”这一术语。

[1] 夏明方：《民国时期自然灾害与乡村社会》，中华书局2000年版，第1—2页。

[2] 邓云特：《中国救荒史》，商务印书馆2011年版，第16页。

[3] 《汉书》，转引自甄尽忠：《论两汉时期的地震与赈济》，《河南大学学报（社会科学版）》，2005年第3期，第114—118页。

[4] 《谭嗣同全集》，生活·读书·新知三联书店1954年版，第170页。

[5] 《李鸿章致潘鼎新书札》，转引自李文海、周源：《灾荒与饥馑：1840—1919》，人民出版社2020年版，第82页。

[6] 李文海、周源：《灾荒与饥馑：1840—1919》，人民出版社2020年版，第87—88页。

[7] 蒋芳：《自然灾害的时空特征及与现代化的相关性》，《科学与现代化》，2008年第4期，第53—67页。

[8] 邓云特：《中国救荒史》，商务印书馆2011年版，第49页。

[9] 王铮、彭涛、魏光辉等：《近40年来中国自然灾害的时空统计特征》，《自然灾害学报》，1994年第2期，第16—21页。

[10] 刘毅、杨宇：《历史时期中国重大自然灾害时空分异特征》，《地理学报》，2012年第3期，第291—300页。

[11] 《国民党统治下广东潮梅的苛捐杂税》，《红色中华》，1934年5月11日。