引言
“9·11”事件之后，美国改变了制裁策略，更加注重金融制裁，以期达到制裁效果。美国最大化自己拥有的“五要素”，即美元是世界储备货币、以美元为基础的全球支付体系、纽约是全球最大的金融中心与美国是最大的金融市场、全球最大的资本市场与全球最大的证券交易中心和全球最完备的金融监管体系和法律。由于美元处于全球资金链的顶端，故美国对资金链下端国家占有绝对优势。金融制裁能够切断被制裁国的美元来源，将被制裁国从以美元为基础的全球支付体系中剔除，使得被制裁国成为“金融孤岛”，以成就美国的外交政策。
美国从一己之利出发，不断推行更新和强化所谓的制裁，这些贸易制裁和金融制裁都以法律包装使其具有法律外观，并且占据道德制高点，与所谓人权、反恐、反毒品、反腐败等挂钩，以此吸引和逼迫他国遵守制裁规则，扩大制裁圈和制裁范围。
受制裁影响的国家需要建立反制裁法律体系，以减缓制裁影响，同时也为被制裁国政府赢得合法性和正当性，争取国内和国际道义支持。反制裁法的本质是制裁法的回击和映射。反制裁法的工具和功能就是克服制裁效果。从这个意义上看，反制裁法的成功取决于对制裁法的理解和分析。
本书侧重于对美国制裁法的内在机理和最近发展的研究，通过美国制裁法的变化和发展，分析这些变化和发展的原因、工具和效果，并以此为背景，进而分析和解读反制裁法律和实践，达到优化反制裁效果。
本书分四个部分，共十章，分别是：金融制裁和反制裁的基本理论问题；美国金融制裁法的新发展；美国金融制裁实施工具研究；我国反制裁法及反制裁体系的构建。
第一章主要分析金融制裁和反制裁的基本原理。金融制裁不同于经济贸易制裁，有其特别之处。金融制裁反制措施包括两种类型：一是基于金融制裁系统内部的反制措施，属于对称性的被动反制；二是超越金融制裁的系统外部反制措施，属于非对称性的主动反制。由于金融制裁具有非对称性，被动反制往往事倍功半，仅能起到部分宣示或威慑功能，实施效果远不及于制裁措施本身。面对实力完全不对等的金融霸权国，处于弱势方的被制裁国并非毫无出路，破局的关键在于构建“非对称性”反制体系。通过“非对称性”反制，化被动为主动，利用金融制度和金融科技创新等具有非对称性的实践，跳出金融制裁系统自我封闭运作的自循环逻辑，树立“主体间性”对话的金融主体意识和金融竞争式合作而非合作式对抗的反制目标，通过制度型反制措施创新、完善金融开放的基础性制度，通过物理型反制措施创新、助推人民币国际化，通过话语型反制措施创新、构建全球金融治理中的制度性话语权来迫使金融制裁的“长臂”向内收缩，在一定程度上化解金融制裁的现实威胁。
近年来，国家安全泛化、投资限制增多逐渐成为国际投资领域的新趋势，美国频繁以国家安全为由发起金融制裁，且制裁手段和对象日渐多元化，不可避免地与现有国际投资规则产生冲突。第二章从投资者及其母国的视角和制裁发起国的视角探索国际投资规则下金融制裁的违法可能性，以及发起国援引安全例外条款的合法性边界。在现有规则较为模糊的情况下，为应对美国不断扩大其国家安全例外范围和国家自由裁量权的倾向，中国应积极参与国际投资规则的塑造，严格限制投资协定中根本安全例外条款的适用范围，以自由化路径限制和消解美国的金融霸权及其消极结果。此外，在全球行政法视角下，国际投资的全球监管与国内法规制度存在互动和互鉴，在国际投资仲裁庭暂时难以对根本安全例外进行明确界定的情况下，被制裁主体应积极利用制裁发起国国内法的审查机制，通过主张正当程序、合理决策等基本行政法原则限制美国滥用安全例外，以维护自身正当权益，并推动根本安全例外相关规则的细化。
美国在外交中运用法律工具已经有很长的历史，而人权幌子也是美国外交政策和法律工具应用的立足点和关注点。法律霸权主义作为西方国家法律外交中的一种霸权倾向，在美国历史上有着漫长的构建历史。近年来，美国运用法律工具、构建法律霸权主义出现了新的倾向。第三章以美国2016年通过的《全球马格尼茨基人权问责法》为例，首先，介绍该法案的基本特点和情况；其次，分析美国构建新法律霸权主义的路径；最后，概括该路径对国际法的冲击和影响。
第四章主要讨论和分析《以制裁反击美国敌人法案》背景下的美国经济制裁的发展和变化。时逢百年未有之大变局，新兴经济体的迅速崛起对美国等西方国家长期主导的国际秩序和国际格局形成挑战。美国为了维护本国在国际治理体系中的利益，延续了经济制裁作为对外政策的主要工具，践行单边主义和霸权主义的国际战略。中国作为新兴经济体的代表之一，积极推进双边、区域和多边的安排，以实现开放型经济的持续发展和提升在国际交往的话语权。特朗普政府于2017年8月2日签署了《以制裁反击美国敌人法》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act，CAATSA），将伊朗、俄罗斯和朝鲜列为敌国，扩大了美国次级制裁的范围，中国实体在国际交往中不断受到美国次级制裁的影响。近年来，中美两国在贸易领域的博弈不断加剧，并扩展至金融、投资、军事、国防等领域。2021年1月，美国拜登政府上台后延续了特朗普政府对中国的政治态度，美国将展开与中国的全面竞争。因此，我国实体面临的制裁法律风险将进一步提升，对CAATSA的制裁趋势研究具有理论和实践价值。
第四章引言是对经济制裁理论的概述。首先，简要阐述了经济制裁的性质，认为实施经济制裁是主权国家自由行使的权力，经济制裁主要分为贸易制裁和金融制裁两个方面；其次，简要界定和分析了金融制裁的边界以及金融制裁成为美国政府偏好的原因。根据制裁对象的不同，经济制裁可以分为初级制裁和次级制裁；最后，介绍了CAATSA出台的背景，明确了本书对CAATSA展开研究的必要性和价值。
第四章正文分为五节。第二节概述了美国颁布的CAATSA，依次介绍了其对伊朗、俄罗斯和朝鲜制裁措施的规定，梳理了法案新增内容及特殊条款。在此基础上，分析了CAATSA呈现出的总统行政权域外立法的“升级”和单边主义美式标准的兴起和特点。第三节阐述了当前美国经济制裁的背景。从美国经济制裁的决策和执行体系引入，引发了对中国正面临美国经济制裁风险的法律问题思考。第四节分别从美国和中国两个视角分析了中国面临美国经济制裁的原因。从美国的视角来看，美国作为制裁发起国的原因包括完善的经济制裁实施基础、美国政府政治态度的延续以及美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，OFAC）执法激进化的趋势；从中国的视角出发，当前中国的多项国际主张与美国产生冲突，主要存在于国际合作、军事国防和人权领域等方面。第五节以比较法为视角，梳理了CAATSA颁布后受制裁三国采取的对抗措施，并分析了三国受制裁前后的变化，归纳了受制裁三国的对抗经验。第六节在前述基础上提出了多项中国的应对之策，有助于我国在明晰经济制裁的原因后，采取有效的对策以应对美国经济制裁。
结语部分介绍了美国拜登政府上台之后的政治态度，并重点阐述了中美双方博弈加剧的趋势，再次强调我国亟须采取有效措施，以应对经济制裁法律风险，提升我国国际参与的紧迫性。
第五章主要分析美国对我国企业进行金融制裁的后果和效果。中美贸易战以来，美国政府持续推动中美经济“脱钩”。继贸易、科技、人文领域之后，金融领域成为美国谋划中美“脱钩”的下一个目标。2020年，美国先后颁布多项包含金融制裁内容的法案，措施涵盖冻结我国公民财产、禁止金融交易、阻碍中国企业赴美融资等，我国企业及个人面临前所未有的金融制裁风险。因此，有必要在中美金融脱钩的语境之下重新审视美国的金融制裁问题。
第六章主要分析在“金融脱钩”背景下的美国金融制裁及其法律应对。金融制裁一般是指向对特定对象施加的各种金融惩罚性措施。随着全球经济的加快融合，各国之间的金融联系也日渐密切，美国将金融制裁作为一项政策工具广泛地施加于当今的国际社会。这背后有着强大的国内法律体系及其丰富的制裁手段作为支撑。从美国国会通过的立法到财政部等部门颁布的规章，再到总统签署的行政命令，美国有关金融制裁的法律规范数量庞杂，既包含普遍适用于各国的一般性立法，也包含美国针对特定国家、特定领域的特殊立法。美国对外实施金融制裁影响的范围十分广泛，一方面，会对被制裁国家造成直接的经济打击，这被称为“一级制裁”；另一方面，会间接地对第三方产生影响，也就是“次级制裁”。从制裁手段来看，近年来，美国愈加倚重美元在国际货币金融体系中的特殊地位，切断被制裁国家美元获取能力、阻碍被制裁国家获得国际金融机构贷款等手段的运用有所增加。
美国单方面地对外施加金融制裁引发了国际社会的强烈反响和争议。美国利用其国内的长臂管辖原则将金融制裁单方面地施加于其他国家，引起国际社会的反感。通过金融制裁向其他国家施加压力从而干涉他国自由选择政治、经济、社会、文化制度已成为美国的惯常做法，这构成对不干涉内政这一国际法原则的公然违反。从WTO法律义务的角度来看，美国对其他WTO成员施加的金融制裁还面临背离最惠国待遇原则、市场准入原则的指控，美国难以援引WTO例外规则为其行为的正当性辩护。此外，美国还时常打着执行安理会决议的旗号任意扩张其制裁的范围，其本质上是在不具备监管权力的安理会决议执行问题上充当“世界警察”。美国还利用其政治经济影响力干涉国际货币基金组织（IMF）的贷款决策，IMF提供贷款资金以帮助成员国度过经济危机的功能被削弱。
在长期的制裁实践中，美国的金融制裁演化出一种“非对称性”特征，其基本含义为：美国是唯一有能力单方面发动金融制裁的国家，其他国家采取的反制措施往往效果有限。这种“非对称性”源自美元在当今国际货币金融体系中的霸权地位，美国在国际收付清算系统中的主导地位也强化了这种“非对称性”。美国依托高效的金融制裁运行机制，能够对被制裁国家的经济造成相当严重的打击。被制裁国家在国际经贸活动中对美元的依赖，使其难以摆脱美国金融制裁的阴影。
在中美金融脱钩的背景之下，第六章立足于美国金融制裁的“非对称性”特征，为我国提供了应对建议。首先在宏观层面，我国要继续扩大金融开放，深度参与全球经济，避免被美国边缘化的风险；加快人民币国际化进程对防范和规避美国金融制裁也能起到一定作用。尤需强调，我国应把握好数字人民币的先发优势，引领数字货币领域国际规则和技术标准的制定；我国应以《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》的出台为契机，加快金融制裁反制法律体系的构建，为应对美国金融制裁提供有力的法律支撑。在微观层面，受到制裁影响的企业可以通过申请除名、向美国国内法院起诉等途径寻求救济。
金融支付结算制裁是金融制裁的一种选项和方式。美国金融支付结算制裁是美国利用其优势在金融支付与结算领域对外实施的国际干预手段。这是第七章的主要内容。虽然这类金融制裁对制裁发起方的要求较高，但是美国作为世界经济大国，可以满足制裁所需的前提与条件。美国凭借其美元霸主地位与环球同业银行金融电信协会的“助力”，拥有了实施金融支付结算制裁的绝对优势。当前，美国保护主义与霸权主义盛行，该优势正逐渐被美国滥用于迫使他国改变、妥协某项政策或体制，以维护美国自身利益。全球同业银行金融电信协会是全球金融跨境通信系统，支撑着全球绝大多数的金融支付与结算服务，也掌握着几乎全球的金融交易数据。美国通过国内法律与行政命令的制定和长臂管辖权的行使，使美国国内法具有了域外效力。同时，美国从决策层、执行主体与金融机构等渠道方三方面构建了金融支付结算制裁的运行机制。此外，小布什政府通过签署行政命令使美国得以获取环球同业银行金融电信协会的相关金融交易数据。由此，美国结合其不断更新的制裁名单，已成功实施了多起金融制裁。美国将金融支付结算制裁作为打击恐怖主义、防止核扩散等违法行为之外稳固自身霸权地位的对外政策的常用政治工具。
随着中美贸易战的持续发展，不能排除美国直接或间接对我国实行金融支付结算制裁的可能性。美国可能独自对中国发起金融支付结算制裁后，联合其盟国加深对我国的制裁威胁。从已发生的案例可知，美国金融支付结算制裁的负外部性远高于已进行的中美贸易战。
第七章从绕开、直面与超越美国金融支付结算制裁的角度，试图为我国未来可能面临的制裁情形提出可为我国参考和选择的应对措施。目前，我国面临可能触发的美国金融支付结算制裁，除了深入落实上述种种应对措施外，还需要建立较为完善的金融市场基础设施，从法治与顶层设计的层面抵挡制裁风险。而任何一项应对措施的顺利落地均离不开我国的金融市场基础设施的保障。只有法治、金融与技术三管齐下，我国才能更从容地成功抵御可能的外来制裁风险。
第八章主要分析不可靠实体清单制度。该制度的基本定位是对他国歧视性的出口管制及其他制裁措施的反制。就否认和抵消他国相关国内法措施的域外适用效力而言，不可靠实体清单与欧盟阻断立法有相通之处，但运作逻辑不尽相同。本质上，不可靠实体清单制度是要对外国实体施加压力并形成威慑，促使其在遵守外国政府的管制和制裁要求时，更加中立、慎重和克制。外国实体被列入不可靠实体清单后，其所产生的法律后果可以包括进出口管制、投资限制、入境/居留限制、风险警示、民事诉讼等。不可靠实体清单制度在实施过程中应当注意原则性与灵活性相结合，赋予主管部门必要的自由裁量权，重在发挥威慑作用。同时，有关执法部门应特别注意遵照正当行政程序的要求，保障相关外国实体的申辩权和异议权。
第九章主要分析中国商务部于2021年1月9日颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》。美国的经济制裁及“长臂管辖”逐渐暴露出司法霸凌主义的黑暗一面，美国意图将其国内法强加给整个国际社会，通过对全球法律秩序的重塑来实现政治目的。为了应对外国法的不当域外适用，中国商务部于2021年1月9日颁布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），禁止具有不当域外管辖效力的外国法律在我国适用。本章以欧盟阻断法为参照，通过立法对比发现我国《阻断办法》的不足，再结合欧盟阻断法适用中存在的问题，分析我国《阻断办法》需要完善的地方。除了进一步细化有关规定外，我国还应平衡企业利益保护与《阻断办法》执行之间的关系，并构建多层次应对体系，加强国际合作，与其他国家一起构筑国际法秩序下的良性国际环境，反制美国不正当的经济制裁及“长臂管辖”，为构建人类命运共同体贡献中国智慧。
第十章对《反外国制裁法》进行功能性的介绍和分析，以进一步解读金融制裁的非对称性。美国是第二次世界大战后对他国发动经济制裁最多的国家，也是对他国进行金融制裁最多的国家。美国的对外制裁理论和实践经过70多年的发展，已经从全面制裁向聪明制裁、经济制裁，再向金融制裁发展和转向。与我国学者关注美国制裁法和实践的非法性不同，美国的学界和政界更加关注经济和金融制裁的有效性，以期取得外交政策的效果。以此类推，我国学者也应该更加关注反制裁法律和实践的有效性，以达到反制裁法的外交目的。
金融制裁和反制裁是相对较新和快速发展的领域。过去我们只是旁观者，对发生在其他国家的金融制裁进行观察和评论。当金融制裁就在身边的时候，我们对金融制裁和反制裁的研究也就迫切和现实起来。近年来美国等西方国家对俄罗斯发起的全面和深入的金融制裁成为我们研究鲜活的个案，金融制裁的实施机理、现实效果和有效回应是研究的重点和难点。
是为序。
沈 伟
于上海清水湾
2022年3月9日初稿
2022年8月19日二稿