导论

在正式展开主题论述之前，我们不妨先看看如下三个典型的行政事例[1]，它们分别描述的是行政机关在其三类不同的行为方式中“权力滥用”的情形。

事例1：2017年9月，上海市松江区公安分局交警支队的交警朱某带领一名辅警在市区街道日常巡逻，在某路口发现了一辆在人行道上违法停放的轿车，两人遂上前进行整治并欲施以处罚。在张贴罚单的过程中，交警朱某与抱着小孩的女性车主张某发生言语冲突并遭到其暴力阻挠，张某甚至将张贴在车辆上的罚单撕碎。对此，交警朱某按照执法规范要求连续警告张某两遍：“你抱着小孩，我不和你吵，请你配合。”张某不听劝告，仍然对交警朱某有语言攻击行为和推搡行为。情急之中，年轻的交警朱某用上了警务技能课上学会的“切别摔”，小孩瞬间落地，张某也被按倒在地。摔倒的张某在两名交警的控制下依然拼力反抗，其面部因在地面摩擦而红肿胀大。事后，经医生全面检查和诊断，所幸小孩并无大碍，仅有手臂表皮擦伤，张某面部、颈部等软组织挫伤。该事件在社会中引起极大关注，上海市松江区公安分局高度重视，对涉案交警朱某和辅警作出停止执行勤务，接受警务督察部门调查的处分决定，对涉事女子张某作出警告的处罚决定。

事例2：2016年10月，国务院扶贫开发领导小组正式对外公布国家级贫困县名单。江西省吉安市的国家级贫困县占据了江西省的近四分之一，因此成为国家的重点扶贫对象。国家某部门此次专门负责对吉安市睦村乡蕉塘村和三湾乡三湾村开展精准扶贫定点帮扶工作。截至2018年年底，在短短的两年内，国家对口帮扶部门就已经先后在吉安市睦村乡蕉塘村和三湾村投入帮扶资金共计300余万元，主要用于发展各类种植业、养殖业等项目。可见，在此次吉安市睦村乡蕉塘村和三湾村的定点扶贫工作中，“产业扶贫”是一个重头戏。但从实践来看，国家对口帮扶部门在该地区投资发展的大都是一些以“养窝鸡、种片树、放群羊”为主的传统种植业和养殖业，特色不够突出，跟风和相仿意识十分明显。这种“产业扶贫”的方式和程度虽然在短期内快速拉升了吉安市睦村乡蕉塘村和三湾村的GDP增长率，但实际上对两村贫困村民的脱贫并没有产生最佳效果，他们的生活状况也没有因为此种扶贫方式而得到显著改善，因此受到村民的广泛热议。

事例3：2010年1月，星都公司通过公开挂牌方式竞得瑞安市东川村工业地块的国有土地使用权。2010年2月，瑞安市国土局与星都公司协商签订《国有建设用地使用权出让合同》，作出如下约定：瑞安市国土局向星都公司出让瑞安市东川村工业地块3098平方米国有土地使用权，于2010年3月5日前交付宗地，出让年限40年，自交付之日起计算，出让价款2150万元，于合同签订之日起30日内付清，本合同项下宗地建设项目在2010年9月1日前开工，2012年8月30日前竣工。2010年2月，星都公司全额支付土地出让金。3月，瑞安市国土局向星都公司出让国有建设用地使用权并交付宗地。4月，星都公司取得国有建设用地使用权证。随后，星都公司为使该块土地投入正常使用先后交纳税费、“三通一平”等前期建设投入共计1462981.5元。2011年4月，星都公司在申请办理工程规划许可和施工许可等建设手续时，得知该地块中的约1000平方米已经被列入104国道线温州西过境公路红线控制范围。星都公司遂向瑞安市国土局咨询，被告知104国道线温州西过境公路瑞安段改建工程在2011年1月经省发改委立项，并向星都公司作出《解除合同通知书》。星都公司与瑞安市国土局多次沟通请求变更处理，均无果。星都公司因此遭受巨大经济损失并破产。

对于上述三种行政机关“权力滥用”的情形，如果仅仅依据合法性原则去分析，则可能很难作出准确判断。因为这些“权力滥用”更多的是一种裁量权的滥用，即在“维护公共利益”这一合法目的的前提下，行政机关在具体执法手段选择上的滥用——上海市松江区公安分局交警朱某为了实现“制止抱着小孩的女性车主张某阻碍正常执法行为”的合法目的而选择了“切别摔”的执法方式；国家对口帮扶部门为了实现“改善吉安市睦村乡蕉塘村和三湾村村民的生活状况”的合法目的而选择了“投资300多万元发展各类种植业、养殖业等项目”的扶贫方式；瑞安市国土局为了实现“104国道线温州西过境公路瑞安段改建工程的顺利进行”的合法目的而选择了“单方强制解除与星都公司签订的行政合同”的处理方式。此时，就需要比例原则进行“登场”。作为行政法的一项基本原则，比例原则主要针对的就是行政机关的手段裁量权，其在权力限制、裁量治理以及法益均衡等事项上具有极大功效。经过几百年的发展，比例原则已经形成了较为丰富的理论体系，并被有些学者奉为行政法中的“帝王条款”和“皇冠原则”。[2]