第一章 不稳定财政的根源
在中国帝制晚期的历史上，几乎没有皇帝能与清朝第二位统治者康熙皇帝（1661—1722年在位）的英名相媲美。在六十多年的统治期间，作为统治者，他传奇般的宽厚仁慈史不绝书。尽管在最后十几年里，他的统治因中国悠久帝制史上最著名的皇位传承危机而有所玷污，但人们缅怀他，认为他是重建国家和平、文治武功全盛的皇帝。无人知道并探究康熙皇帝给帝国带来的负面遗产，但是，处理这份遗产却给清王朝的未来以及中国政府的发展带来了巨大影响。
1722年康熙皇帝去世，当时国库存银只有800万两。[1]这一数字大约相当于中央政府每年税收的27%[2]，18世纪同时代的欧洲君主们国库空虚或王室负债累累，实在不能与之相比。但是，从中国帝制晚期的经济思想来看，这一数字仍是令人痛心的。这是一个崇尚收支平衡的国度，认为中央政府应有足够的储藏，以备不虞之灾。
国库匮乏对于中国来说不是什么新鲜事。事实上，这一现象普遍存在，在帝制时代政权崩溃的传统“王朝循环”解释中，它处于核心地位。当帝国人才短缺、道德沦丧，当官僚机构腐败不堪，当人口增长的压力开始造成土地资源与国家财力紧张的时候，人们自然会想到国库萎缩。此前的明王朝就出现过典型的财政危机，致使加派赋税，人民反抗，军费开支增加，最后，无力对付外族的入侵。然而，1722年，清王朝并未行将就木，相反，自从17世纪80年代平定“三藩”和收复台湾以来，国内没有出现大的动荡。在康熙皇帝热情支持下，文化艺术再度繁荣，可与从前诸王朝相比肩。更为重要的是，满族几近八十年的统治，为这个少数民族征服者赢得了中原汉族人民的支持，尤其是起重要作用的士绅的信任和衷心拥护。为了刺激经济和恢复被近半个世纪叛乱和战争所蹂躏地区的发展，朝野上下都积极致力于大规模的招徕垦荒。政府管理和财政政策方面也进行了改革。清朝还有生命力，虽然发生了皇位传承危机，但帝国未受创伤，甚至还得到了强化。众皇子间的派系斗争局限在各自支持者的小圈子内部，并未扩散至将整个官僚体系卷入其中。雍正在竞争中脱颖而出成为皇帝，是一个我行我素、精力充沛、富有才干的统治者。他身为帝王所取得的成就远远超过了他登上皇位可能施用的伎俩。很显然，这不是一个帝国没落、官员道德败坏的时代。
事实上到了雍正时期，紧张的国家财政已得到了改善。而在清朝初年，即便是在帝国牢牢掌控的地区，人们继续反对新近强加在头上的蛮夷政权，抗粮和欠赋反映了大众的这种情绪。[3]等到整个中国安定下来并且能够依赖百姓向国库缴纳的正项赋税时，四十年的时间过去了。在那些饱经战乱的地区，如四川，直到18世纪中叶，它们的生产力以及解缴的赋税，才达到明朝的水平。[4]然而，所有这些都比不上清初征服战争开始时的财政负担问题严峻。在满族统治的最初数十年间，军事开支消耗了国家的大部分收入。有人估算，在顺治（1644—1661）元年1 570万两的支出中，超过1 300万两用于军需供给和士兵的饷银。而且，全部支出比朝廷的全年收入多近100万两。[5]此种情形之下，政府极少顾及公共工程与社会福利事业。
国家财政收入在顺治末年增长显著，顺治十七年（1660）差不多达到了3 000万两[6]，当然部分新增收入不得不用于治理领土扩大所增加的开支。在这些开支中，重要的一项是资助“三藩”。“三藩”产生于满族征服帝国南方省份的过程中，派遣的汉人将领完成了这一任务，取而代之的是他们建立了半独立的区域，却继续要求中央政府保障供给和税收。在顺治朝，这笔费用逐年递增，已达五六百万两。至康熙朝这一数字已经翻番，大约占国家每年财政收入的三分之一。[7]至此，尽管王朝承认有必要制止官员腐败和逃税，但在满族王朝巩固期，财政稳定的主要障碍还是超支问题，尤其是军事开支。一旦国家重现和平，人们期望财政收支重新达到平衡，库帑能与王朝其他领域的繁荣相匹配。
1723年雍正皇帝登极，一个充满活力、繁荣昌盛的帝国梦想似乎就在实现的边缘。那种重大军事开支加重国库负担的情形距此时已过去了一代人。[8]满族宫廷自身是出了名的节俭，不愿意重蹈前朝宫廷挥霍无度的覆辙。[9]当这位新皇帝注视他父亲的国库时，不会因800万两的积蓄而沾沾自喜，他所关心的是，财政收入本应是那一数目的数倍，但事实上却没有。它们的缺失并不是王朝开支超出了计划，而是财政管理不善的结果，本应上缴中央政府的赋税，在其他方面被挥霍掉了。而且，户部银库并不是唯一出现短缺的地方。京师其他部院有各自独立的财政——这是沿袭明朝的做法——也存在着短缺的情况。即便是粗略的盘查，除中央政府账目有严重问题外，也会发现京师各处库藏的亏空。[10]
在某些方面，中央政府财政的问题就是各省及地方财政管理危机日益严重的反映。如果中央政府没有得到它每年大部分的税额，那就是因为官僚体系的基层机构并未将之上缴。对各省财政的调查显示普遍存在亏欠，一些可以上溯至十年前甚至更久。省里的藩库和各地仓库亏空巨大。山东州县的亏空超过了600 000两。[11]山西有同等数量的亏空，只是这些亏空年代久远，那些责任人已不在人世，或是腐败盘根错节，甚至不能判定谁是有罪之人。[12]在江西，官员个人的欠债从4 000两到1万两不等，另外未找到责任人的亏空有12万两，这增加了该省的负债数目。在浙江，仅藩库就亏空白银30万两。[13]仓谷储备也透露出地方财政的紊乱。簿册上的仓谷存量本可以应付饥荒，平抑米价，但实际上有半数的亏空。一些仓廒只有账目，根本就没有仓谷。[14]
清朝强盛国力和表面繁荣的背后是根基极为薄弱的财政制度。在这个当时最具有合理性的结构框架内，中央与地方政府之间，以及两者与代表着不同地方人口不同利益的代言人之间正在进行着一场财政上的拉锯战。这一制度居然能够存在下去，是体制内各参与方的适应性在起作用。中国财政以这种方式还能坚持多久，我们永远不可能知道了。因为在1723年，新登极的皇帝最先的举措之一，就是向亏空及导致亏空之人全面宣战。中国财政何以至此，回顾晚明与清初财政管理的发展情况，可增进我们的理解。
注释
[1]稻叶君山：《清朝全史》，124页。两是中国白银的单位。除一些地方官员允许缴纳实物或代收铜钱外，中国所有的赋税都以散碎的白银缴纳。两以下的单位是钱（0.1两）、分（0.01两）、厘（0.001两）、毫（0.000 1两）。
[2]萧一山估计康熙末年来自盐、关、杂税的总收入约637万两，加上向中央解送的地丁钱粮约2 300万两，康熙末年中央政府的总收入约2 937万两。萧一山：《清代通史》，第2册，354页；《大清会典》卷三二，《户部十·赋役二·起运》。
[3]最著名的是1661年的江南奏销案，13 000多名江南士绅受到牵连。对这一事件的讨论，参见安熙龙：《马上治天下：鳌拜辅政时期的满人统治（1661—1669）》，102~108页。
[4]王业键：《1750—1911年的清代田赋》，91页。
[5]萧一山：《清代通史》，第2册，353页。
[6]萧一山：《清代通史》，第2册，353页。这一数目包括盐课，这在王朝最初统治的数年间很难征缴。
[7]萧一山：《清代通史》，第2册，353页。
[8]在这期间，征服蒙古部落和其他生活在中国西北边疆的非汉人的费用及支出都要少得多。
[9]通过建立与政府户部银库分离并拥有自己的经费来源的内务府银库，清朝也保护政府免受皇帝无休止的剥夺。参见张德昌：《清朝内务府的经济作用》。
[10]《大清世宗宪皇帝实录》卷三，雍正元年正月甲午。中央政府的亏空，部分是由于官吏收受贿赂无视各省提解的亏短所致。
[11]《宫中档》4623，怡亲王，无具文时间。这一奏折很显然是雍正元年所上，因为黄炳于雍正元年被任命为山东巡抚。
[12]《雍正朱批谕旨》，山西布政使高成龄，雍正三年十月初四日。
[13]《宫中档》14122，江西巡抚裴
度，雍正三年九月二十六日；《宫中档》15129，江西巡抚裴度，雍正二年十二月十八日；《宫中档雍正朝奏折》，浙江布政使王朝恩，雍正二年正月二十五日。有亏空的省份名单很长。福建上报有109 000两的亏空是将正项钱粮挪作未被认可的用途，甘肃的赋税总额仅有250 000两，1725年时仍欠中央政府290 000两。尽管证据还不完备，但可以说无省不亏空。《宫中档雍正朝奏折》，福建布政使黄叔琬，雍正元年十二月二十六日；《宫中档》15827，甘肃巡抚石文焯，雍正三年十一月十六日。
[14]参见《雍正朱批谕旨》，田文镜，雍正三年二月十二日；《雍正朱批谕旨》，田文镜，雍正六年七月十一日；《雍正朝内阁汉文题本·贪污》，第556盒，第0007 号；《雍正朝内阁汉文题本·贪污》，第568盒，第0107号。