一、中央与地方的权力博弈
中央与地方的权力博弈自国家形成以来就是国家权力理论中亘古不衰的话题，因此有人不无夸张地说：“一部五千年的中华文明史就是不断建构中央与地方关系的历史。”[1]中央与地方之间集权与分权的矛盾和冲突，不仅影响着国家兴衰，也彰显了地方权力独特的运行逻辑和强大的地方利益。即使是具有强大的中央集权特征的单一制国家，也不得不通过适当分权，从而有效地管理国家。如何在建立强有力的国家、实现国家的整体目标与保证地方具有发展创新的活力和能力，形成繁荣发展的社会之间保持平衡，一直是各国统治者不得不面对的问题。为此，人们一直努力协调二者之间的关系，力图通过制度建构来不断完善中央与地方的权力均衡机制。中央集权单一制、地方自治单一制、中央地方均权单一制、民主集中单一制、分权制衡联邦制、民主集中联邦制、自治民主联邦制等[2]都是不同国家在不同历史阶段的模式选择。
我国是单一制的国家，但平衡中央与地方之间的相互关系，给予地方适当的自主权一直是处理中央与地方关系的核心。对于中央与地方关系的重要性，美国学者哈丁在《中国的政治发展：1949—1989年》一书中曾经作出过一个判断。他说：“新中国成立以来，领导人一直试图找到一个办法，将基本决策权的集中和地方推行贯彻决策的责任有效地结合起来，以防止政治生活中的僵化和地方主义现象，达到地方利益与中央意识形态利益之间的平衡。与以前的政权相比，中国传统中的集权倾向与共产党的‘集中制’倾向，导致了对基本决策权的集中控制；与此同时，中共又强调分权化，相当大的行政权力被下放到省或省以下的行政区，中央政府中省一级的代表也占有相当大的比例，以便使地方干部有更多的主动性与创造性……中央与地方之间的矛盾始终存在，这导致了中国政治生活中集权与分权的不断循环。”[3]在1978年之前，中国实行的是政治经济高度集中的体制，中央对地方实行着非常有效的控制。这体现在两个方面：一是通过计划分配地方需要的资源并控制各种经济活动的审批权；二是通过任命干部掌握地方的人事权。经济的高度计划和政治的高度集中造成了社会的同质化和单一化，使得地方之间的差异性无法充分体现出来。[4]但1978年之后中央与地方的关系则发生了重大的变化。有人指出，“1978年，有一柄把手，这就是权力下放，它不仅变革了中央与地方的内在关系，而且还促进了改革开放和经济发展。十一届三中全会以后，无论是经济体制改革，还是政治体制改革；无论是行政体制改革，还是社会体制改革，都要求一点：权力下放”[5]。放权让利式的改革，在承认地方利益的同时确立了地方政府的主体地位，这是20世纪80年代以来中国中央与地方关系中最重要的事实。这一趋势可以从一系列重大的政治举措中得以展现，如1980年实行分灶吃饭的财税体制，这一决策拉开了1979年开始实行的权力下放战略的序幕，并直接带来了1982年立法权的有限性下放和1984年投资决策权的下放；1985年实行财政大包干体制，它使地方经济迅速得以发展，同时使得中央与地方之间的矛盾得以显露。
为了扭转中央与地方关系失衡的状态，中央不断通过财政集权、垂直管理、审批权限上收、考核与问责、行政督察等体制、机制的改革，寻求自身权威的再造和修复。如1993年实行宏观调控，运用经济手段回收属于中央政府的权力，并对地方经济进行有效监控，中央与地方的关系开始走上一个新的轨道，两者局部失控的关系开始有所扭转。1994年实行分税制，分税制的实施有效提高了中央政府通过财政调节经济发展和收入分配的能力，有效化解了中央财政紧迫的压力，增强了中央财政的宏观调控能力。2008年，中央财政收入占全国财政收入的53.3%，中央对地方的税收返还和转移支付相当于中央财政收入的67.5%[6]，反映了中央对地方影响程度和作用力度的提升。1998年，中央决定撤销省级人民银行分行，跨省区设置9家分行。这一制度安排有利于中央政府利用金融宏观调控这一有效的手段统一调度监管力量，有利于使金融业务摆脱地方政府的行政干预。1998年开始改革工商行政管理体制，省级以下机关垂直管理。省级以下工商行政管理机构实行组织、人事、经费的垂直领导，有利于中央政令畅通。1999年3月，党中央、国务院决定对技术监督管理体制进行重大改革，在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理。另外，在1999年前后国务院建立统一的由海关总署和公安部双重领导的缉私警察队伍，由中央统一部署对走私活动的打击。[7]此外，中央加强对地方的行政监督也是重要的方面，“2006年开始建立的国家土地督察制度、环保督察制度、对重特大安全生产事故处理情况的督察、对地方党委换届中遵守干部人事纪律情况的巡视以及对商业贿赂大案的督办”[8]等，都是典型的代表。
上述举措让我们看到了我国中央与地方之间扩大地方自主权与保持中央权威的持续张力。如何维持二者之间权力的平衡，一直是地方制度发展过程中的核心问题。
在中央与地方的权力博弈中，地方政府的双重身份特征日益明显。一方面，地方政府是中央宏观决策的执行者，即调控主体；另一方面，地方政府又是地方利益的代表者，具有追求地方经济利益最大化的冲动。地方政府作为地区民生福祉的维护者和社会公正的调节者，日益将追求人民利益和社会正义作为最高理想。地方政府通过与中央政府的博弈，以向本地居民提供广泛的物质利益和社会福利来换取认同，这也构成了地方政府的合法性基础。[9]改革开放以来，地方政府的独立性和自主权迅速扩大，成为具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体。地方政府势必在中央利益与地方利益、中央权威与地方自主性之间寻求其权力发展的适度空间。在中央政府与地方政府的博弈中，中央政府为实现公共利益的最大化而限制地方自身利益的无限膨胀，地方政府为谋求地方经济、政治的最优发展而与中央政府“讨价还价”，要求中央放权让利，给予地方更多的照顾。地方政府不得不面对自己既是公共利益的维护者又是地方利益的追逐者之间的矛盾。
中央和地方关系发生了重大转变，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向以相对经济实体为基础的对策博弈关系。中央与地方对策博弈关系的全面形成和发展，已迫使中央不可能沿用传统的行政命令手段调整中央与地方的关系，即便是频繁地对调地方领导人，或者更换地方领导人，也无法改变已经形成的各自独立的地方利益格局。[10]江泽民在1995年9月发表的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中曾经强调指出：“改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集权的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。”毫无疑问，随着地方分权的不断进展，地方已成为各自利益的主体，人大代表也往往扮演着地方利益代言人的角色。
注释
[1]辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第150页。
[2]参见童之伟：《国家结构形式论》，武汉大学出版社1997年版，第220—225页。
[3]转引自辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第175页。
[4]参见杨雪冬：《分权、民主与地方政府公共责任建设》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2004年第6期。
[5]辛向阳：《百年博弈：中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第248页。
[6]参见《中央与地方财政收支平衡关系》，http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/zhongguocaizhengjibenqingkuang/caizhengtizhi/200905/t20090505＿139524.html。
[7]参见辛向阳：《解读中国》，江西人民出版社2001年版，第64—65页。
[8]容志：《地方治理结构优化：调节中央地方关系的新思路》，《上海行政学院学报》2010年第6期。
[9]参见陈广胜：《走向善治——中国地方政府的模式创新》，浙江大学出版社2007年版，第17页。
[10]参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第170页。