第一章 税收制度概述

第一节　税收制度的概念和特质

一、税收制度的基本概念

税收制度，简称税制，是一个历史的、财政的范畴，是国家财政经济制度的重要组成部分，是国家处理税收分配关系的规范。它既是国家向纳税人征税的法律依据和税务机关税收工作的规程，又是纳税人履行纳税义务的法定准则。

（一）广义的税收制度和狭义的税收制度

税收制度的概念可从广义和狭义两个角度理解。广义的税收制度是指税收的各种法律制度的总称，包括国家的各种税收法律法规、税收管理体制、税收征收管理制度以及税务机关内部管理制度，具体可分为：（1）税收法律制度，即调整税收征纳关系的规范性法律文件，包括各种税法、条例、实施细则、规定、办法和协定等。（2）税收管理体制，即在中央和地方之间划分税收立法、税收执法和税收管理权限的制度。（3）税收征收管理制度。（4）税务机构和人员制度，即有关税务机构的设置、分工、隶属关系以及税务人员的职责、权限等的制度。（5）税收计划、会计、统计工作制度。狭义的税收制度是指国家的各种税收法规和征收管理制度，包括税法条例、实施细则、征收管理办法和其他有关的税收规定等。

税收制度还有另一种含义，即指一个国家在一定的历史条件下所形成的税收制度的结构体系，即各税种之间相互配合、相互协调共同构成的税制体系，如分别以所得税或流转税为主体的税制、以流转税和所得税并重为主体的税制等。它是根据一个国家现实的生产力发展水平和经济结构等情况，将税种、税目、税率的配置和设计作为研究对象，为税制改革、税收立法提供理论依据。

税收制度的上述两种含义既有明显区别，又有内在联系。前者是税收的法律形式，是税收分配活动的法律规范；后者是指一个国家根据其经济条件和财政需要所采用的税制的构造体系。

（二）广义的税收制度的四个层次

按广义的税收制度理解，税收制度可以分为税收法律、税收法规、税务规章和税务行政规范四个层次。

1．税收法律

税收法律是指享有国家立法权的国家最高权力机关，依照法律程序制定的有关税收分配活动的基本制度。按照《中华人民共和国立法法》的规定，只有全国人民代表大会及其常务委员会能够制定法律。我国的税收法律也是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的，其法律地位和法律效力仅次于宪法，而高于税收法规、规章。在我国现行税制体系中，属于全国人民代表大会及其常务委员会通过的税收法律有《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国税收征收管理法》等。

2．税收法规

税收法规是指国家最高行政机关根据其职权或国家最高权力机关的授权，依据宪法和税收法律，通过一定法律程序制定的有关税收活动实施的规定或办法。税收法规的效力低于宪法、税收法律，但高于税务规章。目前，在我国现行税制体系中，绝大多数税种和税收法律的实施细则，都是国务院以税收行政法规的形式制定的，如《中华人民共和国增值税暂行条例》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》等。

3．税务规章

税务规章是指国家税务总局根据法律或者国务院的行政法规、决定、命令，在国家税务总局职权范围内制定的，在全国范围内对税务机关、纳税人、扣缴义务人及其税务当事人具有普遍约束力的税收规范性文件。

4．税务行政规范

税务行政规范是对税务机关制定和发布的除税务规章以外的其他税务行政规范性文件的统称。税务行政规范多表现为税务机关对法律、行政法规和规章的说明及阐述，是对法律、行政法规和规章的含义、界限以及税务行政中具体应用相关法律规范所做的说明，如《关于增值税几个税收政策问题的通知》《关于消费税若干征税问题的通知》《对〈关于企业亏损弥补问题的请示〉的答复函》及《关于金融、保险企业所得税问题的补充通知》等。税收涉及经济生活的方方面面，并且对于所有复杂、特殊的情况都应在税收上进行相应的规定，但由于经济社会生活的复杂性和立法上的原因，并非所有的问题都能通过基本法来反映，有些方面也不便写在基本法中，因此需要通过单独行文的方式来加以规定。这既可以维护税收法律的稳定性和严肃性，也有利于税收制度与经常变化的现实经济情况相适应。但这种方式只能在一定程度上采用，如果频繁使用则表明对经济情况的把握不够、认识不足，出台的法律缺陷较多，对具体问题的单独规定成了弥补税法缺陷的手段，有损税收法律的严肃性，不利于保持税收制度的相对稳定。

二、税收制度的特质

（一）税收制度是税收分配关系的体现方式

税收分配关系是国家在征税过程中与各种纳税人之间发生的经济关系。我国现阶段的税收分配关系，主要包括国家与国有企业、国家与集体企业、国家与私营企业、国家与个体企业、国家与外资企业以及国家与劳动者个人等几个方面的关系。在现实经济生活中，这些分配关系是通过一部分社会产品由各种纳税人向国家转移体现出来的。而这种社会产品的转移，又是通过税收制度加以规定的，是按照税收制度的有关规定进行的，离开了税收制度的规定，就没有这些社会产品的转移，税收分配关系自然也就无法体现，因此，税收制度是税收分配关系的体现形式。正确处理税收分配关系，必须建立合理完善的税收制度。

（二）税收制度是税收作用的实现形式

税收作用是税收分配所产生的效果，包括筹集财政资金、调节生产与消费、调节企业利润水平、调节不同经济成分收入水平、维护国家主权和经济利益、监督各项经济活动正常进行等方面。在现实经济生活中，税收分配过程都是按照税收制度的具体规定进行的，而且不同的税制规定所产生的效果也不完全相同。离开了这些规定，税收的作用只能是一种潜在的功能，而无法现实地发挥出来。因此，税收制度是税收作用的实现形式，只有建立合理完善的税收制度，才能更好地发挥税收所具有的作用。

（三）税收制度是税收征纳工作的依据

税收分配关系的实现和税收作用的发挥，都离不开税收征纳工作。税收征纳工作包括征税和纳税两个方面。征税是国家税务机关依法向纳税人征收税款，纳税是纳税人依法履行纳税义务。征税和纳税都必须有所依据、有所遵循，而不能凭主观意志进行，税收制度是税收征纳工作的依据。