第二章 行政执法程序制度

第一节 行政执法程序制度概述

一、建立行政执法程序制度的两个客观要求

（一）行政执法程序的内在功能

行政执法程序具有两种功能，即行政执法程序的内在功能与外在功能。所谓行政执法程序的内在功能，是指行政执法程序作为一个过程本身所具有的、不依赖于其他而独立存在的价值。行政执法程序的内在功能主要表现为：

1.保护人的自由，维护人的尊严

我国《宪法》在第二章“公民的基本权利和义务”中明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯……禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”由此，行政执法程序必须承认每个公民的人身自由和人格尊严并加以尊重。

2.保障公众参与，促进民主行政

我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利……”第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此，行政执法程序必须将公众参与的权利纳入行政执法活动的过程，从而建立一种“行政执法权与行政相对人参与权”互动和制约的行政执法程序模式。

3.保障公民在法律面前人人平等，实现公平执法

公平是人类孜孜追求的理想。我国《宪法》第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”由此，行政执法程序应当保障行政机关平等地对待行政相对人，不得歧视。行政机关对待行政相对人，无论民族、宗教信仰、年龄、身份、贫富等应一视同仁，相同情况相同对待，不同情况区别对待。

4.实行执法公开，提高执法透明度

“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。”我国《政府信息公开条例》第5条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”由此，行政执法程序要保障行政相对人的参与权和监督权，就要建立执法公开制度，实行阳光执法，让行政相对人知晓行政执法权力运行的依据、过程和结果，便于公众参与执法，监督和防止执法过程中的腐败。

5.提高行政执法效率

程序是提高行政执法效率的制度保障。有时我们觉得没有程序，行政执法效率会更高，但这只是个案的效率，不能说明行政执法的整体高效运转，同时，也不能说明效率的另一方面即结果的质量是良好的。虽然程序有时意味着行政执法活动速度的减慢，但程序可以从整体上保证行政执法结果的有效性，并抵消速度减慢的副作用。

（二）行政执法程序的外在功能

所谓行政执法程序的外在功能，是指行政执法程序在与其他事物相互作用的过程中所发挥的作用。行政执法程序的外在功能主要体现为以下两个方面：

1.有利于实体法付诸实施

程序法原本就是为实施实体法而设计的。英国功利主义哲学家边沁有言：“对于法的实体部分来说，唯一值得捍卫的对象或者目的是社会最大多数成员的最大幸福。而对于法的附属部分（即程序法），唯一值得捍卫的对象或者说目的就是最大限度地把实体法付诸实施……程序的最终有效性要取决于实体的有效性。”[1]虽然，边沁只重视程序的工具意义，而忽视了程序的内在功能，却也道出了程序能够保证实体法得以实现的作用。行政实体法规范规定了行政法律关系主体实体上的权利和义务，但这些权利和义务不会自动实现，而必须有赖于一定的程序运作才能实现。

2.有利于行政执法方式的创新

行政执法程序相对于行政实体法而言，是工具和手段，但其有些作用是行政实体法所不具有的。一般而言，行政实体法只能对行政执法权范围的扩大或缩小起作用，而对于如何实现行政执法方式方法和手段的创新无能为力。但行政执法程序法则不同，它可以创新执法方式。如全国多地正在进行行政审批制度改革、“放管服”改革，推行“三集中三到位”等，就是一种行政执法方式的创新。又如实行公众参与，把行政相对人吸纳到行政执法程序中采取对话、沟通、妥协、理性选择等方式，既可以有效避免因为实体问题过于敏感和难以把握而可能导致的社会稳定风险，又没有回避社会中实际存在的问题，这种把行政相对人引入程序进行反复交涉与对话的方式，正是解决社会中诸多难题的有效方式。

行政执法程序的两种功能不会自动实现，它有赖于建立一系列的行政执法程序制度并通过行政执法程序法律关系主体实施，这些程序制度功能才能实现。行政执法程序制度的建设正是为了满足行政执法程序的内在功能（或内在价值）和行政执法程序的外在功能（或外在价值）的两个客观要求。例如为实现保护人的自由，维护人的尊严的程序内在功能，违法证据排除制度应运而生；为实现行政执法方式方法的创新，公众参与制度得以建立。