第三节 工伤行政认定的原则
工伤行政认定的原则是指能够对工伤行政认定过程起到基础性规范作用的规则，是从工伤行政认定关系中抽象和概括出来的，体现了工伤行政认定的法治精神，反映了工伤行政认定的基本理念。如果法律规范缺失，工伤行政认定原则可以充当具体的适用规则，以弥补成文法之缺失。因此，工伤行政认定的原则对工伤行政认定法律制定及其实施具有广泛的指导意义和更普遍的适用性。
一、工伤行政认定的法治原则
法治原则的目的是规范恣意的行政权力。行政法治原则在工伤行政设定法律制度中首先要求是主体法定、内容法定、程序法定、救济法定。
（一）工伤行政认定的主体法定
工伤行政认定首先要依法明确行政主体，通过组织法确定工伤行政认定主体的资格条件以及职能权限范围。如果工伤行政认定主体不适格或无权限，则其工伤行政认定行为不具有法律效力。当前，工伤行政认定主体资格条件与职能范围在立法上较为模糊，需要通过法律的修改和完善加以明确。
（二）工伤行政认定的内容法定
工伤行政认定的内容法定要求工伤行政认定行政决定中对于工伤行政认定机关与工伤申请者之间实体上权利义务分配的合法，作出工伤行政认定的事项要有明确的法律依据与法理阐释，从而使行政相对人对工伤行政认定行政决定有一个明确的认知，以便于其及时行使相关权利。在工伤行政认定过程中对工伤事故进行审核时，对于各种证据材料，都应进行全面客观的审查，未经审查的证据，不能成为工伤行政认定的事实证据。
（三）工伤行政认定的程序法定
程序法治是现代法治的基本要求，也是实现法治行政的题中应有之义。工伤行政认定程序法定是对工伤行政认定主体在认定过程中的基本要求。工伤行政认定的行政主体应严格按照法律规定的固定程序进行，不得恣意而为。根据当事人的申请，在查明案件事实的基础上，依据法律法规，最后作出工伤行政认定的决定，并告知当事人不服行政认定决定应当享有的权利。
（四）工伤行政认定的救济法定
法治的价值在于权利救济，无救济则无权利亦无法治是法治的基本要义。而救济的法定化是法治实现和权利救济的前提。工伤行政认定是以劳动者已然发生的伤害为前提，因而其救济法定化具有格外重要的意义。工伤行政认定救济法定体现为救济方式的法定化、救济程序的法定化、救济责任的法定化。工伤行政认定的救济法定要求，行政救济法律制度应当将该类行政行为纳入受案范围，并通过法定救济程序实现遭受工伤的劳动者的权利救济。
二、工伤行政认定的正当程序原则
正当法律程序（Due Process of Law）起始于英国普通法传统的“自然正义”（Natural Justice），“自然正义”包括两项规则：第一，任何人作为争议案件的当事人不可以自己充当法官来裁决案件的是非对错；第二，任何人在受到公权力不利处分时，有获得同等机会听证的权利。这些权利包括被告知、说明理由和提出申辩的权利。在现代社会，正当法律程序既是一项实质性原则又是一项程序性原则，对于行政活动与司法活动都构成重要的规制，甚至对立法活动同样产生规范作用。实质性的正当法律程序在立法领域强调立法的公平、正义，不符合程序正当原则的法为无效之法。
工伤行政认定的正当程序原则是指工伤行政认定机关在工伤行政认定过程中，能够公正地对待受伤劳动者与用人单位，工伤行政认定主体应该遵循回避原则，在作出工伤行政认定决定之前履行相应的法律告知义务、说明理由义务、应公正地听取双方当事人的意见与申辩，在作出工伤行政认定的过程中应作充分的调查、取证工作，力求工伤行政认定的程序公正。
一是中立性。任何人作为争议案件的当事人不可以自己充当法官来裁决案件的是非对错。这就要求在工伤行政认定中，确保受伤劳动者与用人单位在工伤行政认定调查取证中以及确定工伤行政认定的结果时能够得到平等对待。与工伤行政认定程序法律结果有牵连的工伤行政认定工作人员不能成为调查者，工伤行政认定的调查取证与结果认定应该实现职权分离。工伤行政认定的调查者、裁判者与接受工伤行政认定结果的任何相对方及利害关系人不得有足以可能影响认定结果公正的关系。中立性规则需要通过一系列的制度予以保证，如工伤行政认定的工作人员的职务回避、职能分离等。
二是程序理性。工伤行政认定的调查者与裁决者在工伤行政认定过程中应该严格遵守明确既定的法律程序。这要求工伤行政认定主体充分地说明并告知作出某项工伤行政认定的理由。
三是案卷排他性。工伤行政认定的主体在调查取证的基础上，必须以已经取得的、经过法定听证程序质证予以认证的证据和相关的案卷材料为基础作出最后的认定与裁决，而不能以案卷之外的证据材料作为工伤行政认定的基础依据。
四是可预期性。工伤行政认定的正当程序的重要价值就在于为受伤劳动者以及用人单位、相关利害关系人提供明确的指引与规范。工伤行政认定程序规范的创制应该遵守法律规范的构成要件，要有明确、具体、相互衔接协调的规范结构，要有违反特定工伤行政认定程序的法律后果的设置。工伤行政认定的程序法主要体现为工伤行政认定步骤的明确、有序，以有效地制约行政恣意。
五是参与的平等性。工伤行政认定程序的参与者有获得信息与传递信息的同等机会，即被告知和听取陈述涉及工伤行政认定意见的平等。平等参与规则就是保障接受工伤行政认定结果的受伤劳动者与用人单位在相同条件下有从工伤行政认定的调查者与裁判者处获得相关信息并有相同的机会向工伤调查者、裁判者陈述自己的意见与看法。
六是程序自治性。平等的程序权利作为参与者的主观感受因人而异，但其作为权利可以放弃。工伤行政认定程序的自治性是强调参与者的同意而非被迫。工伤行政认定调查中用人单位在行政调查程序中可以拒绝回答与案件无关的问题，这体现了程序自治性。
七是程序的公开性。工伤行政认定的行政程序应当公开，调查的过程确保相关利害关系人的充分参与，调查所形成的相关信息应该向相对人和社会公开并接受公众监督，但要以行政相对人的隐私权不受侵犯为前提。这就要求行政主体在工伤行政认定过程中，尤其是进行案件调查的过程中对个人信息的取得、使用应遵循相应的规则，不得随意披露个人信息。凡涉及行政相对人隐私公开问题时，必须具有法律依据。
八是程序的及时终结性。工伤行政认定程序作为对受伤劳动者的有效救济，必须在规定的合理时间内完成调查取证与相应的裁决程序，不能无限制地拖延。
三、工伤行政认定的效率原则
工伤行政认定的效率原则，又称为工伤行政认定的高效便民原则。行政效率最直接的表现形式就是政府效率，表现为政府公共行政的质量与成果。从公共行政的经济视角观之，行政效率在总体上可以分为如下几个方面：一是组织效率，即高级决策层所表现的效率。组织效率表现为高级官员在决策中枢系统中对各职能部门的组织协调能力，使得各部门组织结构体系迅速由静态走向动态，国家机器得以迅速运转。二是管理效率，即中间管理层所表现的效率。中间管理层所表现的效率主要通过行政系统中的中观管理部门及其岗位上的人员在迅速领会理解高级决策的基础上，能够迅速动员组织系统协调一致地开展工作。三是工作效率，即基层工作人员所表现的执行政策与行政决定的效率。这三个层次的效率是相互关联、相互影响、相互补充、协调一致的组成部分，从整体上构成全部行政工作的系统性存在。
效率是行政的生命，虽然法律的终极价值是公正，但也不能不考虑效率的价值。所谓行政法的效率原则是指行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。行政效率原则要求工伤行政认定应当融入成本效益的考量，运行成本直接影响工伤行政认定效率。当前的工伤行政认定法律制度运行效率不高，被人们广为诟病。这说明，工伤行政认定法律制度在提高效率方面应作出切实的改进，以适应不断发展的工伤行政认定的现实需求。《工伤保险条例》（2010年修订）对用人单位申请工伤行政认定的时限规定以及工伤行政认定主体对工伤事故的认定期限均嫌过长。此外，工伤行政认定中对于用人单位的申请时限以及不在时限内申请的法律责任均无规定，这也不利于提高工伤行政认定效率。可以说，效率对于工伤行政认定具有特别重要的价值，没有效率，工伤行政认定将变成迟来的正义，受伤劳动者的权益得不到及时的救济，可能导致其最终正义的实现变得没有意义。因此，工伤行政认定法律制度设计应该将效率原则作为一项重要原则来规制工伤行政认定过程，力求工伤行政认定能够为相对人提供最及时的权利保障。
四、工伤行政认定的科学性原则
工伤行政认定的科学性原则是指在工伤行政认定过程中，由于涉及很多有关工伤事故识别鉴定方面的事实认定问题，这些事实认定需要工伤行政认定主体秉承客观理性的认知方法，运用现代科技手段、科学方法进行分析判断。由于现代工业的发展，特别是信息技术的广泛运用于现代生产过程之中，劳动用工实践中出现的工伤以及可能出现的工伤类型日益多样化与复杂化。在这一背景下，如何确定劳动者所受身心损害与其所从事的工作之间的因果联系越来越难，这必须借助科学的手段及专业知识进行判断。以职业病为例，职业病及其相关的医疗知识具有很强的专业性，而且对它的定义和诊断，如TNT（三硝基甲苯）中毒、矿工的眼疾（三硝基甲苯白内障）等，都会随着时间的推移而转变。[29]此外，对各种可能的工伤进行伤残状况、等级等问题的认定均需要借助现代科技手段与科学方法。由此看来，工伤行政认定法律制度中应该遵循科学性原则。不仅如此，工伤行政认定具体规则的设定也应反映工伤行政认定的规律，是对工伤行政认定实际工作的总结提升以及在此基础上的法制化过程。工伤行政认定法律制度应当体现制度的科学安排，使得工伤行政认定法律制度在运行过程中得以最大限度地实现其法律效果与社会效果。反之，如果工伤行政认定的实践规律不能反映到具体的制度中去，这就可能使得工伤行政认定制度在实践操作中大打折扣，不仅影响工伤行政认定的效率，而且也会有损工伤行政认定的公正性。
此外，工伤行政认定所要确认的受伤劳动者事故伤害，并不是简单的事实认定，而是需要对相关伤害涉及的医疗知识进行全面客观的分析，因此在工伤行政认定中应配备一定比例的具有专业性和技术性的医务专家。另外，由于电子通讯、信息技术的快速发展，工伤行政认定的方式和时效性也应当作出适当调整。
五、工伤行政认定的倾斜保护原则
倾斜保护主要指通过一种特殊的标准对当事人的地位及分配利益进行衡量，进而依据法律法规对其中的“弱者”采取更有利的措施。工伤行政认定的倾斜保护原则是指工伤行政认定法律制度倾斜保护受伤劳动者合法权益。这体现了工伤行政认定的人权保障的理念，契合工伤行政认定法律制度的价值取向。工伤行政认定的倾斜保护主要包括立法中的倾斜保护和执法中的倾斜保护。
（一）工伤行政认定立法中的倾斜保护
从《工伤保险条例》第一条的规定可以看出，倾斜保护主要有三个方面：一是保障受伤劳动者所拥有的医疗救治权与经济补偿权；二是促进工伤预防与职业康复；三是分散用人单位的工伤风险。之所以要把保障受伤劳动者的救治权与经济补偿权放在第一位，是缘于对现实的受伤劳动者与用人单位之间权衡的考量。从劳动者与用人单位的关系方面来看，根据劳动法的相关规定，订立劳动合同应当遵循平等自愿、协商一致的原则，这在形式上表明了劳动者与用人单位这两个主体所具有的平等性。但实践中劳动合同的双方当事人在实质上却处于不平等地位。在就业竞争日趋激烈的现实情况下，劳动者为了工作和谋生，不得不依附于用人单位，在双方的关系中处于相对弱势的地位。由于用人单位占有生产资料，拥有强大的资本，往往出于对经济利益追逐的本能，利用其强势地位侵犯劳动者的合法权益，而大多数劳动者为了生存与就业选择忍气吞声。在实践中，用人单位不与劳动者订立劳动合同、滥用试用期、不支付经济补偿金、不缴纳社会保险费等现象非常普遍。可以说劳动关系具有形式上的平等性和实质上的不平等性。所以当劳动者缺乏制度保障时一旦发生工伤，其后期的救治和补偿权益很难得以实现。正因如此，工伤行政认定的原则应当体现出维护劳动者权益的倾向性。
在工伤事故中，劳动者的生命权、健康权、身体权等受到伤害，可能会造成劳动者伤残甚至死亡。而人身权是劳动者依法在劳动过程中享有的最基本的权利，这也是劳动者赖以生存和发展的不可或缺的社会条件。与用人单位的经济效益和物质利益相比，劳动者的人身权应当优先得到保护。可见，《工伤保险条例》中对劳动者人身权保护方面的制度体现出了对劳动者倾斜保护的原则。
（二）工伤行政认定执法中的倾斜保护
受伤劳动者与用人单位之间因信息不对称导致举证能力等方面的差异性也决定了受伤劳动者在工伤行政执法过程中的相对弱势。工伤行政认定机关在工伤行政认定过程中需要对申请人提供的相关材料进行调查取证后，方可作出工伤行政认定结论。这有赖于各方当事人提供的证据材料，然而由于受伤劳动者举证能力偏弱，如果要求劳动者与用人单位平等分担举证义务，会造成对劳动者非常不利的后果。因此，应当加大用人单位的举证义务，进行举证倒置，否则劳动者伤病救治和请求赔偿的权利很难予以保障。因此，在工伤行政认定法律制度的设置中必须对劳动者采取倾斜保护的原则。
六、工伤行政认定的无过错责任原则
无过错责任原则是指行为人只要给他人造成损失，不论其主观上是否存在过错，都应承担责任。从归责原则的发展史来看，自罗马法以来，民法上均坚持过错责任原则，无过错即无责任是经济社会关系的一种重要原则。但是，随着生产力以及科技技术的发展，特别是19世纪末20世纪初，工业事故、技术事故以及公害事故大量出现，由受害人举证证明加害人在事故中存在过错几乎成为不可能，世界各国基于公平正义的法治精神、稳定社会的政策考量，相继在相关法律中规定了无过错责任原则。无过错责任原则逐步成为现代法治的一项重要原则，特别是在社会法领域起着重要的法律规制作用。
无过错责任原则具有以下几方面含义：第一，无过错责任原则的适用条件。无过错责任适用于损害后果已经发生，但是损害结果的发生不是由于当事人的主观错误造成。无过错责任的适用条件是，任何一方当事人在主观上对于损害的发生均不存在故意或过失。如果损害的发生是可归责于任何一方当事人主观事由，就属于过错责任之范畴。第二，无过错责任已成为现代法治的基本责任形式。无过错责任一度是作为过错责任的补充，后来由于经济、科技与社会发展，无过错责任逐步取得了与过错责任并列的地位。在当代各国的立法创制中，基本上都承认了过错责任原则与无过错责任原则地位。在有关法律责任的归责原则体系中，无过错责任原则是现代化大生产出现的高度危险作业的必然结果，是现代风险社会发展的现实需求。第三，无过错责任的目的是实现损失的合理补偿。过错责任发生的基础是违反契约的行为人具有主观上的过错或侵权行为人存在主观上的过失。因此，通过立法对有过错的一方当事人可以实现惩治与补救的双重功能。但在无过错责任原则的情况下，由于当事人对于损害的发生并无过错，惩罚功能无从体现，因而，只能保留其补偿功能。第四，免责事由适用的严格限制。在过错责任下，免责事由可以适用。如不可抗力在一般情况下可以作为过错责任的免责事由，但无过错责任一般不适用免责事由，即便像不可抗力这样的法定免责事由的适用也是受到严格限制的。第五，因果关系是决定归责的核心要件。过错责任的承担主要取决于当事人在主观上是否存在过错。无过错责任的承担并不取决于当事人在主观上是否存在过错，而是取决于其行为与损害后果之间是否存在因果关系。
工伤行政认定的无过错责任原则是指工伤行政认定主体在工伤行政认定过程中，以法律的规定为准据对于劳动者遭受伤害事故是否构成工伤或劳动者所受伤害与工作之间是否存在关联性进行认定，而不需要过问劳动者与用人单位在伤害事故中造成原因上的主观状态。这是因为，在现代化大生产的现实条件下，法律如果设置让劳动者对其遭受的伤害举证证明其有责任或者就其遭受的伤害举证证明用人单位存在主观过错是极为困难的，实际上无异于拒绝对劳动者伤害事故进行认定与赔偿。因而，在工伤行政认定过程中，坚持对劳动者所受伤害认定问题上的无过错责任原则实际上有利于对劳动者的权益保障。无过错责任原则作为一种客观的归责原则，强调劳动者损害与工作之间的因果关系，而不再过多纠缠于用人单位的主观心理状态，这消除了劳动者举证的负担，也大大提升了工伤行政认定的效率。
[1] International Labour Organization：Safety and health at work，http://www.ilo.org/global/topics/ safety-and-health-at-work/lang-en/index.htm.
[2] 《工人日报》工会工作部：《国际劳工组织与劳工公约知识读本》，中国工人出版社2002年版，第3页。
[3] 徐康平：《劳动工伤事故保险与损害赔偿》，人民法院出版社2002年版，第67页。
[4] 杨紫煊：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第525页。
[5] 王全兴：《劳动法》，法律出版社2004年版，第337页。
[6] 郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社2004年版，第30～31页。
[7] 徐康平：《劳动工伤事故保险与损害赔偿》，人民法院出版社2002年版，第114页。
[8] 庄红胜、刘志新：《伤残鉴定与劳动事故》，人民法院出版社1997年版，第5页。
[9] 陈刚：《工伤保险》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第36～42页。
[10] 崔巍、宋锦生：《工伤认定中若干法律问题探讨》，载《行政法学研究》2005年第2期，第125页。
[11] “Physical”在英语中的含义包括身体的、肉体的、躯体的、客观存在的、现实的、物质的、有形的、根据自然规律的、符合自然法则的、物理学的。使用“Physical”一词更能全面地反映劳动者所受伤害具有的情形。〔英〕霍恩比：《牛津高阶英汉双解词典》，中国商务出版社、牛津大学出版社（中国）有限公司2017年版，第1537页。
[12] “Mental”在英语中的含义包括思想的、精神的、思考的、智力的、精神病治疗的、疯狂、发疯。使用“Mental”一词是对劳动者所受的心理损害更全面的表述。〔英〕霍恩比：《牛津高阶英汉双解词典》，中国商务出版社、牛津大学出版社（中国）有限公司2017年版，第1298页。
[13] Gayla Reid，“Workplace Bullying & Harassment”，The People’s Law School，2014，pp.4-5.
[14] 董钦臣：《工伤认定概念研究》，载《人民司法》2016年第4期，第81页。
[15] 胡炳志、张颖：《论完善中国工伤认定制度》，载《社会保障研究》2010年第4期，第35页。
[16] 王冬青：《工伤认定与劳动仲裁对劳动关系确认的冲突分析》，西北大学2015年硕士学位论文，第5页。
[17] 郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社2004年版，第56页。
[18] 黎建飞：《最新工伤保险条例热点、难点、疑点问题全解》，中国法制出版社2011年版，第95页。
[19] 龙海腾：《无工伤部门的工伤认定，法院可否直接认定工伤》，韶山法院网，http://sssfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1228。
[20] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2002年版，第84页。
[21] 〔美〕凡勃伦：《有闲阶级论：关于制度的经济研究》，蔡受百译，商务印书馆2004年版，第139页。
[22] 〔美〕道德拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2014年版，第3页。
[23] Eveiyn Kallen，Ethnicity and Human Rights in Canada，Oxford University Press，1995.6.
[24] 李步云：《论人权的三种形态》，载《法学研究》1991年第4期，第11页。
[25] 谢晖：《法学范畴的矛盾辩思》，法律出版社2017年版，第192页。
[26] 〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1997年版，第154页。
[27] 程同顺等：《新时代大国治理》，长江出版传媒、湖北教育出版社2018年版，第96页。
[28] 罗元辉、李云喜、刘丹：《将PPP模式融入补充工伤保险制度》，载《中国保险报》2017年6月16日第2版。
[29] Richard Gillespie，“Accounting for lead poisoning：The medical politics of occupational health”，Social History，1990，15（3），303.