第四节 国企混改的现状及后续发展方向
纵观国有企业历史发展，从1978年中共十一届三中全会到20世纪90年代初期是改革的萌芽阶段，主要表现为政府对国有企业逐渐放权，由政府牵头，搞活小国企，调动职工工作的积极性。从20世纪90年代起，以股权多元化为目标的国企股份制、公司化改造为实施混合所有制打开了思路。1993年中共十四届三中全会最早提出了混合所有制经济，之后的4年中改革初见效果。1997年中共十五大正式提出这一概念后，我国混改的序幕全面拉开。2002年中共十六大明确了在国企中引进非国有资本的改革方向，改革继续深入。2013年中共十八届三中全会把混合所有制经济确定为基本经济制度的重要实现形式，吹响了新一轮国企改革的集结号，由此展开了改革的攻坚战。2017年，中共十九大进一步提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”这一新时代国企改革的方向，时至今日我国正在进一步全面实施混改，随着时代的发展，混改的内容及形式也在不断地发生变化，在之前改革的基础上呈现出崭新的一面。
一、国企混改的现状及特点
（一）国企混改的现状
放眼我国国企混改全局，我国已相继进行了多批混改试点，将混改从中央延伸至地方；推广“双百行动[9]”，国有企业混改层级向纵深发展，联动国企子公司，协同地方国企力量，调动混改内生动力；吸引民间资本，放大国资势能，将国企混改的灵活性与空间提上一个新层级。
以上海、深圳、沈阳三地国资国企实施的“综改试验”为例，按照三地明确的2022年改革总体目标，未来两年，上海竞争类国企基本完成整体上市或核心业务资产上市；深圳将实施“上市公司+”战略，依托国内外资本市场，综合运用股权、基金、资金等运作方式，推进资源资产化、资产资本化、资本证券化，大力推动国有企业上市，创造条件实现集团公司整体上市；沈阳明确，具备条件的竞争类国有企业基本完成混合所有制改革。目前，三地都在根据区域和国资发展特点进一步细化改革行动方案，加快相关改革落地。[10]
（二）国企混改的特点
根据2020年1月在北京举行的“HRA国企改革主题论坛”对2019年国企混改特点的回望与解读，总结了目前国企混改呈现的以下几个显著特点[11]：
1.政策密集落地。从2013年中共十八届三中全会召开到现在，中央层面的相关政策共有116项。各省级行政区截止到2019年年末，跟国企改革特别是混改相关的政策有1239项。国企混改政策早已形成了相互支持的政策矩阵，其政策数量之可观，颁布密度之大，质量之节节提升，不容置疑。
2.监管持续升级。随着国有企业混改的进一步深入，配套监管措施也不断改革升级。仅2019年一年便出台四部与国资监管相关的政策，为构建国资监管体系大格局打下坚实基础。同时为推动从“管企业”到“管资本”的监管机构职能转变进行着不懈努力。
3.项目批量涌现。自2016年起，我国已相继进行了多批次的混改试点。2019年，参与第四批国企混改试点的共有160家企业，且新增了40家双百企业。从下列数据[12]可以看出，我国国企混改项目数量连年持续增长，项目领域不断扩展。
表1-3 混改试点
4.难题层出不穷。国企混改之路也并非一帆风顺，在改革过程中会遇到各种各样的难题实属正常，尤其是目前改革已经迈入深水区，在经济新常态下，改革反复“触礁”，难题层出不穷，原先未显露或未完全解决的诸如利益分配、公司治理等问题不时出现。
基于目前国企混改呈现的特点，需要从科学的制度设计，以及法律法规及政策的角度把握未来国企混改的方向，给予企业更多的支持，激发企业自身的动能和活力，但与此同时，各级国资监管部门应加强监管，把握原则、守住底线，防止国有资产损失。
二、现阶段国企混改的重点
（一）“放权”——加大授权、放权力度
国资委加大授权、放权力度，放活权利，推动“双百行动”与“两类公司”（即国有资本投资公司、国有资本运营公司）试点，配合监管机构从“管企业”到“管资本”的职能转变。一方面简化审批，给企业更多权利，激活资本动力；另一面转变政府角色，减少干预，将市场还给企业与资本，以充分发挥市场的调节作用，增强国企的市场活力。国资委根据目前国企混改的情况，要求进一步加大授权力度，建立授权调整机制，让作为混改主体的企业有权决定自己是否混改、如何混改。
（二）“扩围”——扩大改革试点范围及产业领域
综观国企混改试点企业情况，参与混改的企业从中央到地方，从央企到地方国企，从母公司到子公司，从传统领域到新兴领域再到自然垄断领域，加之目前“双百行动”的深入推广，国企混改的试点范围不断扩大，涉及产业领域不断增多。随着改革的不断深入，“扩围”已成为国企混改不可忽视的重点方向之一，国企混改形成向全方位延伸、向纵深化发展、向短板处突破的格局。扩大国企改革试点范围及产业领域就是需要纳入更多的地方企业，更基层的国企子公司，去探索并解决深藏的问题和盲点。
（三）“做实”——落实混改政策实质落地
国企混改已进入放权、做实、重视效应的新阶段。经过多年的试点经验积累，多项混改政策的实施到了结果成熟之时。一系列经典混改项目的涌现，从侧面体现了国企改革期待由实施向实质效果的转变。随着改革的利好政策密集落地，正确理解与运用才能乘“国企混改”的东风，将企业做强、做优、做大。放权是改革的动力，做实则是改革现阶段的目标。混改政策的实质落地，须在统筹兼顾中正确处理国企混改与国企改革发展的关系，从而激励微观个体突破混改路径方式方法上的阻碍。
三、现阶段国企混改的难点
（一）配套制度建设有待进一步补充完善
发展混合所有制经济必然要涉及多方利益关系的重新调整，难免会遇到各种各样的阻力，产生形形色色的问题，而这些问题产生的本质原因是国企混改仍在用旧的、不完善的制度来约束新的市场机制。国企混改若想取得实质性的突破，就必须解决深层次的制度性矛盾，做好顶层制度设计，出台相关配套措施，为国企混改提供科学民主且有迹可寻的制度规则。第一，建立改革容错机制。用容错机制鼓励改革，用纠错机制承担试错成本，营造一个敢做善成的改革环境。第二，完善公司法人治理结构。在混合所有制企业有序推进市场化选聘、全面实行契约化管理和市场化薪酬制度、推行职业经理人制度，以释放“人”的积极性和激发企业活力。第三，加强有效衔接配套政策。制度环境是企业行为的重要外部因素，推进混改需制定政策细节，要配套推进，让改革各方吃下“定心丸”。改革以“组合拳”发力，层层递进，只有制度内洽，才能对外部市场起到良好的引导作用。
（二）公司治理须进一步优化提升
公司治理问题主要表现为：国有企业在管理上存在运营与监管职能不分、管理方式行政化、出资人职能不到位、政企不分等。这些问题不解决，在混改之后会使非国有资本受到牵连造成损失，也会阻碍国有企业混合所有制改革的发展。所以，应当实现所有权与经营权的分离，建立市场化的激励机制、约束机制和人员考核机制，与此同时，应进一步促进国有企业和民营企业管理优势的有效融合。在决策机制方面要深入贯彻落实好以“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”为内容的“两个一以贯之”。另外也要进一步采取实施激励机制相关配套措施，以调动企业经理人和业务骨干的积极性，从而推动企业更好地发展。
（三）利益分配制度应进一步科学调整
在利益分配方面，兼顾国有资本和民营资本的利益是一大难点，解决问题的重点是要按市场规则运行。在国企混改过程中，法律应给予国有资本和民营资本平等的保护，尤其是在一些国有控股或者保持相对优势的领域。在混合所有制企业中做到同股同权，适当考虑到民营资本进入的利益，关键是进一步健全市场经济的规则，按照其原则和现代企业制度的要求来运行，这样才能够较好地处理国资和民资的利益分配问题，解决各方可能产生的担忧和顾虑。
（四）各类产权交易市场有待进一步发展
国企混改本质是产权的变动，以及因产权变动引发的治理结构的调整。因此，国企混改过程中首先面临的就是如何公开、公平、公正地选择参与混改的合作伙伴，其次是如何对国有资产进行定价的问题。
就当前产权交易所遇到的具体问题而言：第一，是政府干预下的产权问题。国有资本有先天的政府背景，有国家的信用作背书，可以得到充分的产权保护，但是非国有资本作为“外来参与者”，对自身的财产缺乏安全感，担心自己的产权不能得到一定的保护，所以不敢轻易参与到改革中来。对于中小投资者来说，在混改之后也属于中小股东，很难有话语权，自己难以有效地参与到投资决策中来。第二，在产权交易环节也存在不少问题。国有资产交易是国有企业改革的重要环节，但是对资产的评估容易被人为操控，很难完全做到既科学又准确地确定资产价格，信息披露不够充分、不够完整，受众面也不够广泛，经营过程中容易滋生腐败，最终造成国有资产的流失。而解决上述问题恰恰是产权交易市场最基本的功能属性。而当前我国产权交易市场的发展不完善，各地的产权交易市场发展不平衡，所以建立和完善统一规范的产权交易市场，对产权交易的各个环节严格把关显得极为重要。
四、国企混改未来的发展方向
中共十八届三中全会以来，国内外经济形势发生了巨大变化，我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，国企深化改革进入新时代。
在新时代背景下的国企“混改”具有更丰富、更创新的内涵和意义，本次混改的核心要义是促进国有企业转换经营机制，提升国有资本配置和运行效率，促进国有资本战略布局影响力，为我国经济发展提供新动力。与此同时，新常态下国内外经济环境的不确定性，对我国经济深化改革，尤其是国企“混改”提出了新的挑战。
综合国企混改的现状、面临的困境以及新时代经济态势提出的要求来看，国企混改的未来发展趋势可以概括为以下五个方向：
（一）推进监管机构职能转变，完善监管体系
为进一步激发国企内生活力，国资监管部门将以“管企业”向“管资本”的方式转变。为推动构建国资监管大格局，形成国资监管一盘棋，2019年4月出台了《改革国有资本授权经营体制方案》、2019年6月出台了《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》、2019年11月出台了《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》和《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（简称《通知》），其中上述《通知》明确指出争取在2年至3年内，构建全国国有资本监管规划体系。上述一系列完善国资监管体系政策的出台，标志着国资委由管理向监管的职能转变，这也意味着构筑完整的“管资本”为主的全新国资监管格局将成为未来新的国资监管方向。
以“管资本”为主的国资监管方式，更加尊重国企的市场地位与企业法人的财产权地位，通过厘清国资监管部门的权责边界，来切实转变直接管理的监管理念，更加关注国有资本的收益和控制力，能够有效化解国企混改内部的“公私”权益冲突，带动国企管理去行政化，从而使国企混改更多依托产权关系和资本纽带的红利，更高效发挥公司章程和法人治理结构的机能，更多采取行使股东权和发挥董事作用等规范化的手段以履行出资人职责，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，进一步推动改革措施实质落地。
（二）深化扩容“两类公司”试点，扩大试点范围
2020年，国企混改进入了转折期，也进入了深水期，改革步伐加快，力度加大，最显著的趋势是改革范围扩大。以2019年进行的第四批混改试点的统计数据为例，从试点展开的不同方向来分析国企混改的“放大趋势”[13]：
1.从行业领域看，第四批混改试点企业既有传统制造业领域，也有互联网、软件及信息技术服务、新能源、新材料和节能环保等战略性新兴产业。目前，国资委已经明确了向石油、天然气、电力、军工等重点领域推动国企混改的方向，这意味着涉及混改的国企行业范围进一步扩大。
2.从企业层级看，第四批混改试点企业中的中央企业主要集中在二、三级企业，其中二级企业55家，三级企业50家；地方企业以一、二级企业居多，其中一级企业14家，二级企业32家。这预示着将放宽限制一级国企集团混改的要求，国企混改层次将试点逐步向一级集团层面延伸。
3.从试点区域看，第四批试点进一步纵深了从中央到地方的混改推广，各地方加快国企混改，不仅试点发力，更呈现批量推动态势。各地方国企混改充分发挥区域优势，因地制宜地围绕各自区域产业特色进行深度混改，尤其是山东、山西、天津、浙江、辽宁、广州等地，推动国企混改力度明显加大。
深入扩容“两类公司”试点，也是国企混改扩大试点范围的重要手段和方式之一，二者相辅相成，是“放大放宽混改试点”的一体两面。自中共十八届三中全会正式提出改组组建国有资本投资公司、国有资本运营公司“两类公司”的概念以来，国企混改突出了由“管企业”向“管资本”转变的全新改革思路，体现了依托“两类公司”实行国有资本的市场化、专业化运营，重塑国有资产管理、国有资本运营、企业生产经营关系的新时代目标。目前，国资委加大改革力度，采取实施“一企一策[14]”放权授权以扩大“两类公司”试点。在可预见的未来，将在既有间接授权试点基础上，加快直接授权改革试点，赋予“两类公司”更多资本投资运营自主权。这一举措的实施将标志着国企深化改革从有限试点阶段向大规模综合实施阶段转变，进而为国企混改机制创新改革提供更大的空间和灵活性。[15]
（三）调整优化产业结构，发展壮大新兴产业
“扩数量”“扩领域”，国企混改进入快车道，但只注重数量而忽视质量的改革是要不得的。因此以产业结构调整促混改，以混改促进产业结构调整，成为新时代背景下国企混改的必要手段。我国国企产业布局天平长期呈现“一边倒”的态势，重工业占据了大量的国有资产，导致市场资源配置失衡，持续输出低质产能，积攒过剩产能。而新时代背景下的国企混改正是以提升国有资本市场化配置效率、促进国有资本战略布局影响力为目标的，只有优化国有经济布局结构、优化产业结构，才能放大国有资本的功能。
此外，需要充分发挥国有资本在调整产业结构、培育新兴产业方面的引领带动作用，打造国企混改资本运作、产业整合平台。一方面，在选择混改主体时，要以产业为主体和导向，摒弃以法人为主体的陈旧观点，放大国有资本的价值功能，对天平劣势端的轻资产、技术类产业予以鼓励支持，通过混改促进产业结构优化升级；另一方面，充分发挥国有资本的导向作用，积极向高新技术产业、战略性新兴产业和生态绿色环保等产业倾斜，引领新兴产业发展。
（四）深入做强核心主业，化解过剩产能
随着进一步全方位、全领域的改革开放，持续推进改革的广度与力度，我国全面开放新格局已初步形成。在充满机遇与挑战的全球化市场环境下，国企改革将面临更为复杂的国际、国内形势与更为激烈的竞争。国企混改定位于竞争力提升，而打造全球一流企业是中国在全面对外开放格局下，参与全球治理和资源要素配置的必然要求。李克强总理多次在政府报告中提出了“让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力”的方向指引。国务院国资委更是系统性提出了培养世界一流企业的观点，并要求加快形成一批在国际资源配置中占据主导地位的领军企业，形成一批引领全球行业技术发展的领军企业，形成一批在全球产业发展中具有话语权和影响力的领军企业。
对于国企混改将产生红利毋庸置疑，它对盘活国有资产价值，发挥规模优势，帮助国企增强市场竞争力起着关键性的作用，但是距离增强核心竞争力，打造全球领军企业还有很长的一段路要走。首先，我国国有企业产业布局不均衡的特点显著，其结构总体偏“重”，大多处于传统重工业，分布领域过宽过散，导致产业集中度低，主业不精干，“大而全”的问题仍根深蒂固；其次，大部分国企缺乏自主知识产权的关键技术与行业知名品牌，核心元器件、关键原材料高度依赖进口，缺乏核心竞争力。相应地，为突破这一困境，在未来的国企混改方向中，应大力提升企业自主创新能力，着力突破战略性前瞻性领域关键核心技术，提高核心竞争力，打造国际品牌；继续推动企业强身健体改革，做强做优做大实业、主业，促进各产业均衡发展，加大供给侧改革力度，推动产业价值链向高端迈进；贯彻落实去库存、去产能、去杠杆、降成本与补短板的任务要求，高度重视国企化解过剩和落后产能，深入推进“减压”，推进“处僵治困”。
此外，主业的核心竞争力是国家实力的重要体现，如何做强做优主业，从而带动化解过剩产能，是国企混改未来应该普遍重视的问题。
（五）破冰垄断领域改革，改善市场经营环境
2019年政府工作报告明确提及自然垄断领域的改革，具体而言要求深化电力、油气、铁路等领域的改革，并要求自然垄断行业根据不同行业特点实施网运分开，将竞争性业务全面推向市场。
国企混改目前已进入“攻坚”阶段。根据国家统计局数据，近年来民间固定资产投资增速呈现下滑的态势。有关分析指出，除却经济下行压力的增大的影响，从第二产业与第三产业的行业数据对比可观察发现，自2016年国家提出供给侧改革，民间资本加快退出产能过剩的第三产业也是导致该民间资本投资萎缩趋势的原因之一。究其根本，由于技术、资金和体制等限制，加上我国自然垄断领域天然形成的市场壁垒，导致投资能力有限的民间资本丧失部分投资意愿。
因此，为了疏通民间资本投资渠道，充分释放投资动力，加速推动国企混改，这就需要逐步放开垄断领域，营造公平的市场环境。同时，要求政府降低或消除由于市场准入限制而形成的垄断行业壁垒，并使之与国企混改相结合。对于开放自然垄断领域的范围，2017年政府工作报告已提出明确方向，即要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域迈出国企混改的实质性步伐。这些领域是典型的蓝海市场，它们的开放必然会吸引优质民营资本参与。这既可以引入竞争，引导资源合理配置，也会推动垄断国企的改革，释放出更多活力，是一举多得的措施。对于向民间资本开放自然垄断领域的方式，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》提出了科学的思路。首先，对于提供公共物品和准公共物品的国企，可通过转让股权、购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励社会资本参与。其次，对于关系国家安全、国家经济命脉的行业领域和承担重大专项任务的国企，以及某些由生产技术特点决定的自然垄断类国企，要分行业、分企业明确混改边界和程度。[16]总之，科学区分垄断中的自然垄断和非自然垄断环节，对前者要加强行业监管，对后者要坚决放开，以营造更具活力、更安全、更公平的市场经济环境。
[1] 中国宏观经济分析与预测课题组，杨瑞龙：《新时期新国企的新改革思路——国有企业分类改革的逻辑、路径与实施》，载《经济理论与经济管理》2017年第5期，第14页。
[2] 国家发展改革委体改司：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》，人民出版社2015年版，第15页。
[3] 国家发展改革委体改司：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》，人民出版社2015年版，第16页。
[4] 国家发展改革委体改司：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》，人民出版社2015年版，第39页。
[5] 国家发展改革委体改司：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》，人民出版社2015年版，第40页。
[6] 国家发展改革委体改司：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》，人民出版社2015年版，第42页。
[7] 资料来源：《国机集团所属中国电器院率先完成员工持股改革》，载国资委网站http：//www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588124/c4445447/content.html，最后访问日期为2020年8月7日。
[8] 资料来源：《中核新能源投资有限公司混改案例启示》，载http：//www.cspea.org.cn/article/hydt/scdt/201803/20180300006349.shtml，最后访问日期为2020年8月7日。
[9] 2018年3月国资委发布《关于开展“国企改革双百行动”企业遴选工作的通知》，国务院国有企业改革领导小组办公室决定选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业（“双百企业”），2018—2020年实施“国企改革双百行动”，深入推进国有企业综合性改革。
[10] 资料来源：《混改扩围做实，激发国资新动能》，载中国证券报http：//www.xinhuanet.com/money/2019-09/17/c_1125003104.htm，最后访问日期为2020年8月7日。
[11] 资料来源：《2019年中国国企混改特点与新年趋势展望》，载新浪财经头条https://cj.sina.com.cn/articles/view/1738421583/679e354f00100l176？cre=tianyi&mod=pcpager_fintoutiao&loc=26&r=9&rfunc=100&tj=none&tr=9，最后访问日期为2020年8月7日。
[12] 资料来源：普华永道中国，载https://www.pwccn.com/zh/blog/state-owned-enterprise-soe/review-on-the-reform-mixed-ownership-central-enterprises.html，最后访问日期为2020年8月7日。
[13] 《国企混改第四批试点160家，多地扩范围降门槛》，载新华网http：//www.xinhuanet.com/fortune/2019-05/20/c_1124516010.html，最后访问日期为2020年8月7日。
[14] “一企一策”是指地方政府为实现经济和社会发展目标，采用个体策略方式，对每个企业采用适合企业的特定政策。
[15] 《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，载中华人民共和国中央人民政府网http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/30/content_5310497.htm，最后访问日期为2020年8月7日。
[16] 《国有企业混合所有制改革五个关键问题》，载新华网http：//jjckb.xinhuanet.com/2018-05/07/c_137160062.htm，最后访问日期为2020年8月7日。