第二节 国企混改的法律政策和推进要求
党中央、国务院为了加强和改进党对国有企业的领导，强化对国有企业的监督，防止国有资产损失，完善现代企业制度和国有资产管理体制，深化国有企业改革工作，发展混合所有制经济而制定了对应的法律政策，同时针对不同的改革主体也提出了相应的推进要求。
一、国企混改的“1+N”文件
为深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，创造良好的环境和条件支持国有企业改革，进一步深化国有企业改革工作，解决制约国有企业发展的突出矛盾和深层次问题，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，中共中央、国务院颁布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称《意见》），它和其后出台的相关配套文件，形成了“1+N”的政策体系，构成了本次深化国有企业改革顶层设计和四梁八柱的大框架。
“1”即是2015年8月24日中共中央、国务院对外发布的《意见》，《意见》作为总纲性的文件对国有企业发展混合所有制经济的指导思想、基本原则、操作方式和实施路径进行了全面部署。
“N”即是相对应的配套文件，包括但不限于以下文件：
表1-1 相对应的配套文件
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二、国企混改的其他重要文件
为贯彻落实党中央、国务院关于积极发展混合所有制经济的决策部署，稳妥有序地推进中央企业混改，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础，国资委于2019年10月31日印发了《中央企业混合所有制改革操作指引》，该指引的颁布，将对于中央企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混改等相关工作的落实提供了参考依据和对应的操作规范。
同时上述指引中附有混改涉及的法律法规制度目录，具体如下：
表1-2 混改涉及的法律法规制度
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三、国企混改的原则
确定国企混改的原则有利于相关法律法规及政策的制定，对国企混改的稳步推进和实际操作起着最根本的指导作用。就国企混改的背景、意义及目标而言，当前国企混改应遵循以下六个原则：
1.坚持和完善基本经济制度。这是深化国企混改必须把握的根本要求。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，作为中国特色社会主义的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，是社会主义市场经济体制的根基，是在涉及改革方案中必须严格遵守的最根本制度。通过发展混合所有制经济，可以促进各种所有制经济交叉持股和相互融合，从而充分发挥国有经济的规模优势、技术优势和管理优势。我们必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，同时应激发非公有制经济的活力和创造力，积极促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，从而促进基本经济制度不断完善。
2.坚持做强做优做大国有资本。这是深化国企混改必须坚持的方向。国有资本是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，应当做强做优做大，并不断增强其活力、影响力、抗风险能力，实现保值增值。国有资本在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域中占据着支配地位，是国民经济的重要支柱。中共中央国务院颁布的《意见》明确指出，国有企业属于全民所有，对于推进国家现代化与保障人民共同利益具有重要作用，是我们党和国家事业发展的物质基础和政治基础。做强做优做大国有企业是坚持走中国特色社会主义道路的必然要求，是保障国家安全、经济安全和提升我国国际竞争力的必然选择，是维护保障发展最广大人民利益的必然条件。没有国有资本，就没有国有经济，就没有我们今天现代化建设的辉煌成就。进入新时代，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，国有资本不仅不能削弱，而且必须要做强做优做大，将“两个坚定不移”扎实推进。
3.坚持增强企业活力和强化监管相结合。这是深化国企混改必须把握的重要关系。增强活力是搞好国有企业的本质要求，加强监管是搞好国有企业的重要保障，要切实做到两者的有机统一。加快建立有效制衡的法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，继续简政放权，依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。进一步完善国有企业监管制度，以切实防止国有资产损失，保障国有资产保值增值为目标，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，增强企业内部控制体系的整体性，确保内部监督及时有效。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，加大国有企业违规经营投资责任追究力度。
4.坚持党对国有企业的领导。这是深化国企混改必须坚守的政治方向、政治原则。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。习近平同志在全国国有企业党的建设工作会议上指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。国有企业的性质和地位决定了我们必须坚持党的领导、加强党的建设。从政治上看，国有企业是我们党执政兴国的重要力量，对于巩固党的执政地位、巩固我国社会主义制度具有十分重大的意义。要贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，创新基层党建工作，深入开展党风廉政建设，坚持全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。
5.坚持积极稳妥统筹推进。这是深化国企混改必须采用的科学方法。由于不同类别国有企业的功能定位和发展目标不同，推进国有企业混合所有制改革和发展的思路和对策也不同。国企混改不是“一混了之”，也不可能“一混就灵”，实践中有的国有企业会担心公有制主体地位，所以在这一过程中，要坚持积极稳妥推进。此外，要正确处理推进改革和坚持法治的关系，正确处理改革发展稳定的关系，正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神的关系，突出问题导向，坚持分类推进，把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进、务求实效。
6.坚持社会主义市场经济改革方向。这是深化国企混改必须遵循的基本规律。我国的社会主义市场经济是市场经济与社会主义制度相结合的产物，社会主义市场经济的所有制基础是公有制经济，公有制为主体是我们国家基本经济制度的主要内容，所以在坚持基本经济制度的情况下，也要坚持社会主义市场经济。国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。社会主义市场经济条件下的国有企业，要成为自觉履行社会责任的表率。
四、国企混改的不同主体及各自要求
国企混改是一项系统性工程，体量巨大且程序繁复，在推进方式上应当有所选择，有所侧重。针对不同类别、层次的国企主体，应当紧密结合实际，制定相应的战略和目标，规范有序地推进改革的全面覆盖。
（一）分类推进国企混改
根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，不同类型的国有企业应当采用不同的途径和形式来深化改革。
1.商业类国有企业的混改方向及要求
商业类国有企业，一类主业是处于充分竞争行业和领域的企业，也就是人们常说的竞争性国有企业，现在大部分国企应属于这一类。另一类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业，比如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等。[2]
商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰，有序进退。
主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值情况和市场竞争能力。
主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对于自然垄断行业，实行以政企分开，政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。
2.公益类国有企业的混改方向及要求
公益类国有企业，是以社会效益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业。[3]这类企业通过引入市场机制，能够提高公共服务效率和能力，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中还应当要引入社会评价体系。
（二）分层推进国企混改
国有企业一般分为中央企业集团公司、中央二级及以下子公司和地方国有企业，它们各有特点，各有优势，它们推进混合所有制改革的基础条件也各不相同，因此要充分认识和研究各层级企业的特点，因企施策、因地制宜，针对不同层级国有企业的现状特点和股权结构，有针对性地推进改革。
1.中央企业集团公司
中央企业集团公司，主要是指由国务院国资委监管的中央一级企业以及中央其他部门监管的一级企业。[4]截至2019年7月，国务院国资委监管的中央企业数量由最初的198家调整到96家，中央企业的战略性重组取得了实质性进展。
但是，在目前看来，中央企业集团公司改革进程相对来说比较缓慢。具体原因如下：一是我国的很多国有企业集团是通过国企改制组建的，组建的背景不同，资产结构和业务构成较为复杂；二是绝大部分集团公司资产规模大，子公司行业分布广，业务类型差别大，股权定价困难。由于中央企业集团公司层面混合所有制改革的牵涉面广，引入非国有资本参加改革的难度相对较大，因此需要慎重选择满足条件的企业集团进行个别试点。
特定领域的集团公司关系国家安全和国民经济命脉，承担着特定使命和功能，规模庞大，企业治理比较复杂，因此改革的难度相对较大。国家对这类企业需要保持国有独资或绝对控股，应先在重要子公司进行试点后再逐步推进。
其他领域的集团公司要调整国有股权比例，通过并购重组、整体上市、发行可转债等方式引入各类投资者，形成多元化的股权结构、规范化的治理机制和市场化的经营机制。
2.中央二级及以下子公司
中央二级及以下子公司，主要是指由中央企业集团公司履行出资人职责并全资、控股或参股的集团公司成员企业。[5]相较于中央企业集团公司来说，这类企业大多主营业务明确，业务相对单一，企业收入、利税的情况更加清晰准确，经营机制更加灵活，管理层结构更加规范，资产定价比较容易，更有利于开展混合所有制改革、转换企业经营机制。
中央企业子公司应当将重点放在优化子公司的股权结构和治理结构上，要建立完善的董事会，充分保障各类股东在资本收益、重大决策、选择经营管理者等方面的权利。同时，中央企业子公司要引入非国有资本，接受民营资本参与改制，广泛与民营企业开展合作，进行混合所有制改革。在技术研发、生产服务方面进行创新，并且积极推进市场化改革、海内外上市，提高公司的经营效率和盈利能力。
3.地方国有企业
地方国有企业包括地方国资委监管的地方一级国有企业和由地方一级国有企业履行出资人职责并全资、控股或参股的各级子公司。我国的地方国有企业大多是在由计划经济体制向市场经济体制转轨时，在特殊的经济社会发展环境及法律、政策环境中，由地方政府投资或中央划归地方管理而不断形成和发展起来的。[6]地方国有企业经营机制比较灵活，更适合开展混合所有制改革。
但目前来说，大部分地方层面的国有企业缺乏统一的监管体制机制和完善的统筹规划方案，因此必须加强制度建设，做好顶层设计工作，鼓励和引导地方国有企业依法合规、规范有序地推进所有制改革。同时由于地方层面的国有企业分布范围广，情况差异大，因此需要根据企业发展的实际情况，紧密结合本地实际，结合企业所处行业、发展潜力、盈利能力、经营机制、人员结构等方面的情况，合理选择企业试点，制定切实可行的试点方案和相关配套措施，有序推进试点改革工作。在上述改革取得成效之后，应当及时总结经验在全国范围内进行推广，逐步扩大混合所有制改革的覆盖面。