2 行政诉讼是什么？[2]

从司法审判意义上讲，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼并列为我国审判制度的三大诉讼种类。行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关、法律法规、规章授权的组织或者工作人员在行使行政职权过程中侵犯了自己的合法权益，向国家审判机关提起诉讼，由国家审判机关行使行政审判权解决行政争议的司法活动。行政诉讼的特征是指行政诉讼自身具有的区别于其他诉讼形态的特点，在我国其特征可以从以下诸点进行论述：

一、行政诉讼的被告是行政主体

根据我国目前行政诉讼法律的规定，行政诉讼的被告恒定是行政管理活动中行使职权的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织，即行政主体。行政诉讼的原告恒定是行政管理活动中与行政主体相对应的、权利义务受到行政行为实际影响的行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。行政机关以及法律、法规、规章授权组织作为行政主体时，只能是行政诉讼中的被告，不能以原告身份对包括公民、法人或者其他组织在内的行政相对人提起行政诉讼。这是因为行政主体掌握国家的行政权，不仅有国家强制力作为后盾，而且有具体的行政职权，如行政处罚、行政强制执行等，依靠自己的职权和力量就可以实现行政管理活动，维护行政管理秩序；但是，相较而言，行政相对人缺乏相应的手段保护自己的合法权益，而且现代法治国家不允许私力救济，行政相对人对行政主体作出的行政行为不服时，依靠自己的力量不能实现充分的救济，因此各个国家都设置了有关的制度保障行政相对人的权益，监督行政主体合法行使职权。不过，行政机关或者法律、法规、规章授权的组织也可能成为行政诉讼的原告，但这并非对行政诉讼法原告主体资格相关规定的突破，因为此时该行政机关或者授权组织是以机关法人身份出现的行政相对人，和普通的相对人没有本质差别。

此外需要指出的是，《行政诉讼法》修订增加了“行政公益诉讼”制度作为第二十五条第四款，赋予人民检察院以维护国家利益或者公共利益为目的，针对行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域中履行监督管理职责时违法行使职权或者不作为提起行政公益诉讼的原告主体资格，可以说是对行政诉讼原告主体资格有条件、有限度的突破。

二、行政诉讼解决的是行政争议

根据前文所述，所谓行政争议是指国家行政机关以及其他行使国家行政职权的组织在行政管理过程中与公民、法人或者其他组织之间的纠纷，其在结果上体现为行政相对人或者利害关系人认为行政主体的行政行为侵犯了自己的合法权益。在争议发生后，行政相对人或者利害关系人将行政争议提交与纠纷双方无利害关系的中立第三方——国家司法机关，由其通过审查行政行为的合法性和合理性，依照法定的诉讼程序定分止争，解决争议双方的矛盾的一系列活动就是行政诉讼。因此，行政诉讼解决的是行政争议。

不过，行政争议的概念要比行政诉讼法规定的受案范围大，并非所有的行政争议都能通过行政诉讼解决。根据特定的历史条件和现实条件，只有符合法律规定的行政争议才能进入司法审查程序，这一方面反映了时代发展的阶段性和渐进性，可诉行政争议的范围逐渐扩大；另一方面也反映了行政权和司法权的关系，司法权对行政权的干预和监督存在一定限度，否则有取代行政权之嫌。我国现行行政诉讼制度就明确将国防、外交等国家行为，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定以及法律规定由行政机关最终裁决的行政行为等排除出行政诉讼受案范围。

三、行政诉讼是法院行使行政审判权的活动

行政审判权是指人民法院专门审理行政案件、解决行政争议的权力，属于国家审判权的一部分，其实质是对公民权利的救济和对行政职权运行的监督。由法院行使行政审判权，对行政行为进行司法审查，是区分行政诉讼与行政复议的关键。行政复议是行政机关内部的监督审查，除部分复议终局的情况外，经过行政复议的案件如果当事人不服，仍然要经过法院的行政审判才能尘埃落定，法院运用行政审判权对行政案件进行审理后作出的裁判具有终局效果。我国采取在人民法院内部设置专门的行政审判庭来负责审理行政案件、具体行使行政审判权的体制。

《行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。可以说，行政诉讼具有“一体三面”的作用，兼具解纷、监督和救济的功能，在解决行政争议、监督行政权力运作和提供救济途径保障公民权利三个方面均不可或缺。

（一）行政诉讼的解纷功能

行政诉讼制度首先是一种诉讼制度，与民事诉讼、刑事诉讼相对，其是为解决行政争议而设立的，最理想的裁判结果是“案结事了”，实质化解双方的矛盾纠纷。所以，行政诉讼的首要功能和作用是解纷，即解决行政争议。就解决行政争议而言，其并非行政诉讼所独有的功能，我国正在建立完善矛盾纠纷多元化解机制，除了行政诉讼制度以外，其他解纷制度还有协调和解制度、申诉制度、信访制度和行政复议制度等，行政诉讼作为一种行政争议解决制度，属于多元化解决矛盾纠纷体系中的一部分，只是整个解纷机制的一个环节。

不过，行政诉讼与所有其他解决行政争议的制度相比较，其独有的特征或者优于其他解纷机制的方面在于：其一，行政诉讼是整个解决行政争议机制中的最终环节。这里的“最终环节”，并非指行政诉讼是每一个行政争议解决的必经环节。因为我国行政诉讼不实行“穷尽行政救济原则”，行政争议发生后，行政相对人可选择任一行政争议解决途径，其选择了行政复议或其他途径，如争议得以解决，即无须再提起行政诉讼；如争议得不到解决，只要未超过诉讼时效，且争议属于行政诉讼受案范围，其仍可提起行政诉讼，通过诉讼途径解决。但是，如果其先选择了行政诉讼，即使对诉讼结果不服，也不能再寻求行政复议或其他途径处理了。其二，行政诉讼较其他行政争议解决途径，程序最为严格，地位最为中立，从而裁决最为公正、权威。其三，行政诉讼较其他行政争议解决途径，可能耗时较长，花费较大，成本较高。因此，行政相对人在行政争议发生后，是选择行政诉讼还是选择其他行政争议解决途径，应视案件的具体情况而定。我们强调行政诉讼在整个解纷机制中的重要作用，并不是主张不加分析地将行政诉讼作为唯一的解纷途径或无条件的最优解纷途径加以选择。

（二）行政诉讼的监督功能

行政诉讼的第一作用是解纷，但行政诉讼的解纷功能是通过对行政行为的司法审查实现，即行政诉讼中法院要审查被诉行政行为的合法性，根据不同情况，作出驳回、撤销、确认或变更判决，对行政机关作出的行政行为和行政机关的依法行政进行外部监督，从而行政诉讼具有了第二种功能和作用，即行政法治监督。我国行政法治监督的整体机制包括权力机关监督、检察机关监督、人民法院监督、监察机关监督以及社会舆论监督，行政诉讼只是整个行政法治监督机制的环节之一，不是行政法治监督机制的唯一环节，它不能取代其他监督环节。当然，其他监督环节也不能取代行政诉讼监督，行政诉讼监督在整个法律监督机制中具有重要地位，发挥着极为重要的作用。

（三）行政诉讼的救济功能

行政诉讼兼具三种基本功能和作用：解纷、监督和救济。在此三种功能和作用中，为合法权益受到行政主体的行政行为侵犯的行政相对人及利害关系人提供法律救济无疑是行政诉讼最基本的功能和作用。行政相对人提起行政诉讼，其最根本、最直接的动因是认为行政主体实施了违法侵犯自己权益的行政行为，并对此不服，其最根本、最直接的目的是请求法院撤销或改变行政主体对自己做出的违法侵权的行政行为，或确认该行为违法，责令行政主体赔偿自己因其违法侵权行为所遭受的损失，即为自己提供法律救济。行政诉讼的若干具体制度如举证责任倒置等都体现了这一要求。当然，我们说行政诉讼是一种行政法律救济制度，并不意味着行政法律救济仅限于行政诉讼一种途径，行政诉讼制度只是整个行政法律救济机制中的一个环节，整个行政法律救济机制除行政诉讼外，还包括声明异议、申诉、控告、检举、行政复议等多种途径。不过依据司法最终原则，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的“最后一道防线”，也是最重要的法律救济制度。[3]

（撰写人：万颖颖）