7 起诉不停止执行原则是如何在行政诉讼中予以适用的？

“起诉不停止执行”原则是指在诉讼期间，不停止行政行为的执行。行政行为一经作出，即推定为有效，不因相对人对该行为提起诉讼而停止。该原则的设置原因为，行政机关代表国家，具有国家权威性，因此行政行为一经作出，便假设其符合法律规定，是合法的，要求被尊重与被承认执行。若因行政相对人的起诉行为便停止执行，会损害法律秩序的稳定性，直接影响国家行政管理的效力，社会和公众的利益也难以得到保障。[10]另外，当前的法律体系中，存在着错误矫正机制，即国家赔偿。如果法院经过审理认为行政行为违法的，可以判决撤销，同时造成损失的，应当予以赔偿。[11]

我国《行政诉讼法》对该原则进行法律层面上的肯定。2014年修改后的《行政诉讼法》第五十六条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。”本条规定了起诉不停止执行原则，即“诉讼期间，不停止行政行为的执行”，同时，也规定了一些不停止执行的例外情形，这些例外情形构成了暂时法律保护制度。一般情况下，行政相对人向法院起诉行政机关时，行政行为并不停止执行，这是由行政行为效力决定的。行政行为的效力包括确定力、拘束力和执行力，这意味着在违法或者不当的行为被撤销或者变更之前，并不因行政相对人的意思表示而影响其执行。[12]当然，这种绝对适用原则的方式容易引发形式正义与实质正义之间相背离的问题，与注重填补权利保护漏洞这一当代行政诉讼总的趋势相左。因此，就要充分认识到例外条款的重要性。

例外条款实质上体现的是暂时法律保护理念，其含义为“暂时法律保护公民在某一程序进行期间，免受一个决定的执行或其后果的影响，或者保障公民——在一个诉讼具有既判力的终结之前——所具有的某一特定权利或某一事实状态”。[13]该理念是在司法最终裁判之前暂时性地为公民提供某一特定权利保护，暂时性地阻止执行的发生。另外，一定程度上可以实现权利保护的效率。[14]《行政诉讼法》第五十六条规定了四种例外情形，具体来说：

第一种是被告认为需要停止执行的。行政机关具有决定是否执行行政行为的权力，其可以在诉讼外决定，也可以向法院提出，这中间并不需要法院进行实质上的审查。当然，在具体的程序上，如果被告认为需要停止行政行为执行的，应由被告决定后告知原告，并书面报告人民法院。[15]

第二种是原告或者利害关系人申请停止执行的。《行政诉讼法》中加入了“利害关系人”，可以称之为一个亮点。原告或者利害关系人向法院申请时，法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益时，裁定停止执行。也就是说，法院在审查时，要符合两个条件才能作出停止执行的裁定：一是行政行为的执行会造成难以弥补的损失；二是停止执行不损害社会公共利益。这中间需要法院运用比例原则在私人利益和社会公共利益之间作衡量。在具体的程序上，原告在向人民法院提起停止执行申请后，法院应在3日内作出裁定是否停止执行。

第三种是人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。该条款的设计主要是为了在原被告均未提出停止执行需求时，若此时国家利益、社会公共利益存在发生重大损害的危险，法院可以依职权停止执行，这对于行政监察机关行使行政权以及维护法院权威具有一定作用。

第四种是法律法规规定停止执行的，法院和行政机关应依照其规定，不能违背。

当然，从上述例外条款的规定可见，法律的规定还较为原则，不够完善，一些具体的实务问题需要进一步明确。例如，是否可以将停止执行变更为暂缓执行，这些需要在大量案件实践以及理论探讨中进一步明确。

（撰写人：程曼）