18 自纠行政行为亦应遵循正当程序

——中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司诉射阳县国土资源局撤销行政许可案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行终129号行政裁定书

2.案由：行政许可纠纷

3.当事人

原告：中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司（以下简称中石化盐城分公司）

被告（被上诉人）：射阳县国土资源局（以下简称射阳县国土局）

第三人（上诉人）：盐城标邮汽车服务有限公司

【基本案情】

2013年，原告中石化盐城分公司射阳解放路加油站经有关部门审核同意实施油气回收改造工程，在改造过程中，原告将加油站原罩棚拆除。2013年9月28日，原告未经城乡规划主管部门批准，擅自重建罩棚。2014年1月17日，射阳住建局对原告作出射建罚字〔2013〕第473号《行政处罚决定书》，认定其重建违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，对其作出限十五日内自行改正，并按工程造价6%的标准处罚款8560元的行政处罚。2016年11月12日，原告向射阳住建局提出书面请示，请求对其罩棚实施改建，并于2016年12月29日提交《射阳县建筑工程规划许可证申请书》。2017年6月2日，射阳住建局向原告发放了射建临证字第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》，对罩棚维修改建的规格及范围作了明确规定，原告迅即筹备维修改建。2017年6月9日，射阳住建局对原告作出射住建撤字〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》，在决定书中，射阳住建局以原告申请加油站罩棚维修改建时隐瞒真实情况为由，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第四项的规定，决定撤销行政许可的同时一并撤销射建临证字第0007240号临时规划许可证，并要求原告交回该证。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。

2017年8月18日，射阳县根据《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，作出射编委（2017）57号“关于调整县规划局机构设置的通知”，将射阳住建局的规划及规划监管等相关职能整体划转到射阳县国土局。

【案件焦点】

射住建撤字〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》的行政程序是否合法。

【法院裁判要旨】

江苏省建湖县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，本案原告以射阳住建局为被告提起行政诉讼后，射阳住建局规划及规划监管等职能整体划转到射阳县国土局，故原告将被告变更为射阳县国土局符合法律规定，射阳县国土局为本案适格被告。

射阳住建局依原告的申请于2017年6月2日向其发放了射建临证字第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》，仅仅相隔七日后，于2017年6月9日，又向其作出了射住建撤字〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》，对此，《中华人民共和国行政许可法》虽然没有规定撤销行政许可的具体程序，但该法第一章总则中第五条、第七条规定了设定和实施行政许可所应遵守的原则、程序和利害关系人享有的法定程序权利。没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务，并不意味着其就可以不要程序，程序合法的底线在于正当程序原则，行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则。根据这一法律原则的要求，行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，应当履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩、事后为相对人提供相应的救济途径等正当法律程序。本案射阳住建局在对原告作出〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》时，对原告已积极着手筹备建设的罩棚维修改建工程造成了非常不利的影响，其作出该行政行为时应当遵循公开、公平、公正的原则，应当听取行政相对人即本案原告就其在申请改建加油站罩棚维修改建时是否隐瞒真实情况进行陈述和申辩，即应受正当程序的控制。射阳住建局仅根据第三人法定代表人姜习标的举报，结合调查的情况作出该行政行为，在向原告颁发临时规划许可证七日后即予以撤销，并未听取原告的陈述和申辩，故本案被诉行政行为即射住建撤字〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》违背公开、公平、公正的正当程序原则，不具有合法性，依法应予撤销。综上，江苏省建湖县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：

撤销射阳县住房和城乡建设局于2017年6月9日作出的射住建撤字〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》。

一审判决后，原审第三人盐城标邮汽车服务有限公司不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉，在案件审理过程中，原审第三人盐城标邮汽车服务有限公司主动撤回上诉。据此，江苏省盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，江苏省盐城市中级人民法院裁定：

准予盐城标邮汽车服务有限公司撤回上诉。

【法官后语】

在我国，正当程序原则的基本含义是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当的程序，包括事先告知行政相对人，向行政相对人说明作出行政行为的根据、理由，听取行政相对人的陈述、申辩，事后告知行政相对人相应的救济途径等。行政行为一经作出即具有公定力，公定力是一种对世力，表现为行政主体及其他组织或个人对行政行为都要给予必要的尊重。行政机关自行撤销已具有公定力的行政行为，如对行政相对人产生不利影响，该自行撤销行为应当受到严格限制。

行政行为可以分为授益性行政行为和负担性行政行为。授益性行政行为是指给予行政相对人某种权益的行政行为，如提供社会补助金、实施许可、减免税金等。负担性行政行为是指剥夺、限制行政相对人权益的行政行为，如税收、行政处罚、行政强制等。从法理来看，授益性行政行为可以相对淡化行政相对人的程序参与权，而负担性行政行为应当强化行政相对人的程序参与权。本案中，射阳住建局为中石化盐城分公司发放行政许可证属于授益性行政行为，后自行撤销该行政许可本质上是消灭中石化盐城分公司权利的一种行政行为，会导致中石化盐城分公司丧失临时规划许可，已经对中石化盐城分公司的权益产生不利影响，属于负担性行政行为，故应当强化中石化盐城分公司的程序参与权。

《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”虽然《中华人民共和国行政许可法》没有规定自行撤销行政许可的具体程序，但正当程序是行政法的基本原则，也是看得见的正义，行政机关自行撤销行政许可也应遵循正当程序原则，否则构成程序违法。本案中，射阳住建局在对中石化盐城分公司作出〔2017〕第1号《撤销行政许可决定书》时，未履行告知义务，也未听取行政相对人即中石化盐城分公司的陈述和申辩，严重损害了中石化盐城分公司的程序参与权，违反正当程序原则，依法应予撤销。

如果中石化盐城分公司向射阳县住建局申请时，提交的确实是虚假材料，射阳县住建局自纠行政许可行为的实体结果是正确的，那么这种实体结果正确、程序违法的行政案件，人民法院应当如何裁判？《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的很明确：保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权。人民法院在行政诉讼中的司法审查是全面审查，既包括实体，也包括程序。自纠行政行为实体正确但程序违法，如该程序对行政相对人的权利义务不产生实际影响，可以判决确认自纠行政行为违法；如该程序对行政相对人的权利义务产生实际影响，则应判决撤销自纠行政行为，保护行政相对人的合法权益。至于行政效率问题，正确的做法是在保证公正的前提下，兼顾效率。

编写人：江苏省盐城市中级人民法院 李星星