第三节 关于紧急状态制度
一、紧急状态法制的特殊功能
法律在突发事件应对中的功能可以概括为两个方面。一是应急，就是将人们在长期与突发事件作斗争中积累下来的、被实践证明为行之有效的方法和策略，用法律的方式固定下来，借助法律背后的国家强制力和责任机制，确保其能够在此后的突发事件应对活动中得到运用，以提升应急管理的效能。二是法治，就是在公共危机情景下重新设定公权和私权的边界，既为公权力适度扩张以集中资源战胜危机提供必要支撑，又在适度限制私权的同时保障其不会受到公权力过度行使的侵害，设定非常状态下公权和私权新的边界。[14]紧急状态法制作为应急法制体系的一部分，当然也具有上述两种基本功能；但它又是应急法制体系中最特别的一部分，有着更为特殊的两种功能。
（一）公权与私权的再平衡
与常规突发事件的应急管理相对，紧急状态往往伴随着公民权利大幅受限、国家权力运行常态遭遇障碍，甚至从根本上改变社会秩序。面对紧急状态对国家和社会可能造成的不良后果，现代国家积极寻找将此类破坏降到最低的手段与方法，并最终达成以法治手段应对法治危机的基本共识。然而，无论何种制度设计下的《紧急状态法》，其核心范畴基本一致：对公权与私权的架构进行重新设计，达成新的平衡以满足紧急状态下的法治需求，这也构成了理解紧急状态法制基本功能的关键。我们知道，一般的应急法制也要解决公权力与私权利的再平衡问题，但应对常规突发事件所采取的只是一般性行政强制措施，相较于平时，只不过数量上多一些，程度上严厉一些，适用范围上广一些，并不会从根本上改变法律秩序和人们长期以来在社会生活中形成的法治共识。但在紧急状态下，面对大范围的封锁、隔离和征收、征用等非常措施，即使在法律上有明确规定，仍会对常态法律关系和法律秩序造成深刻影响。此外，鉴于紧急状态下的社会整体任务聚焦于如何采取有效措施控制直至消除公共危机，从而使生产秩序、生活秩序、法律秩序恢复正常化，势必会动用一些为现实所必需的、正当的措施，这些措施对公民的权利将造成很大影响，但在法律上却可能没有明确依据。因为突发事件的不确定性决定了应急法相对于危机应对的实际需求来说总是具有滞后性，而足以引起紧急状态的非常规突发事件不确定性更强，法制的滞后性将比常规情况更加严重，危机应对措施出台之时在法律上找不到足够支撑，这并不会令人感到意外。这种极端情况之下的危机应对完全突破了人们在此前所预设的法治框架，公权与私权关系重构的重要性无疑更加突出。此时，人们需要临时搭建新的法治框架，给予立法机关更多的弹性空间，用于颁布临时法令规定必要的非常措施，为公权和私权设定新的边界。而这种法律秩序的切换，需要通过一定的机制来实现，这个机制就是紧急状态法制。不同于一般的应急法制，紧急状态法制下对公权和私权边界的再平衡有两点特殊之处：第一，这涉及宪法秩序的变动，一方面是因为紧急状态下需要采取的应急措施涉及对宪法上所规定的公民基本权利的限制；另一方面是因为公权力内部因应对危机所需而进行的结构上的调适也打破了宪法上的设计，这显著地体现在立法和行政之间、中央和地方之间关系的改变上。而常规的应急管理只涉及行政管理秩序的变动，其对私人的影响通常不涉及基本权利，也不需要改变常态下的公权力运行结构。第二，这种再平衡可能会突破现有法律的规定，需要通过临时性的特别立法来实现；而常规应急管理中的公私关系变动已经在法律的预设之中，直接适用既有的法律制度就可以实现。
（二）为社会秩序的转换提供统一标识
重大突发事件的应对引起了社会秩序的改变，深刻地影响了人们在生活中的角色定位和行为模式。首先，人们需要遵守很多平时不需要遵守的秩序。如在新冠肺炎疫情期间，人们需要向社区工作人员报告自己的身体状况和行程；需要在进出自己居住的小区时出示临时证明或者登记信息；需要在进入公共场合时出示“健康码”等能够证明自身健康状况的信息，以及接受体温测试；在乘坐高铁和飞机时需要提前申报自己的健康状况和近期行程。如果是疑似病例或者密切接触者，或者来自涉疫地区，或者前往涉疫地区，还需要接受一定时间的集中或者居家隔离观察。其次，人们还不得不接受生活质量降低的事实。即使公共危机未必直接导致每一个人的收入降低，但所有人的生活质量都会受到影响。比如，人们不得不适应娱乐活动减少、无法接受面对面教育、无法参加聚集性社交活动的生活，这显然影响了人们身心上的愉悦程度，需要在身体和精神上作出调节。最后，也是最显著的一点，就是一部分人会直接面临经济上的压力，比如在疫情期间无法营业的服务行业从业人员，因为订单减少而陷入困境的工厂主及其工人，因为经济受到影响而被裁员的企业员工，他们将不得不学会如何在收入减少的情况下维持个人和家庭的生活。
重大突发事件所引起的社会秩序改变深刻地影响了每一个人，需要人们接受、适应与配合，但人们不会天然地迅速接受和适应这种新秩序。如果无法在尽可能短的时间之内实现这种社会秩序的切换，全社会就会持续地付出越来越大的成本，一些国家和地区的民众在新冠肺炎疫情中迟迟不愿改变原来的行为模式导致疫情胶着迁延，已经充分说明了这一点。因此，国家首先需要在法律上解释新秩序的正当性，这当然可以找到很多理由，但这些理由如果能够用一个统一的、符号式的概念统率起来，无疑会更加简练而有力。而“紧急状态”正是这个可以用来概括这些法律上理由的符号式的概念。同时，国家还希望对新秩序的接受和适应能够成为人们内心的自我确认，这种确认不仅是事实上和道德上的，还是法律上的。这也需要在法律上提炼出一个符号式的概念，作为社会秩序切换的统一标识来凝聚社会共识，让人们意识到其已经处于明显不同于平时的非常状态之下，而这种非常状态需要其付出远多于平时的忍耐、克制、服从甚至是奉献和牺牲。“紧急状态”作为一种法律状态，其宣告通常要由国家元首或者政府首脑来进行，就是因为要发挥这种仪式性程序用于凝聚社会共识的政治号召、政治动员功能。这也就可以解释，为什么我国在新冠肺炎疫情中并没有宣告紧急状态，却在使用“阻击战”“总体战”“人民战争”等形容情况危急、需要众志成城共克时艰的符号性概念，以及“战时状态”“战时机制”等说法。就是因为，无论如何必须有一个清晰的标识来告诉人们社会秩序已经发生了重大转变，如果这个标识不是宣告紧急状态的话，也会代之以类似的，甚至更严峻的说法。
二、紧急状态法制阙如的后果
《突发事件应对法》虽然为应急法治提供了一个基本框架，是应急管理的基本法，但仍停留在应对一般性的行政应急管理事务上，无法上升至宪法高度为非常规突发事件的应对提供新的法律秩序。宪法上虽然已经写入了紧急状态条款，却未能在法律层面建立完整的制度体系，目前除了《突发事件应对法》第69条的开放性规定和适用于动乱、暴乱、严重骚乱的《戒严法》之外，紧急状态法制总体上仍付诸阙如。由此产生了两个方面的问题：
第一，《紧急状态法》因改为《突发事件应对法》而未能出台，导致宪法上紧急状态制度的实施失去依托，对国家依法宣告紧急状态形成了制约。2004年通过的《宪法》第26、27、29条修正案将“戒严”修改为“紧急状态”，本来就是因“非典”疫情而起。而宪法上的戒严制度只适用于动乱、暴乱或者严重骚乱，无法在公共卫生事件中适用，所以通过修宪将其扩大为能够适用于各种严重突发事件的“紧急状态”。宣告紧急状态之后，可以暂时性地突破法律规定，为克服重大公共危机采取必要的非常措施。但是，紧急状态如何进入、进入之后可以采取什么非常措施、事态缓和之后如何结束，需要一套具体的制度安排。缺乏这样的安排会使有关国家机关担心宣告之后无章可循，实施过程难以操作，容易引发争议，从而倾向于尽量不宣告。当年起草《紧急状态法》的初衷就是希望解决这样的问题，而最终改为出台《突发事件应对法》，实际上使这一目的落空。《突发事件应对法》在2007年年底施行之后，出现过在已经达到紧急状态宣告条件的情况下没有宣告，但事实上却采取了部分紧急状态下的非常措施，这和没有可供操作的具体制度有一定关系。
第二，紧急状态门槛过高。宪法上的紧急状态脱胎于戒严，《戒严法》适用于发生严重危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，也就是主权性、政治性的重大突发事件。对于这样的事态，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全，维护政权稳定和国家统一。而按照《突发事件应对法》第69条的规定，只有发生特别重大突发事件，采取该法和其他法律规定的应急处置措施仍不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害的，才需要进入紧急状态。这就把宣告紧急状态的门槛定得很高，实际上还是在不自觉地比照实施戒严的条件。这就造成了一种两难的情况，一旦出现了需要宣告紧急状态的情况，如果依法宣告，就会给人造成一种国家和社会遭遇重大危机的观感，引发国内外舆论过度联想，造成社会恐慌，使宣告紧急状态变得十分敏感。如果不予宣告，则为了应对这样的突发事件又必须采取一些超出当时法律规定的非常措施，造成事实上的紧急状态。如此一来，这些具备实质正当性且本来也可以获得形式合法性的非常措施，在形式上就会处于“非法”的状态，在法律上如何评价这些措施就会成为难题，特别是当有关争议进入司法程序之后，问题就更加突出。而对于这样的情况到底是不是“紧急状态”，又会连锁式地引发其他法律难题，比如到底能否援引《治安管理处罚法》第50条来处罚那些拒不配合突发事件应对措施的人。
三、完善紧急状态法制的路径
从上述分析可以发现，完善紧急状态法制，使《宪法》上的紧急状态条款“落地”，是十分必要且迫切的。那么，应当采取何种方式来实现这一目标呢？我们认为，最好采取“程序集中、实体分散”的立法模式。具体而言，就是制定一部《紧急状态法》，但只规定紧急状态的决定、宣告、延期、结束等程序性问题，对于实体性问题特别是紧急状态下可以采取的非常措施等，分散到各部相关法律中去规定。比如，针对政治性紧急状态——动乱、暴乱或者严重骚乱中的戒严措施已经在《戒严法》中作出了规定；针对非政治性，或者说“民事”紧急状态的非常措施在《突发事件应对法》——也就是更名之后的《应急管理法》中进行规定；至于一些分灾种的单行性应急法，如果该种突发事件也有可能引发紧急状态从而需要采取特别措施的话，也可以就该种情况下的紧急状态作出特别规定，如《防震减灾法》《防洪法》《核安全法》《传染病防治法》《生物安全法》等。我们之所以提出这种“程序集中、实体分散”的紧急状态立法模式，主要基于如下几点理由：
第一，这种模式有利于和既有的法律体系衔接。针对政治性严重突发事件的戒严状态是紧急状态的一种，对此《戒严法》早已作出了比较全面的规定。《突发事件应对法》所调整的对象并不包括政治动乱、暴乱或者严重骚乱，该法中的社会安全事件尚不属于这一范畴。那么，如果我们选择在《突发事件应对法》中对紧急状态制度作出某些统一规定，比如就程序问题作出统一规定，这些规定是否适用于戒严，就会成为一个问题。如果不能适用于戒严，那么，这些规定仍然起不到统一紧急状态制度的作用。如果另行制定《紧急状态法》来专门规定程序问题，而《戒严法》《突发事件应对法》等所涉及的紧急状态，在统一适用这些程序的前提下，平行地规定各自的特别处置措施，相互之间就不会存在冲突。
第二，这种模式有利于降低紧急状态的门槛。采取这种方式，实际上达到了将紧急状态类型化的结果，就是区分了政治范畴的紧急状态（戒严）和公共安全范畴的紧急状态，为后者“脱敏”，使这些情况下的紧急状态和公共安全问题联系在一起，而不是和政权安全、国家安全联系在一起。这样一来，紧急状态制度就能够从政治领域进入公共安全领域，发挥其作为一种公共安全特殊治理工具的应有功能。这使得在发生自然灾害、事故灾难和公共卫生事件而必须宣告紧急状态的情况下，国家能够顺利宣告，实现法律状态的顺利切换，避免应宣告而不宣告所带来的一系列问题。
第三，这种模式有利于常规应急和非常规应急的顺利衔接。突发事件的发展演变往往有一个过程，很多非常规突发事件发生之后，也可能会经历一个先采取常规手段应对的先期阶段。将应对突发事件的常规处置措施和宣告紧急状态之后的非常措施规定在一部法律当中，能够使这两类措施更好地衔接，有利于国家随着事态的演变进程在两种应急模式、两类处置措施之间较好地切换。如果将有关紧急状态的实体性规定也全部统一规定在《紧急状态法》当中，那对于很多突发事件来说，就会出现常规应急用一部法律，非常规应急用另外一部法律，而两种法律中规定的两类处置措施衔接未必顺畅的问题。
第四，这种模式有利于减少阻力，较快地实现立法目标。紧急状态事关宪制，兹事体大，要制定一部融实体和程序于一体的《紧急状态法》，需要考虑方方面面的东西，不易推进。如果采取“程序集中、实体分散”的立法模式，则实体问题“散装”嵌入应急管理领域的基本法和若干部单行法之中，各方顾虑不会太多，比较容易实现。至于专门的《紧急状态法》，由于只需要规定程序问题，而基本的决定和宣告程序在宪法上已经有了概括性的规定，这部法律的任务只是单纯地在程序上将宪法规定加以细化而已。制定一部这样的程序法，阻力也要比制定实体、程序一体化的《紧急状态法》小得多。退一万步讲，即使不制定这样一部法律，由于宪法本身已经原则性地规定了紧急状态程序，和若干部法律中关于紧急状态的实体性处置措施配合起来，整个紧急状态制度的框架也就大致完成，基本上可以满足非常规突发事件应急处置的需要了。
[1] 本书引用的冠以“中华人民共和国”的法律、法律草案以及行政法规，简称时直接省略“中华人民共和国”。
[2] 习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，载《求是》2020年第5期。
[3] 《第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议日程》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/1ec7df096a7b43acbb9e6cea4b8dfe9d.shtml，2020年5月9日。
[4] 《栗战书出席强化公共卫生法治保障立法修法座谈会并讲话》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/26/c_1125773576.htm，2020年3月26日。
[5] 《十三届全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/eacce363c350473f9c28723f7687c61c.shtml，2020年4月29日。
[6] 薛澜、张强、钟开斌：《危机管理》，清华大学出版社2003年版，第44页。
[7] ［澳］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成、宋炳辉、金瑛译，中信出版社2001年版，第19页。
[8] 编写组：《中国应急管理的全面开创与发展（2003—2007）（下册）》，国家行政学院出版社2017年版，第332—333页。
[9] 廖卫华：《〈突发事件与紧急状态处置法〉已正式形成讨论稿》，载《新京报》2004年10月22日。
[10] 《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调 充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/30/c_1125292909.htm，2019年11月30日。
[11] 马怀德：《修改〈突发事件应对法〉的几点建议》，载《理论视野》2009年第4期。
[12] 栗战书：《在第十三届全国人大常委会第十六次会议上的讲话》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/rdxwzx/xwzx2020014/202003/6c9c804a834a4ba98ba1a2b9228fd65b.shtml，2020年3月3日。
[13] 王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，载《中国社会科学》2019年第9期。
[14] 林鸿潮：《中国公共应急体制改革研究》，中国法制出版社2015年版，第9页。