第五节 应急管理基本法的效力保障机制
应急管理基本法的效力保障机制，解决的是当作为基本法的《突发事件应对法》与应急管理领域其他单行法发生冲突时，如何保障《突发事件应对法》的规定得到优先适用的问题。现行《突发事件应对法》并没有关于效力保障的规定，导致该法在适用中经常出现事实上被“架空”的状态，无法发挥应有的作用，亟需通过此次修法加以解决。
一、《突发事件应对法》缺少效力保障机制产生的问题
现行《突发事件应对法》虽然确立了诸如预防为主、统一指挥、综合协调、属地为主等正确的应急管理理念和原则，但其一般法的定位，受制于特别法优先的法律适用规则，而很多特别法又未能贯彻与其相同的理念和原则，致使该法的大量内容被单行法所“架空”。以2020年的新冠肺炎疫情防控为例，新冠肺炎疫情是一次重大的突发公共卫生事件，在2003年“非典”之后，我国强化了突发公共卫生事件应急法治，形成了以《突发事件应对法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》为主体的突发公共卫生事件应急法律体系。但在新冠肺炎疫情应对过程中，现行的公共卫生应急法律体系仍然暴露出了不健全、不完善、不协调等问题，特别是《传染病防治法》与《突发事件应对法》发生冲突时的法律适用问题。
《传染病防治法》与《突发事件应对法》的冲突主要有以下几点：一是在疫情信息的发布和处置方面，按照《突发事件应对法》第53条的规定，疫情信息的发布和处置的主要权责在地方政府；而按照《传染病防治法》第38条的规定，是由国家卫生行政部门或其授权的省级卫生行政部门负责疫情信息的发布，地方政府无权直接发布。二是在预警制度方面，《突发事件应对法》第43条规定的是“县级以上地方各级人民政府”拥有发布警报的权力，《传染病防治法》第19条则赋予了“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”发布传染病预警的权力，二者明显相冲突。三是在应急征用制度方面，两部法律中均对征用予以规定，通过对比《突发事件应对法》第12条和《传染病防治法》第45条可以看出，《突发事件应对法》规定了“有关人民政府及其部门”可以征用“单位和个人的财产”，而《传染病防治法》中规定的是“县级以上地方人民政府”可就“房屋、交通工具以及相关设施、设备”进行征用。四是在应急处置和救援方面，《突发事件应对法》确立了“属地管理为主”的应急管理原则，赋予地方政府为控制事态发展可以统一实施应急处置和救援的权力；而按照《传染病防治法》的相关规定，地方政府必须报经上一级人民政府决定后才能实施应急处置和救援措施。
由此可见，《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间在突发事件的预警、信息上报与发布、应急准备、应急处置和救援等方面都存在衔接不充分、内容相冲突的问题，不仅严重影响了法律的权威性，还导致法律适用混乱、主体权责不明等问题。当《传染病防治法》与《突发事件应对法》的某些规定发生冲突时，由于《传染病防治法》是对突发事件中的公共卫生事件进行规范，现行版本是2013年进行的最新一次修正，而《突发事件应对法》规范的是包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件在内的所有突发事件，自2007年开始施行起还未进行过修订。因此，就性质而言，《传染病防治法》是新法和特别法，《突发事件应对法》是旧法和一般法。根据“新法优于旧法”“特别法优先于一般法”的法律适用规则，《传染病防治法》在效力上自然优先于《突发事件应对法》，结果就导致《突发事件应对法》确立的很多原则和制度得不到适用，其作为基本法的效力无法得到保障。
出现上述法律适用困境的主要原因，在于我国现行的应急管理体制机制没有彻底理顺，应急法律体系也未能协调统一。《突发事件应对法》的制定以2003年“非典”为契机，最初的立法目的是对各个具体的应急法律制度和法律实施体制进行协调和整合，[45]后来立法精神几经转换，最终的立法成果已与最初相去甚远，该法出台后在可操作性和实施效果上并不尽如人意。虽然现行《突发事件应对法》确立了一些正确的应急管理理念和原则，但其涵盖突发事件应对全过程、提取“最大公约数”的立法逻辑导致法律规范最终呈现的大多是抽象性、原则性的制度模型，实践中无法得到有效的贯彻和运用。由于不同类型突发事件的应对和处置存在较大差异，应急领域单行法规定某类具体突发事件的应对时，在立法技术上要求更为细致，更加“管用”，却未能贯彻与《突发事件应对法》相同的理念和原则，就会导致《突发事件应对法》难以被适用的尴尬局面。
针对上述问题，我们认为，一是要全面检讨我国的应急法律体系，认真梳理不同效力层级的法律规范，对其他法律规范中与《突发事件应对法》内在精神不一致、不协调的条款适时作出修改，切实增强法律法规的衔接性和可操作性；二是要在修订《突发事件应对法》时增加效力保障的规定，确保《突发事件应对法》在应急管理领域的适用效力，最终确保该法所确立的应急管理基本制度和基本原则能够得到贯彻落实。
二、通过设立特别效力条款完善应急管理基本法的效力保障机制
完善应急管理基本法的效力保障机制，就要避免《突发事件应对法》被应对特定类型突发事件的单行法“架空”。因此，在对《突发事件应对法》进行修订时，不能沿用特别法优于一般法的常规原则处理应急基本法和单行法的关系，而是要增加有关效力保障的规定。具体应当包括两个方面：一是应当规定基本法的原则和制度效力要优于单行法，单行法不得与之抵触；二是单行法确需作出不同规定的，在立法时要经过特别审议程序。
第一，基本法的原则和制度效力优于单行法，单行法不得与之抵触。《突发事件应对法》之所以成为应急管理领域的基本法，是因为其规定的是应急管理领域的一般性原则和综合性制度，包括那些跨灾种、跨部门，需要统筹协调、综合管理的应急管理工作，诸如应急预案的编制和管理、突发事件信息和预警系统、应急救援队伍体系、应急物资保障体系等。这些原则和制度在应对各种类型的突发事件中，应当得到统一的适用，而不能让位于特别法的规定，否则《突发事件应对法》中所固化下来的、经过长期实践检验证明符合应急管理科学规律的宝贵经验就得不到贯彻，应急管理的体制机制也就无法理顺。《突发事件应对法》基本法和综合法的定位决定了其原则和制度的效力必须优于单行法，单行法的规定不得与之抵触。因此，建议在新修订的《突发事件应对法》“附则”部分设立特别效力条款，规定“其他法律有关应急管理工作的规定与本法不一致的，以本法为准”。
第二，单行法确需作出不同规定的，需要经过特别审议程序。在《突发事件应对法》中规定其特别效力条款，并不意味着这是一种绝对优先的效力。考虑到应急管理领域不同类型突发事件的复杂性和多变性，基于实践的需要应当给予单行法一定的变通空间。在《突发事件应对法》的修订中，可以考虑通过对单行法的立法程序作出特别规定来达到合理变通的目的，同时也给予一定的限制。对此，可以要求单行法确需作出与《突发事件应对法》不一致规定的，在立法时需要由法定机构对作出这种不一致规定的必要性进行专门审议并作出说明。具体来说，建议在新修订的《突发事件应对法》“附则”部分增加关于单行法特别审议程序的规定：“对于有关突发事件的应急管理活动，其他法律需要作出与本法不一致规定的，有关法律草案在提交全国人民代表大会或其常务委员会审议前，全国人民代表大会有关专门委员会或者全国人民代表大会常务委员会有关工作机构应当就该法与本法的关系以及作出不一致规定的必要性进行专门审查和说明。”