1 新步履

1.1　流动的羁绊16

改革以来，劳动力市场发育明显滞后，主要是受制于传统的意识形态。现在，旧理论已经突破，“劳动力市场”已获正名。但是，围绕如何培育劳动力市场，仍然存在若干需要重新认识的理论观点和政策问题。当前，在规范市场的旗帜下，出现了一些与市场体制方向相背离的政府行为，成为农民流动的羁绊，需要引起重视。

现在的农民流动，是农村劳动力自发地进入劳动力市场，也是自发地构造劳动力市场。在这个意义上，可以说农民流动是中国经济市场化进程的重要推动力量。农村微观经济体制的变革，使农民既有了自主经营承包土地的权力，也有了离开土地外出就业的权力。这种权力通过区域流动转化为进入劳动力市场的自由，这种自由是城乡经济富有活力的重要源泉。巩固和发展改革的成果，就应当保护农民的这种自由。从深层来看，农民的这种自由还不完整，城乡分割的社会身份管理还约束着农民，所以，深化改革要逐步改变城乡有别的身份制度。

一、“外出务工许可证”的产生

近几年，在一些地区出现了一种农民外出务工许可制度。凡是想外出务工的农村劳动力，要按照规定到县乡政府有关部门提出申请，办理“外出务工许可证”（简称“务工证”）。据有关部门介绍，在输出地，如审批部门认为申请者无明确的就业目标，可以劝阻其外出并不予发证；在输入地，用工单位凭务工证招工，无证者不予招用。这种现象主要发生在华东、华南和西南地区的几个主要农村劳动力输出输入省区。在此基础上，有的部门进一步提出，农民外出乘火车，也要凭务工证才可购票。务工证制度正被某些传播媒介作为改革创新之举加以宣传。前不久，我们到外来农村劳动力比较集中的广东省珠江三角洲地区，作了初步调查。

据估算，广东省现有外省劳动力650万人，加上省内县市间流动的共约1000万人。外来劳动力主要集中在珠江三角洲地区和广州、深圳、珠海等大中城市。由于没有统计资料，也由于劳动力流动分布的复杂性，广东省究竟有多少外来劳动力持有务工证和有多少企业（包括零散的用人单位）实行凭证招用，现在无法比较全面地描述。我们调查的主要形式是访谈，范围主要在广州、佛山、中山、深圳等地的国有企业、三资企业、乡村集体企业、个体私营企业、基层政府。在中山，市农委负责人讲，要求乡镇企业用外来工须持务工证，但乡镇企业本身情况复杂，有多少企业执行这种规定还说不清楚。佛山的同志也如是说。我们走访了一家明确规定外来劳动力要有务工证的大型企业——佛山电器照明有限公司。这个公司有员工5000人，其中多数是外来打工者。来自赣南的称在本地开务工证收费200元，广西的称收60元，湖北的称收40元。在佛山，我们还走访了两家企业，一家是内地与香港合办的铝厂，员工近千人，三分之一左右是外来打工者；一家是台资的织袜厂，员工500人，外来务工者100多人。厂方负责人说不需要务工证。铝厂一位来自湖南衡阳的小伙子说，他的家乡办证要60元，所以干脆不办。在南海市里水镇，镇长说这个镇的外来劳动力有1.5万人之多，来这里务工不需要务工证，只要有身份证和未婚证（或节育证）就可以。我们还走访了若干家个体私营企业，雇佣务工者都不需要务工证，甚至也不需要未婚证（或节育证）。在广州市和深圳市，我们调查了几家大宾馆、商场，若干家餐馆、酒家、服装店、小商店，招工都不需务工证。如广州的广东迎宾馆、深圳的晶都酒店，分别是三星和四星级宾馆，招工都只需身份证和未婚证。广东迎宾馆的客房部主管说，据他所知，广州的宾馆招工都不需务工证，但未婚证（或节育证）是要收的，因为这关系到企业能否完成计划生育考核指标。迎宾馆白云楼的一位女服务员说，她一年半以前从长沙郊区来广州，先后在几家酒家、餐馆打工，都只需身份证。一个月前来迎宾馆，才知道要有未婚证。

写信让家里办，前几天父亲来信说在乡里办个未婚证要交100元，问是否可以不办。她说没有未婚证宾馆不发奖金，又写信让父亲一定要办。至于务工证，她说没有听说过。

我们的初步印象是，从企业来看，部分公有制企业，特别是乡村集体企业，是在实行务工证制。但仅仅是一部分，比重无法估算。而非公有制企业，特别是各种个体私营企业，像小餐馆、酒家、服装店、小商店，则不收务工证。是否有个别企业收，不得而知，从地区来看，佛山、中山等地有实行务工证制的，而深圳、广州等大中城市没有遇到收务工证的情况，广州的开发区企业招工也不需务工证。

评价一种制度安排是否必要和恰当，不能仅看初期实施效果。一种好的制度安排，开始可能在实践中扩张的效果并不理想，但它仍然可以是一种好的制度安排，而且生命力会不断增强。一种不好的制度安排，开始可能在实践中有非常强大的扩张能力，但它仍然是一种不好的制度安排。如人民公社化数月内席卷全国，但并不说明它是历史的正确选择，因为这种体制的爆炸性扩张主要依赖于行政力量的强制性推动。因此，评价务工证制度，也不能以现有多少企业和地方推行为标准。更重要的是，通过分析运作过程对社会经济发展的实际影响，看它是否体现了市场化的改革方向，是否有利于市场经济体制的建立，特别是劳动力市场的健康发育。

二、农民在花钱买“流动”权

农民外出务工证制度已受到某些部门的肯定。我们也曾认为它是一种减少盲目流动、促进有序流动的好办法。但是，在有了初步的调查研究以后，结合农民和企业的反映，从建立市场经济体制的内在要求出发重新审视，就感到是不应该肯定的了。进一步说，它可能是农村劳动力进入市场的一种人为障碍。

务工证的出现有其客观背景。大量农民跨区域流动产生了巨大的社会震荡。首先是铁路交通部门不堪重负，运力有限，无法顺利疏散，造成爆炸性聚集。其次是输入地区难以招架，超量涌入，无法尽快获得工作机会，一时无业游动者甚多，引致一系列问题。全社会特别是政府为之不安。某些输入地和输出地的政府部门共同探讨解决问题的办法，遂有“务工证”制度：输出地区经过审批后签证放入，输入地凭证招工就业，使劳动力的供给和需求基本均衡，从而避免农民的盲目流动。

现在看来，这种办法用心可谓良苦。如果农民外出就业的主要机制是政府有计划安置，也必定屡试不爽。但现在企业制度环境变了，仅从用工角度来看，一方面随着企业组织形式的多元化而出现企业用工方式的多元化，在市场体制下，企业用谁不用谁，用什么人不用什么人，是企业的权力，如果适用者无证，无证者适用，那企业怎么办呢？另一方面，农民流动并不只是要进某个企业找到一个位置，有相当一部分在自己创造就业机会，实际上是自己雇用自己，不需谁来招工。在这种现实下，务工证在实践中的挫折难以避免。

务工证的设计初衷就有很大的局限性。面对农民流动，它仅是一种应付办法。因为它的着力点是通过限制农民的流动自由来达到缓解民工潮涌动的目的。这种以限制为中心的政府行为，忽略了农民自改革以来获得的身份自由，也忽略了改革以来企业的用工自主，虽然有其一定的积极作用，但基调是消极的，与市场化的就业方向不一致。

尽管有一部分输入地政府部门和输出地政府部门呼应起来推行这种制度，但控制力非常孱弱，能够影响的就业地域也非常有限，从输出地来说，外出的农村劳动力大都对此不予理睬，身份证一揣，舍家而去，不到迫不得已，不肯去过“办证”这一关。从输入地来说，有关政府部门干预较强的企业往往勉强为之，无法直接干预的企业不予理睬。有一些基层政府和自治组织则认为是多此一举而拒绝配合。这样一来，自然无法起到当初预期的那种积极减少盲目性流动的作用。从珠江三角洲一些乡镇来看，这几年盲目涌入人口减少，主要是流动农民已经有了自我调节，而不是务工证的作用。

务工证的积极作用没有有效发挥，而消极作用却出人意料地凸显出来。这就是它直接地带来了农民损益损失。因而，在有些地方，农民不是一般地反感，而是强烈地反对。这是因为：

第一，加重了农民的经济负担。输出地区主要是一些经济欠发达省区，农民本来收入低，负担重，有些甚至尚未解决温饱。这些地方的农民外出，大都是为了谋生。在这种情况下，一些地方政府部门用办证权高价收费，借“实现有序流动”之名，行“捞取部门利益”之实。访谈的农民说，自己出来闯，能挣多少钱还不知道，就要先拿出百八十块，实在不讲理。有的农民说，小孩子上学都供不起，办个证就要这么多钱，太让人心疼了。

第二，侵犯了农民的就业自主权。人民公社过去对农民实行行政性的身份管制。改革以来农民获得了自主支配自己劳动力的权力。是就地务农，还是异地务工，这是农民作为独立的商品生产经营者的基本权力。因为有了这种权力，农民才能在许多领域大显身手，才能超前构造一块市场经济。现在又想用许可证制约农民，外出要审批，办证要交费，这等于逼着农民花钱买“流动”权。这显然是培育劳动力市场的障碍。如果硬规定农民进入劳动力市场还要由政府部门审批，实际上是不承认农民是自己劳动力的主人。

据一些农民工反映，在他们那里办务工证不需要审批，唯一的条件是交费，完全是花钱买证。农民去哪里，做什么，发证部门一概不问。这种未进劳动力市场，先进务工证“市场”的做法，事实上政府部门把自己提出来的办证理由否定了。

三、政府工作的着力点

有的地方介绍推广务工证的好处，一是通过审批登记可以掌握外出务工农民的情况，二是通过审批控制可以减少盲目外出农民数量。实际上这两条作用都是有问题的：（1）如果为了掌握情况，就不是报批“许可”问题，而仅仅是备案登记。如果只是登记备案，也无须到政府部门，只要到村委会和村民小组就可以了。（2）审批发证部门凭什么来判定哪些农民是盲目外出，哪些不是盲目外出，并据此决定发证和不发证。你可以说农民是盲目外出，农民可以说不是盲目外出。要知道，农民比谁都不愿意盲目外出，因为只有他自己为盲目性承担后果。另外，进入劳动力市场本身就有某种盲目性，没有一定的盲目性，也不称其为市场经济。盲目性就是市场风险，市场机制的活力也同这种盲目性内在地联系着。盲目性体现着探索性、创造性。要没有任何盲目性，除非政府给安排一个就业位置。既然政府安排不了，那只有靠农民自己带着一定程度的盲目性出去寻找和创造新的就业机会。可见，如果沿着务工证的思路管理农民流动，劳动力进入市场的权力就操纵在一些政府人员的主观臆断上了，劳动力市场的发育只能是畸形的。

农民走出去就业，这是在创造劳动力市场。目前的这种劳动力市场，是最有活力、最广泛的劳动力市场。全国有五六千万农民在流动中就业，其中绝大多数是在农民自发创造、自我开拓的这种市场上实现的。中国这么多农民，政府没有办法靠计划调配去解决就业问题。现在农民自己搞了这个创造，是一个历史性的贡献。

当然，从有些地区来看，确实存在着劳动力过度供给的问题，并造成一些经济和社会矛盾。但是，不应当用传统的管理办法去解决发展市场经济中遇到的问题。在市场经济条件下，劳动者是自身劳动力的主人，劳动力在市场交换中实现自己的使用价值，只应当接受市场的检验和选择，而不应当接受政府部门的选择。政府部门硬要先来选择，实际上是一种没有依据的选择，或者说只能是一种长官意志的选择。用行政手段直接决定一部分劳动力可以进入市场，一部分劳动力不可以进入市场，实质上是用长官意志去剥夺一部分劳动力进入市场的权力。这样的劳动力市场是一种缺乏公正的市场，不能实现真正的竞争。

解决部分地区劳动力过度供给问题，政府工作的着力点应当是培育市场信息体系，为农民提供信息服务。

劳动力个体如何流动，在劳动力市场中属微观决策问题，应当由劳动者本人、也只能由劳动者本人来解决。这是只有劳动者本人才能解决好的问题。因为，只有劳动者本人最了解自己的情况和追求，并且要为自己的决策负最终责任，为自己的盲目性付出全部代价。劳动者最关心怎样以最低的成本获得最优的就业机会，决策也最慎重。

市场体系庞大细密，变化多端，劳动者本人的决策要以一定量的信息为判断依据，仅靠个体的力量无法解决这个问题。市场经济条件下，政府的作用就是解决市场主体办不了或办不好的事情。现在，农村劳动力流动中劳动者办不了或办不好的头一件事情就是信息问题。如果政府不去办劳动者个人办不了或办不好的事情，而去办劳动者办得了也办得好的事情，无疑是一种本末倒置。不做信息工作，而去审批发证，名义上在减少盲目性，实际上是增加盲目性。

面对农村劳动力跨区域流动这个重大的现实问题，政府部门最应该做的事情是信息服务。具体些说，就是利用对经济全局的调控优势，利用现代化的传播手段，利用比较完整的政府和非政府组织体系，监测市场动态，分析市场走向，提供市场信息，为劳动者的个体决策提供良好条件。有了比较好的信息流动，劳动者就会自主决策，劳动力流动的盲目性自然就会减少。

四、改革旧的管理体制

农村劳动力流动直接造成的社会问题主要有铁路运输紧张、计划生育失控、治安案件增多等。这些问题当然应当正视，但这不应当成为动用行政手段限制农民流动的理由。

铁路紧张，出路在于想办法扩大运力，为整个经济的发展，包括农村劳动力流动提供交通保证。如果暂时运力跟不上，需要采取一些适当的限制办法来缓解压力，那就应当多方面限制，不能只限制农民。漫漫铁路，芸芸众生，出差开会者可，观光旅游者可，唯独农民出来谋生糊口不可，这在道理上是说不过去的。每当经济增长速度一快，铁路的“瓶颈”制约就突出出来，但是人们并不指责待运物资太多。现在坐车的农民一多，铁路客运一紧张，就指责农民，这也是没有道理的。

流动增加了人口管理难度，应当进一步研究如何完善流动条件下的计划生育工作，包括与户口制度的改革一起考虑，改革现在的人口管理体制，既方便农民，又达到控制人口的目的，有一个地方计生部门搞孕检，硬是逼一个70多岁的老太太跑到几百里以外把在外务工的儿媳妇叫回来，还作为经验来介绍，这分明是折腾农民，为什么不能采取灵活些的办法呢？

解决这一系列矛盾，一个重要的思想方法，是要农民流动适应旧的管理体制和工作方式，还是改革旧的管理体制和工作方式去适应农民流动带来的新情况。治安问题也是这个道理。

农村劳动力流动是市场经济发展的必然。流动导致某些方面的失序，这可以说是改革的一种社会成本。首先需要调整的不是农民，而是政府的管理体制。

（1993年10月）