一、城市化进程中的农民和农民工：东莞个案

1984年，东莞市确立了“向农村工业化进军”的发展战略，农村集体开始大量引进“三来一补”（即来料加工、来样加工、来件装配、补偿贸易）企业，在实现资本原始积累后开始兴建标准化厂房，改善投资环境，吸引各种形式的外资企业进入东莞。东莞市的产业结构随之发生巨大改变，农村物业投资租赁成为东莞农村集体经济的核心，集体分红和出租房收入则成为农村居民的重要生活来源，农业从业人员比重大幅度下降（见图1）。东莞市以集体土地启动工业化的模式，一来降低了工业化的门槛，二来将土地非农化的级差收益保留在集体内部，使得农民在非农化过程中可以分享土地收益。这种农村工业化的模式使得东莞市在城市化发展过程中没有出现失地农民的问题。农村集体经济依靠工业化成果支撑起整个农村的集体公共服务，也为东莞制定消除城镇居民与农村居民的社会权利差异的社会政策提供了经济基础。

图1 东莞农业从业人口的变化

数据来源：《东莞统计年鉴》（1985—2011）。

经过30多年的改革开放，东莞已经成为珠三角重要制造业中心和国际知名的“世界工厂”。大量外来务工人员进入东莞劳动密集型出口加工行业，外来暂住人口比重持续上升（见图2）。根据东莞市2010年第六次全国人口普查，截至2010年11月1日零时，全市常住人口为8220237人，东莞户籍人口有1817709人。大致推算，非东莞户籍的常住人口应该在630万以上，是本地户籍人口的3.5倍左右，人口呈现明显的倒挂现象。数量庞大的外来人口也给东莞的公共服务和社会管理带来了严峻的挑战，例如，如何为外来人口提供公共服务，如何应对人口流动带来的社会治安问题，如何应对劳资纠纷，如何消弭本地人与外地人的隔阂和紧张关系，等等。

图2 历年东莞外来暂住人口比重

数据来源：《东莞统计年鉴》（1985—2011）。

为了应对工业化和城市化过程中出现的这些问题和矛盾，近十年来，东莞积极进行社会政策改革，在完善本地户籍居民社会保障制度的同时，积极回应外来务工人员的公共服务需要。为了增加外来人口对东莞的认同，减少歧视，东莞当局在2007年特别提出了“新莞人”这样的专属名词，用它来指称在东莞工作生活的非本地户籍居民，并成立了“新莞人管理服务局”这个专门的政府机构来服务外来务工人员，促进外来人口积极融入东莞的建设与生活。东莞市政府在致力于建立城乡一体化的社会保险制度、完善社会救助及社会服务的同时，积极发展新莞人的社区组织与公共服务，加强对新莞人群体的人文关怀。

目前，东莞作为沿海经济发达地区的代表城市，在社会保障制度建设方面，已经打破了本地城乡户籍的限制，实现农村户籍居民和城市户籍居民在医疗、养老保障上的无差异；打破单位职工、灵活就业人员与非就业人群的体系分割，将企业职工和城乡居民的医疗及养老保障并轨，实现城乡一体化的运行；打破了本地—外地户籍关系的限制，即非本市户籍的外来务工人员也被纳入到养老、医疗的体系中，享有与本市户籍的企业职工同等的医疗保障待遇。这些变化和发展，在很大程度上打破了长期以来以社会职业（户籍）身份为依据提供社会福利和服务的社会政策路径，在相当大的程度上消除了福利权利获取中的“城镇—农村户籍”“职工—非职工”以及“本地—外地”的区隔，从而从多个维度对地域范围内的社会公民身份构建产生了重要的影响。