3.3　政府市场混合型

湖北省武汉市

【案例摘要】

武汉市的土地储备模式是我国“行政指导＋市场选择”模式的典型代表，土地储备能体现政府意志，同时又遵循市场经济规律，将土地储备与交易许可结合在一起。武汉市的土地使用制度改革开始于1992年。为进一步深化土地有偿使用制度改革，真正使经营城市的理念落到实处，武汉市于1991年11月成立了土地中心。2000年7月，武汉市政府印发了《关于建立土地储备制度的通知》，正式确定实施土地储备制度，规定凡中心城区范围内用于经营性房地产开发的存量土地，由土地中心统一收购；凡征用集体土地，由土地中心统一办理征用事宜。2001年3月20日，武汉市成功进行了土地公开拍卖的第一步：凯恩斯香港投资控股公司以6800万元的报价获得了位于江岸区后湖乡一块125亩的土地使用权；2002年7月，市政府又相继出台了“一个方案两个办法”等11个政策法规文件。至此，武汉市独具特色的土地储备制度初步建立。

【案例介绍】

武汉市在落实土地储备政策方面，始终以“行政指导＋市场选择”作为工作中的基本思想。在行政指导方面，土地中心根据土地资产管理委员会批准的土地储备和供应计划，对经营性项目用地择优拟定收购方案，经武汉市国土资源管理局审批后实施收购储备，储备地块供应方案经武汉市国土资源管理局审批后组织招标、拍卖和挂牌。在市场引导方面，土地储备的每一个环节，如收购成本、储备时间、储备风险、土地供应等均以市场为导向，遵循市场经济规则进行经营运作。

在具体的实践中，一方面，原则上对经营性房地产用地实施统一收购储备。以土地中心为载体，对城市规划区内的土地，包括需要调整使用的存量土地、旧城改造和新增建设用地、开发区土地、城郊各区土地，按照由政府“统一规划、统一储备、统一开发、统一出让”的总体思路，把原来分散的土地集中到市政府手中，实现对土地的集中统一管理。另一方面，作为土地储备的补充方式，对未实施储备的经营性房地产用地实行交易许可制度。

以武汉市土地有形市场为载体，依照年度土地供应计划，在符合城市规划要求的前提下，允许原土地使用者通过土地中心申请办理规划和用地审批等相关前期手续后，再以招标、拍卖或挂牌方式供应土地。武汉市土地中心将土地有形市场比喻成水库，土地储备就是水库的大坝，交易许可就是水库的导流明渠，土地储备的“封堵”和交易许可的“疏导”可以结合起来调整水的流量，即房地产市场的土地供应量。通过将经营性房地产用地纳入土地有形市场这个“水库”中，可以达到培育和调控全市土地市场的目的。2003年，武汉市通过土地有形市场供应储备土地的面积占供地总面积的60%，划拨土地交易许可供地占总面积的40%。

这种运作模式可简单地概括为“321模式”。“3”是指“三个进口”，就是政府通过对用于经营性项目的土地采取集体土地征用、存量土地收购（拆迁）和划拨土地使用权交易的方式，垄断土地一级市场，通过土地有形市场实现政府对国有土地资产的集中、统一管理和经营；“2”是指“两种方式”，就是运用土地开发整理将生地变成熟地，达到土地“预热”增值的目的，同时，通过农地整理的方式，保障征用农用地“占一补一”指标的落实；“1”是指“一条渠道”，就是坚持经营性用地通过土地有形市场，采取招标、拍卖、挂牌等公开方式集中统一供应土地，优化配置土地资源。武汉市自推行土地储备制度以来，取得了多方面的效益。日趋完善的土地市场、良好的市场秩序和极具潜力的发展态势，促进了武汉市招商引资和房地产业的发展。深圳万科、上海复地、香港凯恩斯、北京泰跃、深圳余地、南京三金、浙江耀江等全国很多有实力的开发商都来武汉市投资房地产业。这些企业一方面看重武汉市的巨大投资潜力；另一方面认为武汉市的土地市场公开、透明、规范，有利于公平竞争。

【社会评价】

混合型土地储备制度的实施，确保了武汉市国有土地资产经营进入良性循环的轨道，土地储备量与政府的土地收益额逐年攀升，盘活了存量土地，促进了产业结构调整，优化了城市功能布局。

【政策文件】

武汉市土地储备管理办法（节选）

第一章　总　则

第三条　本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。

第四条　土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，统一规划、统一储备整理、统一供应。

第五条　市人民政府设立市土地资产经营管理委员会，负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责，做好土地储备的相关工作。

…………

第二章　土地储备

第七条　市土地行政主管部门应根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定土地储备计划，报市土地资产经营管理委员会批准后纳入国民经济和社会发展年度计划，由市土地整理储备供应中心具体组织实施。

（一）为社会公共利益需要由政府依法收回的土地；

（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者在规定的时间内未申请续期或者申请续期未获批准被依法收回的国有土地；

（三）依法收回的荒芜、闲置的土地；

（四）依法没收的土地；

（五）改变原批准用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地；

（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地；

（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发，又不具备转让条件由土地使用者申请交回政府的土地；

（八）因实施城市规划需要由政府指令收购的土地；

（九）依法征用用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的新增建设用地；

（十）转让价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权收购的土地；

（十一）无主土地；

（十二）其他需要进行储备的国有土地。

…………

第十二条　土地储备机构收购土地，按下列程序办理：

（一）申请收购：符合收购条件的国有土地，由土地使用权人向土地储备机构申请收购；

（二）权属核查：土地储备机构对申请人提供的土地的有关情况进行实地调查和核实；

（三）确定规划条件：由规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；

（四）方案报批：土地储备机构根据土地权属情况和规划使用条件，提出土地收购方案报土地行政主管部门审批，其中，涉及重大储备项目资金投入的，还须报市土地资产经营管理委员会讨论决定；

（五）签订协议：收购方案经批准后，由土地储备机构与原土地使用权人签订国有土地使用权收购协议；

（六）收购协议：土地储备机构根据国有土地使用权收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用，实行土地置换的，进行差价结算；

（七）权属变更：土地储备机构和原土地使用权人按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用权人向土地储备机构交付土地和地上建（构）筑物。

第三章　储备土地前期开发整理与利用

第十三条　土地储备机构应当按照城市规划要求，对储备的土地进行前期开发整理，达到通水、通电、通路和场地平整等市政配套条件。

第十四条　储备土地开发整理涉及城市房屋拆迁的，土地储备机构应当负责拆迁，或者委托有拆迁资质的单位实施拆迁；成片开发需要拆迁的，也可由所在区人民政府组织拆迁。

第十五条　储备土地出让前，土地储备机构可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用。

储备土地出租、抵押或临时改变用途，土地储备机构应依法到有关部门办理相关审批或登记手续。

第四章　储备土地供应

第十六条　储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。土地行政管理部门应当根据年度土地供应计划、土地储备计划和土地市场需求情况、制定储备土地供应计划。储备土地的供应应严格按照计划执行。

第十七条　储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得干预。

第十八条　土地储备机构应当将土地供应信息以公告方式公布。公布内容包括拟供应土地位置、面积、用途、土地使用条件等。

第十九条　用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，应当依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。严格限制协议方式出让土地。因城市重大引资、投资确需以协议方式供应土地的，必须在地价评估基础上，经市土地资产经营管理委员会集体研究批准，并将协议结果予以公布。

第二十条　储备土地的供应，按下列程序办理：

（一）土地储备机构根据年度土地供应计划，确定拟供应土地地块；

（二）土地储备机构拟订储备土地供应方案，经土地行政主管部门审核后，报市土地资产经营管理委员会批准；

（三）根据已批准的土地供应方案，土地储备机构公开发布土地供应信息；

（四）依法采取拍卖、招标、挂牌或协议方式确定土地受让人；

（五）土地行政主管部门与土地受让人签订国有土地使用权出让合同，土地受让人缴纳土地出让金，土地储备机构供应土地；

（六）土地受让人向土地行政主管部门申请办理土地登记发证等手续。

第二十一条　经批准以划拨方式使用储备土地的，用地单位须与土地储备机构签订储备土地开发补偿协议，按规定支付开发补偿费，凭缴费凭证向土地行政主管部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。

【信息链接】

媒体线索：

市规划土地局贯彻落实《市人民政府关于建立土地储备制度的通知》的实施意见[EB/OL]．亿媒体，http://policy.fdc.com.cn/tdzc/8567.shtml.

2018—2019武汉市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案（附试点区域）[EB/OL]．土流网，https://www.tuliu.com/read-72715.html.

武汉市土地储备管理办法[EB/OL]．觅法网，http://www.34law.com/lawfg/law/1797/2320/law_0934243838.shtml.

文章线索：

王春敏，王淑娟．行政指导与市场选择相结合——土地储备之武汉模式[J]．中国房地产，2004（6）：44-46.