第2章　土地规划

2.1　“两规合一”模式

上海郊野地区

【案例摘要】

郊野公园是优化城市空间结构、提升城市空间品质、满足市民活动需求的重要载体。尤其对上海这样一个特大型城市，面对人口规模持续快速增长和“两规合一”背景下土地资源紧等多重压力，推进以郊野公园为载体的大型游憩空间和生态环境建设，除了为上海增绿添彩、提升城市生态文明水平外，也是整合上海空间资源、优化锚固城市总体空间结构、落实“创新驱动、转型发展”总体要求的有效途径。上海市规划和自然资源局按照信息化、网格化和精细化管理的要求，正在构建集建区外城乡规划和土地利用规划合一的规划体系，郊野公园单元规划是一次很好的尝试，为后续郊野公园单元规划的实施提供了经验和支撑。未来在郊野地区，随着土地制度改革、新型城镇化和美丽乡村的推进，规划还将面临更多的挑战，希望通过郊野公园的局部试点，能为城乡统筹提供一条规划的路径。

【案例介绍】

郊野公园的建设既涉及建设用地的保留、拆除和新建，又涉及农用地的整理，同时还需应对各专业部门的不同要求和任务，仅通过原有的宏观规划和项目设计，以及深浅不一的专业规划是无法实现的。如何通过规划来统筹郊野公园内农业生产、旅游休闲、生态保护和设施建设等各项任务，统筹建设用地、农用地和未利用地的规划布局，统筹各条线的专业规划要求，是摆在规划管理者面前极为紧迫的任务，关系到郊野公园的整体品质和建设积极性。郊野公园单元规划就是在这个背景下应运而生的，通过对郊野公园单元规划的编制，可以由点及面地探索出一条上海郊野地区城乡统筹的规划之路。

上海市郊野公园的规划目标需从两个角度解读：一是从生态和形态空间建设角度，其目标是体现自然野趣、原生态的要求，提升生态空间功能和生态环境品质，为广大市民提供生态旅游休闲空间；二是从土地资源综合开发角度，其目标是促进郊野公园内耕地、林园地、湿地和建设用地的融合发展，落实耕地保护要求，落实上海市集中建设区外建设用地减量化目标。基于上述目标，上海市郊野公园规划具有城乡规划和土地利用专项规划的双重属性。在城乡规划层面更强调对现在复杂土地类型的梳理，在土地利用规划层面则更突出规划理念指导下的空间形态、功能布局、形态景观意向等。

1．规划原则

在郊野公园编制过程中，基于目标导向，其规划原则重点体现“规土合一”、城乡统筹、生态优先及农民保障等。

（1）落实耕地保护要求，推进建设用地减量。通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善农地生产条件，促进农地规模化、集约化经营；避免大拆大建和地类上大的调整，落实最严格的耕地和基本农田保护制度，通过土地整治增加耕地数量、提高农用地质量。同时，对集建区外的现存零星农村建设用地、低效工业用地等进行拆除复垦，实现减量化，优化农村地区土地利用结构。

（2）坚持城乡统筹，推动城乡一体化发展。按照建设资源节约型社会的要求，以土地整治为平台，辅以城乡建设用地增减挂钩政策及“存增转化”操作机制，推动城乡资金和土地资源的良性互动与优化配置，保障农民土地权益，改善农村生活面貌，提高农民收入水平，总体推动新型城镇化进程，促进城乡一体化发展。

（3）突出生态优先、尊重历史文化、注重游憩活动组织。尊重自然特色，保持农田林网、河湖水系、自然村落的自然肌理，多自然、少人工，体现自然野趣、原生态的郊野特色。体现地域特点，整合地区物质与非物质文化资源，整合民俗活动、农耕文化、宗教信仰等特色历史人文，凸显上海郊野江南水乡（水系、水乡、水景）特色文化。注重游憩活动组织，关注市民需求，在容量适度的前提下科学组织包括休闲、体育、健身、科普、艺术在内的多样化户外活动，使之成为市民休闲游乐的好去处。

（4）突出可操作性，确保农民利益，保障可持续发展。尊重现状条件和农民意愿，避免大拆大建，适当归并零星分散的宅基地，盘活闲置的其他集体建设用地等，引导集体经济组织建立长效的“造血机制”，提升农村土地使用效率、壮大集体经济组织，提升农村地区经济收入，让广大农民同等享受城市建设成果。

2．技术路径

由于郊野公园规划具有综合性和复杂性，试点基地公园规划在编制过程中就规划队伍组建、项目推进流程、规划成果形式等进行了调整和创新，以崭新的技术路径服务这一创新型规划编制。

（1）队伍组建。郊野公园规划不是一个生态景观专项规划或土地整治规划，而是整合运用城乡规划和土地规划双重手段编制的一系列规划，包括总体布局规划、土地整治规划、生态景观规划、村庄建设、土地整治项目实施政策等。因此，在对试点郊野公园规划队伍组建时，充分考虑了将规划、土地、园林、交通、市政等专业技术人员集结在一起，同步工作，充分讨论沟通，从而保障每个阶段成果的综合性和实效性。

（2）项目推进。5个试点郊野公园的用地面积在13~30平方千米，要深入挖掘当地生态景观、人文历史的特色，必须深入基地做“地上设计”。在项目前期，上海市规划院分别组建了5个基地组深入一线，驻扎整整一个月，先后开展“普查、精查、补查”3轮现场踏勘，深入梳理“田、水、路、林、村”5项要素和“风、土、历、人、文”5项自然人文要素。在踏勘过程中各组均收录了5000张以上现状照片，同步完成了现状踏勘图册、基础资料汇编、战地火花集（即时反映设计思路的工作日志）以及国际方案征集任务书。由于上海市郊野公园规划是首个试点，为更多地吸取成功经验，同时以国际化的视野高度编制好郊野公园规划，2013年3—6月，以区县政府（管委会）为主体，邀请来自美国、英国、德国、荷兰以及中国共17家知名设计机构应标参与国际方案征集工作。在此基础上，上海市规划院集中技术力量编制郊野单元（郊野公园）方案。

（3）规划成果形式。形成“1＋1＋9”的规划成果。郊野单元规划是保障试点郊野公园基地建设具有法定规划层面指导和支撑的上位规划，是用于指导郊野公园规划建设、生态空间保育、土地整治、村庄建设、基础设施建设等的规划依据。在成果形式上，充分考虑了与之相关的新市镇总体规划、类集建区控制性详细规划、单元范围内的村庄规划、土地整治规划和各类专项规划的管控要求。

上海市基本农田的划定与市域生态系统有机结合，形成以大面积基本农田保育区为基底的生态空间，并以郊野单元作为上海集中建设区外广大郊野地区实施规划和土地管理的基本单位，积极开展以郊野公园为代表的郊野单元规划建设试点，将土地整治和增减挂钩等土地政策工具与郊野地区空间、景观要素开发相融合，创新郊野公园实施目标和实施途径。通过“规土合一”，上海市在关于集建区外郊野地区规划管理思路上，通过进一步完善规划土地管理体系，实现了三个转变，即优化集建区外空间布局和用地结构，提升郊野地区生态环境水平，保障地区经济社会转型发展。

【社会评价】

为深化推进上海市“两规合一”、实施规划和土地的精细化管理，上海市着力构建城乡规划和土地利用规划合一的完整体系，借鉴集中建设区内相对完善的规划体系、规划编制和管理模式，通过对郊野公园规划思路的重构、规划方法的创新和建设管理机制的探索，将以郊野公园为代表的郊野单元规划纳入规划土地编制和管理体系，尝试推进上海全域尤其是郊野地区的网格化管理，将郊野地区城乡统筹、优化布局、现状建设用地减量化、生态环境建设、节约资源等目标结合起来，解决上海市郊野地区城乡一体化进程中关于规划土地协调管理的一系列问题，是落实上海市土地利用总体规划和城乡总体规划双重规划任务的需要，也是上海市探索减量化模式下城市发展与规划建设之路的一次重要变革。

郊野公园规划不仅仅是一个生态景观专项规划或土地整治项目规划，确切地说，它整合运用了城乡规划和土地规划双重编制手段，包括总体布局规划、土地整治规划、生态景观规划、村庄建设、土地整治项目实施政策等一系列规划和研究的总和，是从规划到土地实施衔接管理的一次机制创新。

由于郊野公园的选址大部分位于乡村郊野或城乡过渡地区，因此，郊野公园规划建设对上海市的意义远不止建设一个公园本身，还在于通过郊野公园的规划、建设和管理，解决上海大都市郊野地区城乡一体化进程中关于规划和土地管理协调、城乡空间布局优化、土地资源利用、集体经济发展、基础设施建设、历史文明传承、社会管理体制建设等一系列问题。可以说，郊野公园是上海郊野地区土地规划和管理工作创新实践的一块试验田。

【政策文件】

《上海市郊野公园布局选址和试点基地概念规划》（上海市规划和自然资源局）。

《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》（沪规土资综规〔2013〕406号）。

《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综规〔2013〕416号）：明确了郊野公园的相关创新政策，包括类集建区的空间奖励、详细规划适度调整、增减挂钩政策叠加、出让方式适应性选择、计划考核联动等。

市政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知

（沪府发〔2017〕24号）（节选）

五、重点任务

（一）优化整合——深化“两规合一”的规划引领

结合新一轮总规编制工作，实现区、镇乡层面城乡规划和土地利用总体规划成果合一，并以“新三线”作为“两规合一、多规融合”的空间管控载体予以锁定，优化全市用地结构，锚固市域空间布局。

1．划定永久基本农田保护红线，保障城市粮食和生态安全

…………

2．划定生态保护红线，锚固城市生态空间

…………

加快推进“十三五”造林任务空间落地，优先考虑“十三五”期间全市重点生态环境综合治理地区和“十三五”重点滨水沿路两侧各50米的生态廊道空间，实现2020年森林覆盖率不低于18%的目标。“十三五”期间，继续推进首批6个郊野公园的二期建设，新增启动7~8个规划郊野公园建设，推进滨水沿路生态廊道和大型林地建设。切实保护河道水系，推进水环境综合治理，河湖水面率不低于10.1%。

3．划定城市开发边界，优化完善城乡空间格局

在生态基底硬约束的基础上划定城市开发边界，确保全市建设用地规模控制在3185平方公里以内。以“严控总量、优化结构，突出民生、保障发展”为导向，合理使用有限的新增建设用地计划……加强立体空间开发利用的规划引导，以轨道交通换乘枢纽、公共活动中心等区域为重点，强化地上地下开发联动，形成功能适宜、布局合理的地下空间总体结构，积极推进地下空间有效利用。

…………

（五）提质增效——实施低效建设用地减量化与土地整治

重点聚焦低效工业仓储用地和农村宅基地，作为“十三五”期间土地资源利用和转型的主要对象。创新土地整治模式，以郊野单元规划为统筹平台，发挥农地综合效益，引导郊野地区有序、内生发展。稳步推进农村土地整治和滩涂围垦工作，预计实现补充耕地总量10万亩。

…………

3．创新土地整治模式，发挥农地综合效益

推进低效建设用地减量化和农用地集中连片整治，完善土地整治管理，形成政府主导、多方参与的土地整治资金保障体系和产业化土地整治模式，建立健全行业管理基本制度。开展郊野公园建设，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，促进农业生产与观光、休闲、旅游功能相结合，进一步拓展城市休闲游憩空间。结合郊野公园建设、滩涂造地和生态造林消纳无害渣土物质，同时加大渣土资源化利用力度，减少渣土处置量。

【信息链接】

媒体线索：

关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知[EB/OL]．上海市人民政府，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw10800/nw11407/nw41430/u26aw52197.html.

文章线索：

管韬萍，吴燕，张洪武．上海郊野地区土地规划管理的创新实践[J]．上海城市规划，2013（5）：11-14.

徐丹．上海市试点郊野公园规划实践——以松南郊野公园为例[A]//中国城市规划学会。城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集（07城市生态规划）[C]．中国城市规划学会，2014：18.

殷玮．上海郊野公园单元规划编制方法初探[J]．上海城市规划，2013（5）：29-33.