绪论

自2018年末以来，内蒙古自治区按照中央的部署，落实了新一轮的政府机构改革。这次改革遵循的思路是：自治区、盟市、旗县主要机构的设置同中央政府的职能部门保持基本对齐，加大机构职能整合归并力度，实现职能有机统一。按照这种思路，内蒙古自治区人民政府组建或新建了生态环境厅、自然资源厅、农牧厅、林业和草原局等工作部门或直属机构，并在盟市、旗县区组建相应的部门。(1)

这场机构改革，要旨之一在于在内蒙古这个“当地”为国家设定的建设生态文明和落实生态保护的战略部署提供组织保障。其中，生态环境部门的首要职责是贯彻执行生态环境保护法律法规和基本制度，组建该部门被视为推进生态治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。自然资源部门的首要职责是履行全民所有的土地、森林、草原等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，体现的是集约式和保护式的开发利用。农牧部门的首要职责虽仍是发展农牧业，但也负有“草原生态保护和建设规划，指导草原保护、建设和合理利用”之责。作为国家林业与草原局内设机构的草原管理处和草原监督处，首要强调的便是“保护草原生态”之责。

如果把目光聚焦于“草原”，可以粗略地认为，2018年在内蒙古自治区启动的这场政府机构改革，旨在重新区分并协调草原的生产功能和生态功能且将重心移至后者。由此，草原作为“山水林田湖草”这个生命共同体中的一环，其“生态”内涵得到了进一步明确和强化。

但也要看到，在国家或内蒙古当地的政策体系内，“保护草原”原本就是连续存在、从未缺失的政策主张。从生态文明和生态治理的高度重申草原的生态功能并通过机构改革寻求组织保障，这一改革举动之所以能够给人们带来冲击并使人感到欣慰，在于它提醒人们注意：一种正确的政策主张，一方面，其所要表达的正确性需要经由与“社会理解”等相对外部要素的沟通才能达成稳定的共识——毕竟，当“生态”或“保护”这些理念和主张在文件中、报告里、会场上以及媒体间传递的时候，“遥远的”牧区和草场上的人们首先考虑的必定是他们各自生活中的日常之事，而这些日常之事与政策自身的文本逻辑所主张的“保护”未必总是能够一一对应；另一方面，这些以保护生态为内容的政策文本及其理念，属于组织任务或组织战略的重设，按照“结构跟随战略”的理论逻辑，这些政策的落实必然要求政策所在的组织体系对其内部职能结构做出调整。无论是对外沟通还是对内调整，都属于“组织调适”，组织调适表现的正是政策学习。本书用管理学中的“模块化”概念来定义组织调适，据此，模块化就成了政策学习的组织基础。

政策学习，意思就是围绕“政策”而发生的学习行为，亦特指将他者的政策为我所用的实在现象，其基本假设是：相似的问题可能用相近的政策加以解决。据此，政策学习在内涵上包括“知识的”和“组织的”两个部分。知识的部分表达的是其字面上的含义，包括深入了解或全面知悉特定政策方案如何理解问题情境，其运用的知识来自何种知识体系或遵从怎样的原理，这些方案与当时当地的自然地理气候、政治语境或社会文化心理等基础要素之间有着怎样的融合度，等等；组织的部分表达的则是其字面下的含义，即政策学习实质上是一种组织行为和组织过程，其基本假设是，政策文本或操作过程所传递出来的知识都特定于组织从而受到组织结构的锁定。如果脱离组织的“土壤”，这些知识即使能够得到准确理解和完整传递，也未必“有用”。

如此，“政策学习”的字面上与字面下的含义就有不尽一致之处：前者强调“学习”这个动作以及“学到”这种结果，突出的是政策学习的“可能性”；后者承认“学习”这种行为的实在性，但重在强调知识因特定于组织而可能遭遇壁垒，突出的是政策学习的“不可能性”。只有把这两个方面结合起来，才是政策学习这个概念的完整表意。

本书采用政策学习这个概念，主要出于三点考虑：其一，“学习”在汉语语境里是一个常用词，通俗易懂，故政策学习相较于其他术语而言可以算作一个更符合汉语表达习惯的概念，使用这个概念可以不必担心因术语过于专业而费解或误解；其二，尽管本书将这一概念用作中性词，但并不否认它从字面上传达出来的积极上进的态度，这一点可以为本书提供一种“保护色”，使笔者不必担心书中表达的一些学术探讨意见会引起过度反应；其三，后文的文献梳理表明，政策学习在表意上跟其他相关概念并不冲突，使用这个概念虽不算另辟蹊径但也绝非误入歧途，走的依然是前人在这个研究主题上蹚出来的路子，从而不必担心本书会被视为追求标新立异而忽略学术基础。

以草原生态保护政策为案例素材，以该政策领域的政策学习为研究对象，本书以如下三个陈述作为立论基础。

第一，“生态”这个概念表达的是一种现代观念，在中国有其进入政策议程的“生成”历程。这个历程的实质是国家现代化。

第二，“保护生态”的潜台词是承认“人与自然的分离”。这种“分离态”亦可表述为：人从曾经长期与自然融于一体的状态中抽离出来并置身于自然之外甚至之上，“自然”被转译为“资源”和“生态”，从而出现一种“人—生态”的二元结构。就针对生态所施加的作用力的方向或其价值定位而言，“保护生态”与“破坏生态”看起来是相悖的，但其实它们都一致地以这种二元结构为前提。这种二元结构的形成及其得以维持的充分条件是现代国家或国家现代化。换言之，“生态”的字面含义表达的是人类敬畏自然的谦逊心，是对人与自然之间关系的理性反思，但这种反思的本意仍然是“人对自然的驾驭”，生态观的实质也仍然是利用和改造自然。也正是在此意义上，我们说“生态”是一个表达现代观念的概念。

第三，围绕“保护草原生态”发生的政策学习行为及相应的政策主张是上述“生态观”在草原时空的具体落实。故“保护草原生态”的潜台词就是承认“人—草”的分离。国家从政策的文本表述上把草原“资源化”进而“生态化”，是国家得以进入草原的一种策略，中国亦借此得以在“草原／边疆”这一时空实现其现代国家的自我成长。换言之，国家通过草原政策把草原转译为一种符合“科学”这一表述逻辑的生态体系，在实现把“草原”时空下的“草和人”分离开来的同时，也挤出了该时空下固有的一套看待草原的知识体系，国家据此得以在分离了的“人和草”之间居中调停，由此才谈得上保护草原生态。

质言之，一旦注意到公共政策是“现代”这一条件下实施国家治理和社会管理的必然手段，就不难同意，“政策学习”是一种常态的政府行为。不论是在平常时期还是危急时刻，不论应对何种情境下的公共问题，“学习”都称得上是现代政府寻求化解方案的常规之举，也是行动中的政府可见的部分。政策学习，不论取其广义还是狭义，都值得成为政策研究的题中之义。

不过，既有研究在使用“政策学习”这个概念时，一方面总是不乏倾向于将其工具化、实用化，即侧重于将政策学习作为一种寻找问题解决办法的实操手段；另一方面又不易区分其适合作为解释变量还是被解释变量——主流的看法之一是将政策学习视为导致政策扩散的原因（Craig Volden, 2006；刘伟，2012；等等）。但也有大量研究讨论了政策学习的发生机制。比如，人们已经注意到政府间的关系（朱旭峰、赵慧，2016）、地方政府的学习能力（杨宏山，2015）、彼此邻近的地方政府或城市政府之间的竞争或效仿（Walker, 1969；张闫龙，2015）、地方领导干部或者说政策企业家及其异地任职（张克，2015）、待解决问题的属性（张欢，2020）乃至一地的人口规模或行政级别（马亮，2019）等诸多因素对于政策学习的作用机制；甚至有研究指出，从知识属性的角度看（余光胜、刘卫、唐郁，2006），为了开展政策学习而产生或传播知识的过程往往伴随着网络联结的固化，当知识集合稳定为“共识”时就会内生出政策学习的障碍（王程韡，2010）并引发学习失败（Hood, 1991；朱伟，2020）或政策失败（Kristin O’Donovan, 2017）。

审读这些既有的扎实研究，不难发现：一方面，以政策学习为被解释变量的研究所辨识出来的解释性因素，都算是政策学习发生的必要条件；另一方面，既有本土研究采用的叙事口吻都是以“中国”为分析单位而对应出来的国家立场，即无论其研究素材取自何种政策领域，都有一个既定的中国及其呈现为黑箱状态的政策过程等在那里，供一份精彩的研究去揭开这个黑箱。这两种研究状况，前者表明，仍有余地可供我们探索政策学习的逻辑，特别是本书注意到的组织层面的因素；后者提示，有必要注意政策学习或政府行动的当地性，即不宜将“中国”设想为先在之态，而应该将“特定地方发生了什么”理解为中国成为“中国”的过程——比如，在北方草原实施“草原生态保护政策”，其中的政策学习表达的是对“生态”的建构和运用，北方草原由此才能成为“中国的北方”，中国才能成为一个有其北方的“中国”（杨腾原，2016）。

综上，本书不惮被方家认为在理解和使用“政策学习”这个概念时有泛化之嫌，将关心的问题表述为：如何理解发生在“地方”的政策学习？决定政策学习之逻辑的根本因素是什么？具体到本书关注的案例素材或者说政策领域，政策学习有哪些具体表现？为什么有些成功的政策学习却引发了学术争论，而这些学术争论并不能影响既有政策学习的施行思路或者进程？

本书试图回到“组织”，把政策学习视为一种组织行为，从组织的逻辑考察政策学习的逻辑。本书认为，应该从中国的国家现代化的历程去看待发生在“地方”的政策学习现象。国家现代化的历程，根本上在于实施国家治理所依赖的一套公共组织的理性化，这种理性化的途径或表现是组织结构的模块化，即不分领域、不分层级地使政府部门在职能结构上变得相似，使嵌在这套组织体系之内的人的行为变得标准化、可预期、可调控。据此，决定政策学习之逻辑的根本因素亦寄存于“组织”或组织过程。如果脱离开“组织”这个要素去看政策学习，就好比将一把能够开锁的钥匙当成了通过它的开锁动作而打开的那个房子——固然不能否认钥匙是一种开锁工具，但是钥匙、锁乃至门，说到底都是以房子为嵌体的，所以，我们只能通过房子去了解门的位置、锁孔的朝向和钥匙的作用空间，而不能反过来。

本书的总体观点是：从现象上看，在草原生态保护这一政策领域，从问题认定到政策内容，都不乏政策学习。就其实质而言，这种政策学习的效果是把北方草原“生态化”，旨在实现“中国”之国家的现代化。换言之，为保护草原生态而实施的政策学习服从的是中国内生为现代国家的逻辑。故，本项研究主张：不仅要把政策学习视为一种技术，即获取特定政策方案从而化解特定问题的具体做法，而且要把该领域置于一个更为一般性的治理结构中加以考察；我们不仅需要了解“政策学习”作为具体的活动是如何实施、如何开展的，也要探寻其决定性因素——本书认为这个决定性因素就是“现代化”。

除了绪论和结论，本书主体部分共有六章。第一章是研究基础，包括研究问题、研究背景、基本概念、方法和思路；第二章是文献综述；第三章分析了作为方法的内蒙古，旨在讨论一个具有地方性的“边疆”概念何以能够用来言说“中国”；第四章探讨“生态”概念何以进入中国的政策议程，亦论及政策轨道；第五章展示了在“现代化”这一政策轨道上开展草原生态保护政策学习的历程；第六章把草原生态保护政策置于一种“政策学习的参照系”内做对比分析，讨论了政府系统在职能构成上的模块化及其对于政策学习的作用，用以确认政策学习的组织逻辑。

(1)在组建或新建的机构中，生态环境部门系整合原环境保护部门的职责，以及相关部门应对气候变化、流域水环境保护、防止地下水污染、监督指导农业面源污染治理等职责而组建；自然资源部门系整合国土资源部门、林业部门的职责，发展改革部门依组织编制和实施主体功能区的规划职责，以及相关部门的草原监督管理、草原等资源调查和确权登记管理等职责而组建；农牧部门系整合党委农村牧区工作部门的职责、政府农牧业部门的职责，以及相关部门在项目投建和管理上的职责而组建。考虑到内蒙古全区森林和草原资源丰富的特点，在林业和草原管理任务重的地区单独设置林草部门；内蒙古自治区人民政府将“内蒙古自治区林业和草原局”设为直属机构，由内蒙古自治区自然资源厅统一管理和协调；原草原监督管理局、原农牧业厅下设的草原处，分别成为林业与草原局的内设机构草原监督处和草原管理处（见中共中央、国务院批准的《内蒙古自治区机构改革方案》、内蒙古自治区印发的《内蒙古自治区机构改革实施意见》和《内蒙古自治区关于盟市、旗县（市、区）机构改革总体意见》）。