第二章　文献综述

一、学习理论概说

如同“学习”历来受到多学科关注并已累积出丰硕的成果，政策学习也已受到研究者的重视且相关研究硕果累累。

从理论源头上看，政策学习源自心理学或行为研究提供的“学习理论”。学习理论认为，个体的学习行为有赖三种机制，即联结、强化和观察。联结理论认为学习就是“刺激—反应”联结的形成，包括试误从而规避无效刺激。这一理论强调各种联结的作用：联结即一种适当反应与某种刺激形式联系起来的方式，包括情境与行为的联结、一些行为与另一些行为的联结，某些知觉甚至情绪的发生都可归于联结（桑代克，1998：2-3）。强化理论认为，人们学习某个行为是因为随后会有一个令人愉快的或者可以满足某种需要的结果出现，这是一种正强化；而人们避免某种行为是因为随后会有一个不愉快的结果出现，这是一种负强化。在行为强化过程中，强化物、强化频率、强化时间等都会对人们的行为产生影响（Skinner, 1938:9, 51-55）。观察理论认为，人们仅通过观察他人或模仿榜样，就可以学习某种社会态度和行为。在观察学习过程中，环境中的他人是一个重要的信息来源。观察学习可以在没有任何其他外在强化的情况下出现（班杜拉，2001：63-65）。

如果说在作为有机体的人或动物那里，“学习”是一种实在的、直观的、形象的行为，那么“政策学习”则不乏浓厚的比喻色彩——把政府视为有如人或动物那样的有机体，从而政府在寻求解决问题的方案时，也会试错、观察、模仿等。据此，有研究指出，“政策学习”只能算是研究政策过程时用到的比喻手法，还算不上是一种分析框架（N. Goyal & M. Howlett, 2018:13）。

本书认为，即便这个概念属于借喻，它也仍然是一个能够集中学术意见的有效概念。所谓“有效”，即我们可以用它来表达具有一定共识的看法，也可以经由对它的讨论而探索或拓展相关话题，其表现就是在政策学习这一主题上已经产生了一批研究成果。而相关研究文献之多，最直白的表现就在于相关概念之多。其中，研究意见比较集中的一个概念是“政策扩散”。政策扩散的潜台词是“政策创新”——政策创新不同于政策发明，后者强调政策理念、项目和方案的原创性，前者表达政策采纳的首次性，即新项目、新政策在某个组织中第一次被采纳，而不论其是否被其他组织采用过（Walker, 1969）。如此，彼时彼地发生的做法转移到此时此地，就属于政策扩散。通常认为，政策扩散的机制包括政策学习、政策模仿、政策竞争（王浦劬、赖先进，2013），而相关概念包括且不限于政策转移、政策移植、政策复制、经验汲取等。如前文已经说明的那样，本书采用的是政策学习这个概念。

政策学习，作为真实世界里政策过程中的一种现象，同时也作为学术研究的对象，从综述完备的角度考虑，对其做文献综述时，可以围绕一个设问来进行：谁向谁在哪里怎样学了什么？

在此设问中，“谁—谁”对应的分别是学习者和被学习者，“学习”是发生在双方之间的动作以及行为上的互动。互动双方既有人的形态，也有组织的形态。前者是特定政策议题的决策者，后者则是政府，且决策者嵌在政府组织之内。据此，一方面，“谁—谁”之间的互动会形成一种联系渠道并会表现出结构形态；另一方面，学习者与被学习者亦各自有其内部结构——或者是纵向的层级结构，或者是横向的职能结构或府际结构。

“（学）什么”对应的是解决问题的方案及其背后的思路或知识。“向”即方向，关注的是知识流动的方向，这个方向牵涉的正是学习双方之间的联系渠道所表现的那种结构形态。比如，是索求知识还是输出知识就存在方向之别。尽管上述设问本身表达的意思是：“学习者”是学习动作的发出者、主动索求知识并主导学习过程，但真实世界里的“学习行为”取决于互动——这就不能排除另外两种可能：一种是被学习者采取封闭的姿态，拒绝向学习者输出知识；另一种是被学习者能够调节其愿意输出的知识的流量，从而控制学习的内容和进程。在这两种情形下，被学习者才是政策学习的主导方。如此，“谁控制知识流动的方向”体现的其实是双方对学习行为的主导力度的差别。

“在哪里”对应的是发生政策学习的政策领域、政策议题或时空情境。通常，凡是能够被观察到的政策学习现象，必定发生在具体政策领域内或特定政策议题上，也必定有其具体的时空情境。

“了”字关注的是“政策学习的结果”，具体应该包括由浅入深的三个方面：一是政策学习所涉及的动作，即是否发生了学习行为；二是知识、方案、思路是否有所转移，即双方是否建立了联系渠道或彼此确有互动，学习者一方是否学到了解决问题的特定方案或知识；三是包括产出与影响(1)在内的实际效果，即那些怀着取人所长、避其之短等意图的学习行动所学到的东西有没有为己所用并带来预期的或意外的改变。

“怎样”一词，包含“是什么”和“为什么”两个方面，前者属于描述性研究，后者属于解释性研究。前者关注政策学习的方式、过程与条件等，即描述政策学习这种现象时所要触及的问题，具体包括上文提出的谁、在什么领域、何种情境下、学什么、结果如何等问题。后者关注政策学习的发生机制、动力、阻力、原理等，即解释政策学习这种现象时所要触及的问题，比如，为什么有的领域发生的政策学习更密集、有的政策转移会遭遇阻碍、有的政策学习未能善终等——这些问题牵涉组织结构、知识属性、权力对比等解释性因素，亦要求研究者提出具有解释力的分析框架。

既有研究在描述和解释两个研究方向上都提供了相对充分的研究成果。人们已经注意到“政策学习”现象的普遍性，并发展出一个概念丛林和相应的理论丛林。