二、研究背景

本书的研究背景主要有三个方面。

第一，内蒙古的发展成就及其模范价值。内蒙古是新中国成立后最早被纳入国家版图的行政区域之一，也是最早实行民族区域自治的地区，历来被视为维护国家统一、增进民族团结、实现地方发展的典范。

党的十八大以来，习近平总书记曾于2014年1月和2019年7月两次考察内蒙古；同时，习近平总书记每次都在全国“两会”这个重要场合表达对内蒙古的深切关怀。2014年1月考察时，习近平总书记强调，希望内蒙古各族干部群众守望相助。“守”，就是守好家门，守好祖国边疆，守好内蒙古少数民族美好的精神家园；“望”，就是登高望远，规划事业、谋求发展，要跳出当地、跳出自然条件限制、跳出内蒙古，有宽广的世界眼光，有大局意识；“相助”，就是各族干部群众要牢固树立平等团结互助和谐的思想，各族人民拧成一股绳，共同守卫祖国边疆，共同创造美好生活。2018年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团的审议时发言指出：“内蒙古是我国最早成立民族自治区、党的民族区域自治制度最早付诸实施的地方，地处祖国北疆，战略地位十分重要。内蒙古改革发展稳定工作做好了，在全国、在国际上都有积极意义。”2019年7月考察内蒙古时，习近平总书记强调，要贯彻以人民为中心的发展思想，不断增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽。2019年3月5日，习近平总书记在参加全国“两会”内蒙古代表团审议时强调，把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。(1)

2017年8月8日，在发给内蒙古自治区成立70周年的贺电中，中央指出：“内蒙古自治区历届党委和政府创造性落实党中央精神，内蒙古各族人民识大体、顾大局、讲风格、求奉献、有担当，赢得并始终如一呵护了‘模范自治区’的崇高荣誉。”(2)中央的赞誉是对内蒙古发展成就的肯定，也是对其重要地位和制度典范的再次确认。内蒙古实施民族区域自治成功的关键在于创造性地贯彻落实党和国家政策。(3)在中国共产党领导的国家治理实践中，内蒙古坚持民族区域自治制度以及创造性地落实党和国家政策的历程具有“试验田”和“示范园”的意义。基于内蒙古所独具的模范价值，本书将聚焦于内蒙古实现发展所依凭的公共政策，将其置于政策学习的理论脉络，试图以一种地方视角观察国家治理现代化。在此意义上，“内蒙古”具有方法的价值，即以“内蒙古”为个案的研究可以延展到对“中国”以及对“中国问题”的探究。

第二，内蒙古草原生态状况与草原生态保护政策。一方面，内蒙古草原的生态状况，自20世纪80年代以来退化趋势日益明显，到2004年整体恶化，2005—2014年逐渐恢复（中华人民共和国农业部，2015）。2016年，“全国草原生态环境持续恶化势头得到初步遏制，草原生态总体向好，局部草原生态呈现加速好转的局面，重大生态工程项目区草原植被状况显著改善，草原生态保护工作迈上了新台阶”（刘源，2017：32）。2018年，“天然草原鲜草总产量有所增加，天然草原平均牲畜超载率有所下降”（国家林业和草原局，2020）。前文提及的自2018年末以来内蒙古自治区实施的新一轮政府机构改革，正是针对包括草原生态变化状况在内的生态保护任务做出的组织响应。另一方面，围绕草原生态状况变化与草原政策之间的关系，形成了两种不同的意见。一种意见认为，草原生态恶化系自然、地理、历史和人为破坏等诸多因素使然，特别是对草原的过度使用。据此，国家对草原实施了一套科学、严格的管理措施，诸如承包到户、舍饲圈养、退牧还草、禁牧休牧、生态补奖等。草原生态的恢复和向好发展，正是得益于这套政策的持续贯彻和有效实施（国家林业和草原局，2020）。另一种意见认为，草原生态退化主要源自政府政策的失当，特别是以明晰产权、草畜平衡等科学知识为依据的草畜双承包政策对管理和使用草原的一套传统做法的挤出，从文化和理念层面上改变了对草原的传统理解，结果，政策越是严厉，执行越是有效，实际效果却越可能适得其反（王晓毅，2009；达林太等，2010；韩念勇，2011，2018）。这两种意见启发本书寻找看待“发展型政策”与“保护型政策”的其他视角或研究思路，即政策学习。

第三，政策研究的视角和成果以及草原生态保护政策作为案例的可能性。现代国家的公共政策有三种形象：一是国家实施治理的手段，即国家通过公共政策表达治理的意志和思路，并将其落实到治理现场。具有这种形象的公共政策，以合法政策文本的形式成为国家及其权力的直观外显，是行动中的国家。二是一种互动场域，即国家权力与社会理解之间的互动。公共政策虽然是权力过程的产物，但是其真实效果除了取决于政策方案本身，还取决于社会理解(4)。具有这种形象的公共政策，是国家与社会互动的场域，国家提供政策，社会提供理解，二者合起来才是“真实的公共政策”。三是供人们观察和检视国家治理的窗口，即政策文本体现了怎样的国家治理思维、通过梳理或解读政策文本能够做出哪些分析。简而言之，公共政策的上述三种形象，分别是被制定的政策、被理解的政策和被研究的政策。这三种形象，对应到草原生态保护政策上，分别表现为：其一，国家或相关的管理机构根据对草原生态状况的了解和理解去制定并实施一套草原政策；其二，某项草原政策及其在具体场合的实际效果，取决于在现场负责执行的工作人员如何解读该项政策、受众如何理解该项政策以及双方如何沟通，更取决于被选择的或者被设定的或者经年而成的“政策轨道”(5)；其三，本书尽量以旁观者的立场和眼光对草原生态保护政策以及蕴含其中的国家治理做出观察、解读和研判，亦即用“政策学习”的理论视角解读体现在草原生态保护政策上的前两种政策形象。

上述三个方面的研究背景，第一个方面确认了“内蒙古”作为本书的时空坐标，第二个方面确认了“草原生态保护政策”的研究价值，第三个方面提供的是从政策学习的角度研究内蒙古草原生态保护政策的必要性与可能性。