二、兴边富民行动面临的挑战与问题

虽然兴边富民行动取得了显著成效，但应当清醒地认识到，边境地区，尤其是贫困地区大多自然条件严酷、土地资源匮乏，自然灾害多发，发展基础比较薄弱(28)，经济社会生态发展各项事业的绝对水平距离全国平均水平仍有不小差距。

（一）经济发展绝对水平与全国差距仍较明显

尽管兴边富民行动实施以来，全国边境地区经济实力显著提升，但与全国平均水平的差距依然明显。从产业结构上看，2018年边境县市三次产业结构为21:36:43，尽管第三产业比重超过第一和第二产业，但由于第一产业比重仍超过20%，边境地区目前仍处于工业化初期阶段。2018年全国三次产业结构为7.2:40.6:52.2，第三产业比重远远超过第二产业，处于工业化中后期阶段。仅从产业结构上看，边境地区与全国平均水平相比，经济发展水平还有较大差距。

从人均指标上看，2018年全国陆地边境地区人均生产总值39012元，只相当于全国人均GDP的60.46%；2017年边境地区人均固定资产投资为37760元，相当于全国人均固定资产投资的81.86%；2018年边境地区人均财政收入为2382元，不足全国人均水平的20%；2018年边境地区人均消费品零售额为13022元，不到全国人均水平的一半；2018年边境地区农（牧）民人均收入12075元，只有全国农民人均收入的82.61%。

（二）经济增长动能略显不足

与全国其他地区相比，边境地区地区生产总值增速、投资效率、城镇化率以及产业发展情况仍不容乐观，经济增长动能略显不足。

从地区生产总值增速上来看，2010—2018年边境县市地区生产总值年均增速达7.91%（按可比价格计算），略高于全国平均水平的7.45%（按可比价格计算）。但同时，有将近一半省区——甘肃、辽宁、吉林和内蒙古的边境县市地区生产总值年均增速低于全国平均水平。此外，2015—2018年，边境县市地区生产总值年均增速只有4.32%（按可比价格计算），明显落后于全国平均增速6.7%（按可比价格计算），增长动能不足。

从三次产业结构变动上来看，2018年全国总体产业结构为7:41:52，与2010年相比，第一、第二产业占比有所下降，降幅分别为22.89个和12.57个百分点，第三产业占比提升了18.07个百分点。而2018年边境县市三次产业结构为21:36:44，与2010年相比，第一、第二产业占比有所下降，降幅分别为1.9个和18.18个百分点，第三产业占比提升了23.79个百分点。可见，边境地区产业结构自2010年以来，第一产业占比几乎没有变化，第二产业占比反而下降了，对于处于工业化初期的地区而言，这意味着工业化进展偏慢。边境地区如果仅依靠农牧业和服务业，则带动经济增长难度大，且容易受到区外经济波动的影响。

从常住人口城镇化率上来看，2018年边境县市城镇化率仅为38.71%，大幅低于全国平均水平59.58%；从变化幅度上看，边境县市城镇化率较2010年增长了8.37个百分点，而同期全国城镇化率提高了19.28个百分点。各边境省区中，只有吉林和甘肃的城镇化率超过了全国平均水平，且西藏、广西和云南的边境县市城镇化率不足30%。边境地区城镇化水平提升不尽如人意，通过新型城镇化推动经济增长难度大。

尽管边境地区基础设施有了极大程度的改善，但相对于“县县通高速”的内地省份而言，边境地区基础设施落后仍比较明显，特别是抵边乡镇、抵边村寨的基础设施投入缺口依然很大。同时，由于地广人稀，基础设施投资效益不高，基础设施短板将在很长的一段时间内存在，制约了边境地区经济社会发展。

（三）减贫工作仍存在较大压力

虽然边境地区的减贫事业取得了显著成就，到2020年年底边境地区贫困县将全部脱贫摘帽，但由于边境县市受地理、历史等诸多因素的影响，基层财力十分困难，自身财力投入十分有限，经济发展速度不快，基础设施条件差，农牧民生产生活水平不高，脱贫基础不很牢固。要确保2020年以后边境地区贫困人口能够继续实现脱贫，边境地区仍面临较大的压力。主要体现为扶贫政策难退出、扶贫主体单一、扶贫资金缺乏整合和边境贫困地区群众的自我发展能力仍有待提高。

当前对于已经脱贫摘帽的边境贫困县实行的是“脱贫不脱政策”，即脱贫后为了防止返贫及帮助贫困户进一步发展，相关扶贫政策仍将延续一段时间。不脱政策，并非指现有的扶持政策会永续存在。现有的经济资源、社会资源是有限的，对贫困户的扶持政策终究会有退出的一天。“脱贫不脱政策”中哪些政策应该延续，哪些政策在达到一定标准的情况下可以退出，哪些政策在2020年后会立刻退出，现在边境地区地方政府都缺少明确的标准。这种政策上的不确定性增加了未来的不确定性，不利于贫困户形成稳定的预期，在一定程度上会影响到他们能否安心生产，能否稳定脱贫。

此外，在精准扶贫政策的扶持下，贫困户的产业发展了，就业稳定了，收入提高了，但也应当注意到，大规模的、持续的扶持政策，也在一定程度上滋生了部分贫困人群“等、靠、要”思想。这些贫困家庭产生了较为严重的政策依赖心理，尽管表面上收入增加了，实现脱贫了，但是由于缺乏依靠自身奋斗而致富的内生动力，离开帮扶政策后他们很难适应当前的市场机制，一旦扶贫政策退出极有可能重新返贫。

“兴边富民行动”是由国家启动，从中央到地方层层推进的加速边境地区经济社会发展的国家战略，同时也属于一种区域性的开发战略，但从资源配置上看，以政府为单一主体的扶贫开发方式，资源配置体系是自上而下的，一定程度上忽视了市场的基础性作用及区域自我发展能力的培养。表现在扶贫资源过分依赖政府投入，没有完全、充分地建立起从市场和社会筹集动员资源的必要制度。此外，虽然中央财政和地方政府不断对边境地区的扶贫开发增加投入，但由于扶贫开发项目是由各政府部门以不同的项目和形式进行的，政出多门导致了扶贫开发资金整合难度大，不利于突出扶贫重点。从项目申报上，由于扶贫帮扶项目和资金计划一般由各帮扶部门自行研究决定，并按照各自渠道逐级向上申报，继而资金实行自上而下逐级拨付，在基层县级单位组织实施项目时，缺乏综合统筹平台和协调机构对此进行平衡。

最后，边境地区产业扶贫效果有待提高。出于自然、地理和历史的原因，民族地区的主要产业是单一的农牧业，受自然条件影响大，自我发展能力差，所以实施产业扶贫至关重要。对此国家出台了许多产业帮扶政策，但由于产业覆盖率低、布局不合理以及企业自主性低等，这些政策在实际操作中难以落实到位和发挥成效。(29)

（四）公共服务仍是明显的短板

尽管边境地区民生保障水平有了明显提升，公共服务大幅改善，但由于基础薄弱，目前公共服务仍是边境地区明显的短板。以卫生事业为例，边境地区卫生事业发展绝对水平与全国平均水平相比，差距依然明显。2018年边境地区每万人医院、卫生院床位数仅相当于全国平均水平的75.58%，边境地区每万人卫生技术人员数相当于全国平均水平的70.86%。且边境县市人均床位数和人均卫生技术人员数增长速度也不尽如人意，边境地区上述两个指标增速比全国平均水平分别低1.72个和0.75个百分点。边境地区卫生事业发展水平低，医护人员技术水平不高，医疗保险报销难，报销比例低的局面未有彻底改变，边民对此反映强烈。

边境地区整体教育水平落后的局面仍未得到根本扭转。一方面，边境地区对教育资金投入少，目前缺乏直接针对全国140个陆地边境县的教育扶持政策，有限的资金主要投入到教育质量更高的中心城市（边境地市州府所在地），投向边境县市的比重较低；另一方面，有限的资金主要用于教育事业硬件投入，教育机构师资水平不高的局面未得到明显改善，优秀师资力量流失到周边中心城市问题突出。

边境地区人才匮乏的局面也未能根本解决。边境省市由于地理位置偏远，多数地区自然条件恶劣，加上经济发展水平低，教育、卫生等公共服务水平低，不仅难以吸引内地人才流向边境地区，而且也难以留住自身优秀人才。中央各部委和各省区的人才政策，直接作用于陆地边境县市的较少，由于人才政策实施力度有限，边境地区各类专业技术人才匮乏的局面并未得到根本扭转。

（五）影响民族团结的不稳定因素未彻底根除

虽然边境地区民族团结进步事业不断取得进展，但也应意识到，我国的民族团结事业还需要进一步努力。近年来，边境地区宗教问题常常与历史问题和民族问题交织在一起，形成一个错综复杂的综合体。在多民族和多宗教的国家，宗教问题通常是民族问题中难以剥离的重要组成部分，这一点在边境民族地区表现得尤为明显。在一些边境地区，民族问题和宗教问题面临的形势比较严峻，民族工作一旦处理失当，将会造成较大的隐患，甚至导致极端事件出现。因此，对于民族团结问题，应该进一步加大工作力度，不能松懈。

（六）生态环境保护任重道远

虽然边境9省区环境保护工作取得了一定进展，但是环境保护任重而道远，需要进一步努力，以使边境地区和其他地区环境保护工作取得更大的成就。我们还必须看到，边境地区生态环境依然非常脆弱，环境保护压力依然很大。部分地区受经济利益驱使，企业甚至地方政府以牺牲环境来换取经济发展的现象依然存在。因此，国家必须保持并强化环境保护工作力度。