第五节 智库影响力形成的主要机制
一、智库影响政策制定的过程
（一）提供备选方案
智库对国家权力内层的影响是智库发挥作用的最有效和直接的方式。通常智库与掌握核心权力的国家领导层和各级政府部门建立各种正式和非正式的沟通渠道，把自己的政策方案和观点提供给决策者参考，游说决策者采纳自己的主张，让自己的政策思想变成政策现实。对于政府来说，各家智库针对某一社会问题提出各自不同的观点，汇集各种方案，正好是一个绝好的政策方案选择过程。智库的决策咨询作用就是根据某一问题可能出现的不同情况提供不同的政策方案，以供决策者进行对比和选择。因此，智库的首要目标是作为一个提供政策专才的渠道，为政府提供备选方案，以期影响决策者。这些智库专家们的方案能否转化为实际立法及可执行的计划，一方面取决于智库专家的研究成果是否科学合理，另一方面取决于政府的思路，因此，与政府关系的密切程度相当重要。
（二）参与方案的制定
智库作为非营利、非党派的研究机构，其首要目的就是要影响公共舆论和公共政策。正如《新共和》国际版主编约瑟华·科伦兹克所说：“我们可以失去数百万的收入，但是有一点我们决不放弃，那就是影响政策。”(29)而影响政策最直接和有效的方式是直接参与方案的制定。智库参与公共政策的制定过程，通常可以使政策更具有民意性，更有说服力，而这也有利于国家政策形象的提升。
根据政策制定的不同阶段，可以划分为：议程设定——持续几周甚至是几十年。在这个阶段，智库根据自己的研究成果提出政策建议并通过努力确保提议成为政策制定者的首要考虑方案从而被纳入议事日程。专家观点根据政策可能出现的问题对决策者发出警告，为政策的修改提供导向。专家的观点在这个时候可以借助大众媒体引导社会舆论，一方面引起社会大众对政策问题的关注，改变民众的兴趣和价值观念；另一方面对民众进行思想灌输，形成有利于其政策被决策者采纳的舆论氛围。正如罗什福尔（Rochefort）和科布（Cobb）指出的，“政策研究有助于在议题进入严肃讨论之前重新界定问题的边界和实施干预的维度”(30)。智库除了提供政策方案直接影响政策行为外，还可以通过自己长期的研究，建立起理论框架，或者形成一种决策理论模式，为政府的决策形成一种政策氛围，进而间接影响政策决策。政策审议——在这个阶段，政策制定者就提出的方案进行反复的探讨和磋商，官员中的精英群体也开始就议题表达自己的立场，这时的专家学者的观点就为这场政策博弈注入了活力，为政策制定者已经成熟的观点提供理论支持。众所周知，政策制定者很少单凭权力就能使不同的群体意见一致，他们必须说服其他参与者对政策的合法性表示认同，并达成共识。政策制定——在制定过程的最后阶段，政策研究对政策和法规的实施起至关重要的作用，可以对政策实施过程中可能出现的问题进行必要的调整，指导政策方向，为评估政策好坏提出前瞻性的导向，从而为政策制定者提供参考。
（三）提出政策建议
智库因其长期的学术积累和专业化沉淀，对政策的制定有自己独到的见解，具有创新性的思维能力，能够对不同政策的战略目标进行次序优化，进而产生持久的政策决策影响效果。智库提出政策建议的主要途径就是针对国内外的重大政策问题出版专著或者提出专项研究报告，其中研究报告的形式主要有：专项的调查报告，专题的研究报告，政治行为、行政行为或经济行为的预测报告，政策建议报告，战略决策的建议报告，政策框架设计报告，等等。(31)这些报告的提出，就是为了向决策者提供科学的信息以利于他们做出客观的决策。例如，兰德公司平均每年发表350～450份研究报告以及大量的论文和专著，为美国的军事、外交、政治政策提出前瞻性意见；大西洋理事会于20世纪80年代初发表的《今后十年的对华政策》报告，成为当时政府官员对华政策的“主流派”意见。
曾就职于纽约曼哈顿研究所的查尔斯·默里（Charles Murray）在他的著作《失去的土地》中强烈地攻击了当时福利制度中政府对单身母亲的现金救助政策，他认为这种政策使穷人对政府救助变得过分依赖，并纵容了非婚生现象。针对这一观点，1996年由克林顿总统签署生效的福利改革法案中的多项条款的制定，在某种程度上回应和参考了默里在《失去的土地》一书中的批评，以及多年以来其他学者对此批评所做的详细阐述。这意味着智库和政策研究机构提出的关于政府对贫困人口救助的一系列观点，在经过多年的探讨后终于被纳入国家的法典。
二、智库影响政策执行的过程
在政策科学研究领域，人们一般认为，在政策生命周期中，政策经合法化后，一经采纳即进入政策执行过程。但是武汉大学丁煌教授却认为：“所谓政策执行，是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”(32)从这个定义来看，政策执行不仅是一个动态过程，而且是包含着建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、具体贯彻实施和协调政策活动的复杂过程。这里面环环紧扣，相互影响，互相制约。政策执行是解决政策问题的根本性环节。试想，再好的政策，如果被束之高阁，不经过实际执行过程并予以实施，那又有何意义呢？政策的关键部分只有在执行过程中才能得到关键性的体现：政策执行得好，政策方案中所规定的任务就可以圆满地完成，甚至还可以创造性执行活动以弥补政策制定过程中的不足；相反，如果政策执行得不好，则会使政策试图解决的问题更加恶化，甚至会与目标背道而驰。
政策执行活动包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。(33)这些活动中，有的是以决策者为主的活动，有的智库只是在某个环节中能起到一定的作用。下面就对智库影响深刻的几个环节进行深入分析。
（一）政策宣传
政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，就要在执行前期，通过政策宣传活动统一人们的思想，执行者只有对政策有全面的认识和广泛的认同后，才有可能积极主动地执行政策。政策对象只有了解了政策的意图后，才能自觉地理解和支持政策。因此，各级执行机构应采用各种宣传工具，宣传政策目标的意义以及政策过程中的方法和步骤。只有这样，才能为日后的政策执行奠定良好的思想基础。而在这一过程中，智库功不可没。
智库无论大小，其首要目的都是影响公共舆论和公共政策，这两者作为其并列目标，缺一不可。由于智库具有独立性，相对政府而言，它们对政策的宣传更能获得公众的信任和认可，甚至在舆论的影响力方面可以发挥比政府更有效的作用。在政策宣传过程中，智库对于社会舆论的影响渠道众多，如适时发布白皮书、发布研究报告、发表相关的时事评论、通过网络进行思想与政策宣传、以专家身份在媒体上发表意见、出席政府部门的听证会等。智库人士经常在各种学术会议、新闻发布会等公开场合发表自己对政策问题的见解，实际上是将晦涩深奥的政策问题浓缩成易被公众接受要点的过程，也是为政策宣传寻找舆论落点的过程。例如，在美国，每次白宫颁布新的法案和政策，CNN电视台都会在报道该政策时，特别请到诸如布鲁金斯学会、传统基金会、对外关系委员会等知名智库的专家对政策进行独立分析，并发表评论。在德国，政策执行的宣传活动中，智库通常采取的途径“首先是出版物，其次是电视，偶尔也选择教堂，并越来越多地借助于互联网。许多同类的智库愿意聘用那些不仅在自身领域内有较高声望，同时掌握超常的口头和文字交流技巧的学者”。(34)
（二）政策分解
政策分解就是我们通常所说的制订计划。古人云：“凡事预则立，不预则废。”政策执行也是如此。一项政策的推出，往往只能指出政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策得到有效的执行，就必须在基本原则指导下，对总体目标进行分解，制订出政策执行的计划。作为政策执行活动的“线路图”，科学可行的执行计划，是保证政策执行活动有序进行的前提。它根据政策方案的要求和客观条件，可以把政策目标分解为近期目标、中期目标和长期目标。分解每个政策横向的具体目标，围绕分解后的目标，设计具体步骤，明确每一步骤的前后关系，明确每一步骤所需的时间和活动明细。智库在编制计划过程中往往能给决策者提供专家的参考意见，这一过程明确支持某个具体行动方针的变化，并充分考虑政策方案在执行后的潜在问题，通过分析潜在问题的危害程度，制定相应的防范措施。政策执行计划的制订尤其要注意以下几点：一是可行性。执行计划要从实际出发，注重实际情况，计划内容要简明、清晰，可以直接操作。二是要留有余地。计划中的各项指标，一定要留有余地，否则，计划绷得过紧，一旦某个环节出了问题，就可能影响全过程。三是要不断调整。政策执行是一个动态过程，执行计划必须随着政策执行的过程及其情况作相应的调整和变化。(35)
（三）政策实验
政策实验是执行过程中的重要步骤。通过政策实验，既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策；又可以从中获得带有普遍指导意义的东西，如原则、方法、步骤及注意事项等。那些涉及全局关系、带有风险性的政策，受各种因素制约的政策以及影响深远的政策，都要经过科学的政策实验来检验才能正式执行。一方面，政策所涉及的政治、经济、文化因素很复杂，而且对这些因素的制约效果很难有精确的定量分析。另一方面，政策所产生的后果和影响往往较为深远，没有确定的结果，而且类似的政策经验又十分匮乏。所以，通常情况下，为了减少不必要的损失，一些重大政策在实施之前要进行局部的政策实验。
智库的成员大多具备丰富的经验与渊博的学识，都是在某一领域研究问题的专家，他们通过发挥理论和专业知识的优势，对决策方案的科学性和可行性进行缜密的研究与论证，设计一个或多个实验方案，并在相同条件下进行对照，从中得出科学的结论。在实验过程中及时发现存在的问题，“诊断”决策目标、决策路径是否有效、合理。在“试点”过程中，选择合理的政策执行工具。在总结实验结果时，根据实验的最后过程及结果，对其进行检验、评价、修改或者否定整个政策方案。最后的分析报告中，需要专家们对成功经验进行理性思考，分析这些经验适用的范围和条件及普遍意义；实事求是地对存在的问题进行补充和改进，为下一步政策实验扫清障碍。专家们把这两者结合起来，提供给决策者合理的政策执行报告。
（四）监控
监控是政策实施过程中的保障环节。在实际政策执行过程中，政策执行者对政策的认知缺陷和认同障碍可能导致政策执行偏离目标，因而必须在整个实施过程中加强监督和控制，保证政策的全面贯彻和落实。
三、智库影响政策评估的过程
政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。(36)一项政策在制定后，其政策效果如何，是否需要进行修订和调整，往往需要专业团队进行长期的跟踪评估，而智库由于其独立性，具有一定的专业知识和政策经验，在政策决策评估过程中发挥着重要的作用。在政治生活中，智库注重评估政府各项政策和计划，有“社会医师”的美誉。智库通过检查政策方案，对政策过程进行评估，衡量政策结果的利弊得失，从中不断地寻找和发现存在的问题，提出解决问题的具体方案，改进政策的实施策略，优化政策实施的程序，强化政府施政能量。
智库对社会问题的研究和及时诊断社会问题具有积极的意义。首先，政策评估的过程实际上是一种理论研究的过程，对评估人员的理论素养要求很高。只有选择适当的评估人员，构建具有高水准的评估队伍，才能达到评估的要求。智库的研究人员有着专业的水准和丰富的政策经验，是进行政策评估最好的参与者。其次，智库作为独立的第三方，能够独立客观公正地对政策进行广泛的评价和鉴定，对政策效果的评估可以超越少数政策制定者的有限见识。它综合了社会各方面对该政策的态度、倾向，及时提出对政策的修正、补充，有效地改进政策目标，促进政策科学化和提高政策效率。最后，智库参与政策的后续修订工作，有利于及时化解政策相关利益方的矛盾，以体现政策公平。广大学者、专家参与公共政策的评估过程，及时听取各公共政策的听证报告，是一项体现公平的民主过程，有利于促进政策的科学化和民主化。
（一）评估政府各种政策和计划
1．评估政策制定的相关情况
（1）了解政策基本内容及相关背景。对一项政策进行评估，必须了解该政策的基本内容及相关的背景，包括该政策出台的时间、所针对的问题、政策的基本意图、政策的目标群体、政策出台前后的有关经济和社会状况、具体的政策措施、政策的基本理论依据、政策执行的环境等。(37)这些信息是开展政策评估活动的基础，也是评估得以顺利进行和卓有成效的前提条件。
对于政策基本内容及相关背景的信息，有的有文字资料和书面记录，政策研究人员通过查阅可以得到；有的只能通过对政策相关人进行访谈和走访的形式获得。资料收集的方法有多种：文献法、观察法、调查法和实验法。(38)政策具有相关性，某一结果的产生往往是多种因素共同作用的结果，只有理论研究与实际工作相联系，才能使评估活动收到最佳的效果。
（2）确定政策相关方。政策相关方包括三类人：政策制定者、其利益与被评估的政策有直接或间接关系的人、对政策表示强烈关注的人。弄清楚政策相关方是哪些群体和组织机构相当重要，这有利于政策评估人员了解整个政策的运行过程中涉及的因素，找到影响政策执行、政策效果的关键变量。政策评估所需要的信息，只能从政策相关方那里获得。为了能顺利从政策相关方那里获得评估过程中所需的信息，评估者最好与他们建立某种联系，或者从一开始就让他们参与到政策评估过程中。例如，兰德公司对五角大楼的政策评估，从一开始就把军方纳入评估过程，所以兰德公司与美国军方的关系非常密切，迄今为止，兰德公司是美国唯一能获得政府全部机密文件的半官方研究机构，除了拥有大批机密文件、资料之外，其高级研究人员经常被邀出席政府会议或作为政府代表团成员出国访问。
2．评估政策的可操作性
（1）界定政策目标。衡量政策的预期目标是否合理是政策评估的一项主要内容，尽管政策目标在政策文本中常常以“为了……”或“……以便……”之类的形式表示出来，但并不能作为政策评估的依据。有些政策宣称的目标过于笼统，没有针对特定的问题；有些政策的目标模糊不清、不明确、不具体；有些政策除了公开宣称的目标外，还有多重目标；有些政策实施起来的实际目标偏离了之前确定的目标。为了弄清楚一项政策的真正目标，评估人员要首先区别政策的近期目标、中期目标和长期目标。评估人员通过电话、书信或访谈、座谈等形式，运用德尔菲法，获得政策制定人员、执行人员的意见，并与他们一起来界定政策目标。专家们对政策目标的界定，有利于政策的有效执行和政策效果的良好体现。
（2）评估政策内容。政策内容是指导全部政策工作的蓝图，其设计直接决定着政策的质量。因此，对政策内容的评估是研究人员所有工作中最为复杂的一个环节，也是衡量智库评估工作水准的重要参数。智库专家采用定性研究方法和定量研究方法对政策内容进行全面评估，关注实行的每一个环节是否合法，跟踪调查政策的执行过程。由于政策执行过程中，涉及的范围很广，所以通常会涉及大量的数据，往往需要借助计算机及相关分析软件。兰德公司利用专家个人和专家群体创造的德尔菲研究方法，至今仍是进行政策评估活动时有效的方法。
但是研究人员也应该注意到，公共政策的命运如果说要由评估结果决定，那是不可能的，因为在政策评估过程中，存在着严重的信息不对称的问题，只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息做出熟悉情况的决定，并由于“经济人”假设做出一些利己的政策决定。这样就会导致政策评估过程的形式化趋向。对于这一点，托马斯·戴伊在研究政策时就指出：“政府机构都有着强烈的兴趣和愿望，以显示和证明它们的政策和工程项目产生了哪些积极的影响，对于来自外部的、由独立的组织所进行的政策评估行为和努力，行政官僚们常常把它视为是对自己的政策和工程项目、自己的财政预算、自己作为行政者的竞争力的威胁。政府机构不会喜欢显示自己的政策没有发挥作用的研究结果，更不愿看到说明自己的政策成本超出了政策效益的研究结果。”(39)
3．评估政策的影响
不同的公共政策，在每一个领域内的影响不同。同样的内容，依照不同的标准来衡量，就会产生不同的政策影响。对于不同的政策内容的影响，研究人员可以从以下四个方面来评估：
（1）有效性（Effectiveness）：是指一项政策实现预期目标的程度。例如一项旨在减少留守儿童数量的政策，在实施一定时间后农村留守儿童数量的下降，就是该政策有效性的表现。
（2）效率（Efficiency）：是指一项政策取得的收益水平相对于成本投入的比率。或者相对于其所得的收益，一项政策所需投入成本的水平。
（3）公平性（Equity）：是指一项政策的收益和成本在相关群体中分配的平均程度。一项政策的实施，只有体现社会分配的公平才是合理的政策。如果该政策不能体现社会公平的话，可能会在一定程度上激化社会矛盾。只有政策公平平等，才能体现政府的治理能力，提高政府的威望。
（4）可行性（Feasibility）：是指政策的出台要符合政治可接受性、经济可承受性、社会可接受性和管理可行性等四个方面。政治可接受性是指政策方案不能违背当政阶层和主流政治信条，不能违背其政治利益，否则，政策推行起来就会遇到强大的阻力。经济可承受性是指政策方案实施所需的经济投入不能超过政府的财政能力。即使政策再好，也不能不顾政府的经济承受能力，如果因为财力问题影响政府对其他方面的投入，那么这样的政策就不能算是一个好的政策。社会可接受性是指政策方案不能有悖于社会公认的原则和规范，不能违背社会上多数人的利益。如果政策只代表了一小部分人的利益，损失了绝大多数公民的利益，这样的政策不会得民心，势必会遭遇前所未有的阻力。管理可行性是指政策方案的实施必须是现行行政体系可以操作和控制的，如果政策方案过于宏观，缺乏可操作性，或者政策方案设计得过于复杂，那么这个政策方案就不能成为一项可行的政策。有些政策看上去很漂亮，但是通过调查评估后却发现其并没有实际效果，其原因就在于缺乏管理可行性。
（二）及时反馈政策实施效果
1．反馈政策的执行情况
再好的政策，如果得不到有效执行，都会成为一纸空文，解决政治、经济、社会问题的目的也无法实现。为保证执行符合政策制定目标，提高政策实施的效率，智库研究人员在这一过程中要根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，一旦出现偏离原有政策目标的活动，就要及时给予纠正和修改：如果是因为预期目标太高而没有办法实现，则必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是可行的，那么在执行过程中，如是执行不力，则需要加大执行力度；如果具体方法或步骤有误，则需要做相应的调整。通过这些实际演练过程，智库专家们也在一次次的实践中积累了政策经验，提高了分析研究能力。正如威廉·F.韦斯特所说：“无论是主动的还是反应式的监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。”(40)
2．反馈政策的利弊得失
通过对公共政策的评估，研究人员可以通过撰写、提交或发布政策评估报告的方式来反馈该政策的利弊。例如，美国的“伊拉克研究小组”在充分评估了美国对伊拉克的现行政策后，认为这些政策并没有起作用，反而使伊拉克的局势更加严峻，所以向时任总统布什提出了包括“4年内撤军伊拉克”等79项建议的伊拉克政策报告。这份报告的结果我们都已看到，布什总统接受了这份全盘否定他此前推行的伊拉克政策的报告，做出了撤军伊拉克的决定。
（三）改进政策的实施战略和程序
1．政策调整
所谓政策调整就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。(41)
在评估机构对政策方案进行充分评估之后，政府机构应根据其反馈的关于政策系统运行尤其是政策执行方面的信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究。智库机构这时候就起到了“贤内助”的作用，帮助政策制定者将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境重新修订原有的政策目标。在政策方案方面，确定需要补充什么内容、完善哪些方面，制定合理的调整方案，实施调整活动。并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。
政策调整有利于保证公共政策的合理科学。由于决策者的有限理性以及政策环境的动态发展性，决策者制定出的政策不可能每一项都是合时宜和完善的。因此，结合实际情况，适时调整政策，才能更好地解决问题，保证公共政策的权威性和严肃性，保持公共政策的稳定性和连贯性。
2．参与后续政策制定过程
公共政策评估活动的反馈信息，能够为智库研究人员对后续政策的研究提供重要的数据参考。在前一项政策后果的基础上，制定相关的新政策，并提供给决策者，以增强其施政能量。例如，在美国驻伊拉克军队撤出后，“伊拉克小组”参与了一系列的如何维持美国军队向伊拉克军队提供支持、如何帮助加强伊拉克安全和实现民族和解的政策等后续政策的制定。
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