应对未来的三大经济挑战
编者按：2020年初，法国总统马克龙邀请两位著名经济学家奥利维尔·布兰查德和让·梯若尔牵头组建一个由26位国际一流经济学家组成的顾问委员会。顾问委员会在多次共同研讨的基础上，历时一年半之久，完成了一份长达444页的报告《未来的主要经济挑战》（俗称“马克龙报告”）。报告围绕气候变化、不平等与老龄化三大经济挑战，剖析如何在充分考虑分配效应、民众感受和信任程度的基础上，推出切实可行的整体解决方案。报告对三大挑战和政策建议的分析，不仅适用于法国，而且能给其他国家带来极为有益的启发，我们特此选取了由布兰查德和梯若尔在背景报告的基础上提炼而成的总概要，翻译成中文，以飧读者。
前言
研究范围
对今后一年左右，主要挑战是应对新冠疫情及其影响。解除流行疫情、高失业率与潜在破产、经济复苏、处理公共和私人债务……此类议题将占据头条，成为主要的政治关注点。
短期挑战固然重要，但新冠疫情暴发前业已出现的结构性问题仍将存在，并因为疫情而变得更加严重。因此，当马克龙总统于2020年1月邀请我们组织并领导一个委员会，以应对这些结构性调整，并可以自主选择委员会成员、完全独立地陈述研究结论时，我们满怀热情地接受了任务。
根据同总统的协定，我们选择聚焦于三大长期结构性挑战：气候变化、经济不平等与人口变化。技术变革是这三个议题中的一个核心内容，既是问题的组成部分，也是解决方案的组成部分。[2]
团队组成
我们组成了包含24位经济学家的委员会（见文后附录），并以我们二位担任报告负责人。[3]其中一位委员，哈佛大学的伊曼纽尔·法希（Emmanuel Farhi）教授于2020年7月23日参加完我们的一次全会几个小时后，不幸去世。本报告也是对他的杰出研究工作与人格的纪念。
我们对委员的首要选择标准是经济学专业素养。各位委员在学术和政治倾向上非常多元化，并自由表达其观点。我们决定选择一个经济学家团队，而非包含社会科学家与实务工作者的更大团队。对新冠疫情之后的世界的经济学研究是报告整体思路的关键基石。尽管我们关注了其他领域的专家观点与民间社会的看法，但对政策制定者而言，本报告显然只是所需的参考材料之一，必须有来自更多领域的专家、实务工作者、公民、利益团体和独立社团的其他观点作为补充。
我们还有意识地构建了委员会的国际化背景：三分之一是法国人，三分之一是美洲人，三分之一是法国之外的欧洲人。这种构成有利有弊。有利方面是，地理多元化能避免地方色彩，限于法国人内部的讨论往往会遮蔽更丰富的公共政策选择；多元化有助于我们借鉴国际经验，作为法国现状和政策建议的参考标杆；另外许多挑战还牵涉欧洲层面，甚至全球层面。不利方面是，对法国的制度和约束可能更缺乏精细了解，应该坦率承认，这使我们的改革建议有时未必能立刻付诸实施。
本报告包含一个序章与三个主要章节，分别对应三个主题中的一个。三个主要章节的7位牵头作者为项目投入了数个月的时间，并根据通行研究合约的做法获得报酬。委员会的其余17位成员以及两位负责人则属于无偿参与本项目。
本委员会的工作方法
有三个小组负责起草与三大挑战对应的各章节的报告，分三个阶段在2020年的7月、9月、11月和12月介绍其观点。我们总计召开了12次视频会议，由其他成员向作者们提出建议和评论。在全体讨论与集体研究之外，还有大量自发的双边讨论和邮件往来。牵头作者们也得到了法国战略局（France Stratégie）的研究支持。这些月度讨论决定了三个主要章节的内容框架，但主要责任仍由各位作者承担。
序章是我们两位报告负责人总结的三个主题章节的主要结论。包含24人的委员会与两位负责人必然持有各不相同的观点，但对于问题诊断、相关论证和主要建议，我们达成了广泛共识。当然在问题较为复杂、证据较为缺乏的领域，关于具体建议乃至某些问题的认识依然存在可以理解的分歧。许多政策需要权衡利弊，人们有理由倾向某一边或另一边。我们指出了委员会内部在哪些要点或议题上存在明显分歧；更一般地说，序章中的陈述未必代表委员会成员的意见。与基础报告的三个章节一样，尽管我们同各章的作者和全体委员会成员深入讨论了序章的内容，但文责由我们两位报告负责人承担。
相应地，我们鼓励读者全文阅读三个基础报告章节，而不仅是序章。这首先是因为序章不可避免地带有我们自身的看法，另外也是由于序章无法再现三个章节及其附录中丰富的事实与论证。[4]
本委员会的建议
我们的政策建议可分为两大类：具体建议与更具试验性的主张。具体建议包括某些曾被反复讨论却尚未付诸实施的措施。未能付诸实施的原因可能包括设计欠佳、对分配效应考虑不足，或造成误解等。我们的结论之一是，某些不太受欢迎的改革建议，如实行足够高的碳价格或提高退休年龄等，要想获得成功必须成为整体解决方案（更综合的措施组合）的一部分，能够充分考虑分配效应、民众感受和信任程度。
某些主张更具试验性质，因为较为新颖，效应尚未被充分了解，或有较大的实施风险。其中某些主张还较为粗糙，应该由研究者跟进。其他一些更接近于实施，可以继续探讨并开展试点。
关于气候变化与不平等的两章虽然涉及某些政策设计和实施细节，但主要聚焦于基本原则。关于人口变化的一章则更多触及细节。原因很简单：法国目前已推出了退休改革方案，政策制定者、社会合作伙伴与众多国民都在考察现有建议。我们必须更加细致地介绍，我们的研究结论与正在讨论的改革方案有哪些异同。
致谢
我们首先感谢报告各章的牵头作者与委员会全体成员。感谢他们做出的高质量贡献，与他们开展合作并从中学习是我们的荣幸。感谢他们的投入，把参与本委员会置于优先位置（在我们联系的学者中，仅有两位因为现有任务过多而婉拒）。感谢他们的尽责精神、建设性的心态，以及在疫情极为严重时期的乐观情绪。诸位顶级经济学家有着太多的工作任务和时间投入选项，却欣然接受这一耗时费力的公共服务任务，非常了不起。他们中有三分之二是外国人，这更加了不起。对这样的暖心之举，当致以最诚挚的感谢！
法国战略局为本项目提供了卓越的研究支持，我们特别感谢该机构的总干事吉尔·德马尔热里（Gilles de Margerie）与副总干事塞德里克·伍德尼（Cédric Audenis）。他们不仅动员了战略局的团队给予支持，自身也持续为法国面临的经济挑战提出明智的建议和洞见。对于给本项目带来帮助的法国战略局和经合组织（OECD）的研究人员，我们将在报告各个部分中分别致谢。
总纲
1.综述
共同议题
●本委员会决定聚焦于三大挑战：全球变暖、不平等、老龄化。
●三大挑战都涉及世代内部和世代之间的基本分配问题。
●三大挑战都是延时炸弹，其即期影响远逊于长远效应，会导致公共决策者拖延对问题的解决。
●三大挑战都非常复杂，决策必须考虑到巨大的不确定性。
对于每个挑战，都有相应的解决方案。那为什么截至目前进展甚微？
●改革设计不周？为设计改革，我们需要理解挑战的性质和不同政策的潜在效应，这要求来自各个领域的众多专家的贡献。
●改革宣传不力、不受欢迎？如果没有民众支持，改革很可能失败，如法国近期的教训所示。因此，我们必须特别关注受益者和受损者，采取整体性的改革策略，结合多项改革措施，同时实施。
●改革实施不力？魔鬼在细节中。如果实施没有妥善策划，明智的改革也可能以失败告终。
这些思考促使本委员会把自己的任务定义如下：针对三大挑战的特性和潜在解决方案组合，提供我们最好的经济学建议；尽量考虑如何让这些政策建议受到欢迎，或者至少能被接受；提出把建议付诸实践的设想。
2.关于气候变化
简述
●气候问题的紧迫性要求开展迅速的大规模行动。
●成功将取决于技术突破。
●斗争将付出昂贵代价。
●需要整体性的解决办法。
●碳价格是必要条件但远非充分条件。
陈述与现实
●一方面是对全球变暖正在发生并源于人为因素的普遍认识，另一方面是不愿意接受变革以及为抗击变暖付出的成本，两者之间存在脱节。
●不同措施所需的成本缺乏透明度，导致人们过于关注显性成本（如碳税），忽略代价可能大得多却更难看到和评估的成本（如缺乏效率的禁令和补贴等）。
我们的建议
●完全支持“把碳价格搞对”
☆虽然碳价格不受欢迎，却是任何整体解决方案的关键环节。它能推动居民和企业选择更生态友好型的行为；为研究者开发绿色技术提供激励，为企业采纳绿色技术提供激励；有利于做出更好的政策选择。
☆虽然碳价格业已实施，效果却大打折扣，原因包括定价过低、豁免漏洞太多，以及对化石燃料的巨额补贴。碳价格必须根据我们的气候目标来设定，限制豁免，并取消化石燃料补贴。
☆另外两个条件也是关键：必须考虑和处理好分配效应；为防止生产外迁避税，碳税的实施必须辅以边境税调节机制。
●研发补贴、标准与禁令
☆绿色研发正在增长，但融资支持必须加强。
☆还需要更多措施，有理由采用定向研发补贴、标准、禁令和技术应用激励等措施，尤其是在碳价格未能发挥作用时。然而这些干预比碳价格有更大的自由裁量权，容易受制于游说、监管俘获与官僚程序。
☆为保证良好的治理，我们建议创立两家独立机构，最好是在欧洲层面：一家负责给高风险高收益的研发项目提供资金（欧洲高等能源研究局，EU-ARPA-E）；另一家负责面向社会公众和政府官员，宣传介绍实现相同环境效应的不同方案的成本。
●法国与欧洲应发挥的作用
☆在缓和气候变化方面，法国自身能产生的直接影响非常小。
☆但如果能在欧洲层面精心设计，则可望发挥巨大的间接作用：充当带头榜样，展示“事情可以做成”，通过边境税调节机制给搭便车的国家施加压力，促进对穷国有利的技术和政策创新，在达成有效的国际协定方面发挥思想引领作用。
3.关于不平等
简述
●不平等有许多维度，其中一个主要维度是获得优质工作岗位和职业生涯的机遇。
●更加平等的机遇要求有更加平等的教育和财务资源。
●传统办法是让员工适应岗位，以及更换工作岗位。职业培训的确是关键所在，也有巨大的改进空间。
●但没有理由把工作岗位的分布变化视为给定，而不尝试改变。这意味着促进企业内部的组织改善和劳动力市场改革，例如给雇主提供实在的财务激励，以增加优质工作岗位，影响技术变革的方向，并制定防止社会倾销的贸易规则。
感受与事实
●从收入、财富和地区不平等的统计数据看，法国在国际比较中并不太糟糕。而且与许多国家相反，法国的不平等状况在近期以来也没有恶化。法国的再分配力度很大，尤其是对极低收入群体倾斜。
●但绝大多数法国人认为不平等是一个严重或者非常严重的问题。
●标准的统计指标忽略了某些关键的不平等维度，例如获得良好教育或保留好工作的能力。
●民众并不相信法国有平等的教育和就业机遇，对社会流动性也心存怀疑，这与事实相符。
●民众担心优质工作岗位消失，将之更多归罪于贸易而非技术进步，但事实上后者发挥着主要作用。
●这促使本委员会重点关注“优质岗位”的问题。
我们的建议
为减轻不平等程度，我们必须从三个方面开展工作，考虑三类测算指标：在生产前起作用的因素（更平等的机遇、教育和财务资源），在生产后起作用的因素（再分配、社会保障），以及影响生产性质的因素（创造更多优质岗位和更多得到这类岗位的机会）。传统的政策重心主要是再分配，需要更多地转向另外两方面。
●机遇公平。法国有严重的机遇公平问题，我们对减轻教育不平等提出了几项建议，大多数并非原创，但仍关系重大。遗产税也没有在促进机遇公平上发挥应有的作用。除税率以外，遗产税还存在设计上的缺陷和漏洞。为了使目标更清晰并争取更多支持，遗产税产生的财政收入可以明确规定用于财政再分配，以促进机遇平等。
●税收公平。法国的税负已经很高，再分配也有局限性。但我们仍举出了几个例子，说明税收可以变得更公平，例如利用人工智能、改善信息交换（第三方报告、国际合作等）和达成国际协定等。
●增强劳动者的岗位适应性。法国应该在继续教育领域借鉴各种国际先进经验，包括明确的资质认证，与私人部门的雇主合作设计培训项目等。
●促进优质岗位的创造，影响技术研发方向，重新定义贸易规则。企业的组织、技术进步的性质、贸易规则等都不应视为给定条件。这些内容是该章最容易引起争议的部分，其中许多是有待探索的领域，报告就政府可以干预的若干途径提出了建议。
4.关于人口问题
简述
●人口老龄化和健康的老龄化是好消息，是重大社会成就的表现，但也要求生活组织方式做出相应调整，主要是维持工作与退休的恰当平衡。
●为使养老金制度保持财务平衡，预期寿命的延长要么要求降低养老金，要么要求增加缴费，要么要求提高退休年龄。
●法国的公共养老金支出已经很高，因为与其他国家相比，55—64岁人群的劳动参与率太低，且实际退休年龄太早。
●养老金制度应该统一，更加透明和公平。应该允许个人在退休年龄与养老金水平之间灵活选择，承认不同劳动者在生活履历与预期寿命上的巨大差异。
●养老金制度应该足够灵活，以维持当前和未来的财务平衡，同时尊重社会的总体偏好。
●养老金制度应该结合医疗和其他措施，以增加年长劳动者的劳动供给与需求。
感受与事实
●雇主和雇员经常以为生产率下滑会促使提前退休，但除罹患慢性疾病的情况外，没有这方面的切实证据。
●在许多劳动者看来，目前的改革有太多的技术官僚色彩，缺乏透明度。
我们的建议
●透明的制度设计。劳动者将在整个职业生涯中为自己的个人账户积累积分，直至在最早领取年龄或更晚时候开始领取养老金为止。每个积分将对应获得相同养老金收入的权利。
●有再分配的制度。低收入劳动者和职业履历较曲折的劳动者将在退休时获得额外积分，以确保领取体面的养老金收入。与当前制度不同，即使在较低积分区间，养老金也会随积分增加，以保留激励。
●有个人灵活性的制度。在最早养老金领取年龄后继续工作并推迟领取养老金的劳动者，将因为增加的工作年份和减少的预期养老金领取年份而获得更多积分。
●考虑到艰苦工作条件的制度。从事艰苦工作的劳动者可以在最早领取年龄之前退休。不过，为利用分散化的信息，鼓励企业积极防治员工的慢性疾病，并避免不同企业或产业之间的交叉补贴，将由产业或企业层面的社会合作伙伴决定艰苦工作条件的定义，并由雇主承担在最早领取年龄之前退休造成的额外成本。
●以可持续和透明的方式决定养老金福利的计算。所有退休人员的每个积分都对应相同欧元数额的养老金，这个数字（分值）的设定要维持养老金制度的财务平衡。假设养老金缴费率保持不变（目前为27.5%的极高水平），积分的分值增长速度将等于工资通胀率减去养老金制度内的抚养率（退休人员同在职人员的比率）。
●养老金制度的抚养率将反映社会偏好。如果采用工作年限与退休年限之比保持2:1的规则（即预期寿命每增加3年，将使工作年限增加2年，退休年限增加1年），养老金制度将大致保持财务平衡。但社会可能偏好退休年龄上调幅度更小的规则，这意味着替代率相应降低。
●建立独立的治理架构。为处理退休年龄调整与替代率调整之间的权衡选择，我们建议创立一个独立理事会，根据社会偏好做出决策，同时创立一家储备基金，以应对暂时性的人口或经济冲击，并作为反映养老金制度财务状况的指示器。
●需要考虑养老金制度改革之外的议题。整体改革的一个关键部分是，让年长员工继续工作变得更有吸引力，包括更积极地预防慢性疾病，改进继续培训的质量，增强年长员工的工作灵活性（允许兼职工作，雇主采取措施帮助有健康问题的年长员工继续工作）等。国外经验表明，这些配套改革能带来显著不同的效果。
本委员会关注的另一个人口问题是，促进移民的劳动力市场融合。移民群体的低劳动力参与率本身就是挑战，也与养老金制度的财务平衡有关。本报告提出了可以改进现状的几项具体措施。
法国面临的三大挑战
本报告的背景
挑战
我们决定着重讨论如今面临的三大挑战：全球变暖、不平等与人口老龄化。我们知道，法国面临的挑战原本还有很多。若干重要议题我们并未触及，包括新冠疫情对健康和经济的长期影响、应对其他大流行病的需要、在极低利率时代重新界定财政政策和货币政策、数字时代的竞争政策与隐私问题、金融监管、社交媒体对政治活动与经济政策的影响等。还有一些议题会在三个主要章节中零散地出现，如教育、政府改革、劳动法、医疗健康等。即使对三个选定的议题，我们的分析也远非完善。例如，我们关注气候变化，却没有涉及生物多样性和空气污染。对人口老龄化，我们着重探讨养老金改革，对它在其他方面的影响则着墨不多。
这三大挑战都关系根本的世代内与世代间的议题：我们应该给子孙们留下怎样的生活？怎样的地球？怎样的职业？年轻的劳动者同年迈的退休人员之间，利益该如何平衡？我们能否解决现有的不平等以及由新冠疫情导致的新的不平等问题？后者对更年轻的世代、教育程度更低的群体打击尤为严重。
这三大挑战以各自不同的机制源于经济增长的复杂特性以及作为主要增长动力的技术进步。技术进步让法国和其他国家的一般生活水平获得了巨大提升，但也成为如今面临的诸多挑战的根源。工业革命启动了全球变暖进程，碳基发电与运输技术的创新增加了碳排放。包括人工智能应用在内的技术革新加剧了不平等，以及年迈劳动者的技能淘汰。医疗技术进步延长了人们的预期寿命，这固然是好事，却也给养老金制度带来了压力。
与此同时，我们又必须把技术进步作为解决方案的必要组成部分。全球变暖不可能依靠在现有技术下减少碳排放来解决，而是需要巨大的研发努力，在新技术应用中取得关键的进步，即人们熟知的边干边学过程。抗击不平等的斗争也可以借助技术，例如教学方法的创新，并通过在线课程提供普及性的高质量教育；开发与人类技能形成互补而非替代的新技术；找到对流动资本征税的更好办法等。对慢性疾病的预防和治疗以及改善继续教育，则能够帮助年迈的劳动者克服身体障碍，更好地工作，从而增强养老金制度的可持续性。要解决的问题在于如何设计出促进和引导这些进程的政策，以实现更加平衡、更可持续的增长。
三大挑战都在缓慢积蓄。解决成本随时间缓慢递增，却更容易让政策制定者贻误战机。加上政治偏差（只有当前世代的人参与投票，包括对未来世代有深远影响的事务）与行为偏差（过分自负地认为问题到时候自有解决办法），决策会更加倾向于避免在当前付出成本，甚至忽略这对未来的显著好处，从而对未来世代的人们严重不利。例如，气候变化会产生致命影响的预警几乎在30年前就已发出，可各国政府对此除纳入政治讨论外，很少付诸实际行动。不平等、糟糕的教育和职业培训、对疫情或人工智能缺乏准备、养老金制度的可持续性和社会接受度等，则是另外几个潜伏的“定时炸弹”的例子。即便在已经付出巨大努力的地方，有关措施也往往缺乏全局观，或不足以解决根本问题。
三大挑战都涉及复杂的技术和经济议题。我们很难预测人们对不同气候政策的社会接受度，哪种类型的绿色技术研发该得到补贴，技术进步的速度会如何？储能技术是否会变得足够便宜，让我们可以仅仅依靠风能和光能，还是需要核能作为备用？我们能够在多大程度上依靠教育实现公平竞争，让更多人有机会获得优质的工作岗位？我们能够在多大程度上改变技术发展方向，使之与劳动者形成互补而非替代？
这些不确定性构成了巨大的政策挑战，既要保持灵活性，又能给未来政策走向发出明确信号。例如，国民、企业、绿色能源创新企业以及市政管理机构在做长期决策时都需要预估未来的气候政策，包括住房、发电、研发、交通方式等领域的政策。类似的是，某些国民有理由担心“绿色支票”不会长期有效，碳税却可能被永远征收。与气候、就业和养老金有关的决策具有长期性，涉及人们对未来公共政策的预期。在不确定性面前，经济行为人需要未来指引，要求对今后10—20年内会给自身造成重大影响的政策决定有一定预见性。
这一完美平衡不容易实现。政策预见性要求清晰的指导规则：未来的环境监管和碳价格如何决定？养老金水平如何计算？我需要工作多长时间？同时，应对变化中的世界又要求有灵活性，如考虑寿命延长和影响养老金缴费的宏观冲击等。还有，环境退化速度、公共政策对气候变化的响应以及技术发明的速度等都存在不确定性，要求适时做出政策调整。
提供明确指导与保持未来灵活性的目标显然存在冲突，解决这一矛盾要求我们构思出能实现良好平衡的制度。例如，我们必须让决策调整摆脱政治压力。调整必须反映真知灼见，而不是政治上的权宜之计。这是有可能做到的，比如各国中央银行的独立性就使它们能成功兑现控制通货膨胀的承诺，同时针对金融危机或疫情危机的特殊情况采取必要的灵活操作。受此启发，我们在报告第1章探讨了设立“碳中央银行”的措施，把碳排放许可证管理的预见性和灵活性最好地结合起来。我们还建议，采取透明的调整规则管理养老金制度，同时由一家独立机构负责针对未曾预见的变化进行调整，并可以采用储备基金作为稳定器。
委员会对自身角色的认识
我们讨论的问题只能靠专家回答，不只是经济学家，还包括更广泛的社会科学家与其他专家。他们可以总结整理知识成果，哪些已知，哪些未知，哪些政策在其他地方发挥过作用，哪些政策还有待深入探讨。
但专家们不能止步于此。大多数专家相信需要采取的改革措施经常在社会上遇到强烈反对，并由此被放弃或篡改。例如，几乎所有经济学家都认为对抗全球变暖的整体策略中必须包含碳价格，但法国政府于2018年引入碳税的尝试成为“黄马甲”运动爆发的诱因。到2020年，法国的公民气候会议（Convention citoyenne pour le climat）又决定将碳税剔除出建议清单。又如，几乎所有经济学家都认为应对预期寿命延长的一个必要措施是提高退休年龄，但法国政府于2020年推出这方面的退休制度改革同样遭遇了强大阻力。
某些反对或许来自对专家缺乏信任，或者对事实或政策利弊的误解。因此专家的任务应该是以一定的谦逊态度（可惜并非始终如此）陈述结论，并尽可能纠正有关的误解（同样很不轻松）。透明度可以提高信任水平。本报告另一个贯穿始终的主题正是创造这样的透明度。近期的养老金改革就旨在为制度引入更大的透明度，结果未能做到，它的一些特色有可能改进，以提高国民对制度的信任。碳税的缺陷不仅是给人们带来的不公平感，也受困于缺乏公平的信息机制来介绍、比较对抗全球变暖的不同方案，许多方案的后果不为人们所知，碳税造成的代价却非常明显。当然，反对者更有可能来自某些特定群体，他们感觉即使改革确有必要，自己也是受害者。“黄马甲”运动显然就属于此类。专家们对这种担忧不能置之不理，而是有责任将之纳入通盘考虑。
所以，如果想让改革获得通过和接受，支持者就必须理解和处理类似担忧，必须让改革带给人们公平的感受。至少从原则上讲，限制豁免和漏洞是理所当然的。公平的感受还可以通过补偿来增强，没有哪项政策能给所有受损者提供补偿，因为判断谁会受损的信息永远不够完备；[5]也不应该总是给受损者提供补偿，正如维持现状本身作为一项政策选择并非不可改变一样。如果实施碳价格，煤炭生产商就会受损，煤炭工人应该获得一定补偿，有数十年时间调整的煤炭企业则没有资格。为特定支出安排特定财政收入的专项资金可以发挥作用。经济学家对此通常不太赞成，理由是政府预算具有统一性，而且很重要的一点是，预算的最佳用途不应该受制于让特定产业或特定民众支配部分公共资金。这是正当的规则，违反它经常会导致浪费，例如在高速公路已经饱和时，依旧把高速公路收费专门用于建设新的道路。本委员会非常清楚偏离该规则的危害，但决定采取不过分正统的思路，理由是在特定情况下，与某项政策有关的新财政收入可以转移给该政策或与之直接相关的其他行动的受损者。专项资金可以把财政收入与公共政策直接挂钩，让补偿变得更加明确，从而增强受损者对补偿政策能够延续的信心。类似地，如果民众知道税收收入将用于他们拥护的项目，他们对这一税收的接受度也会提高。关于气候变化与不平等的章节将采用上述理念，关于人口问题的章节当然同样如此，因为养老金的社会保障缴费本就同养老金支出形成了专项匹配。
最后，成功的改革不仅需要专业知识和民众支持，也离不开妥善的实施。实施与政策理念同样重要，如果实施不力，好的理念也会失去价值。它们好比药物和抗生素，如果没有诊断和服用说明，也可能造成严重不良后果。初心良好的政策，除了可能没有充分落实，还可能被滥用，导致事与愿违的结果。无论政策制定者的愿望如何，他们或许并没有时间充分考虑实际执行问题。他们要把改革或政策的实施委托给他人，也未必能监督实际结果，此时就尤其需要有详细的政策诊断测试和指导手册。
法国政府的效率与公共服务的质量作为“房间里的大象”，不在本委员会的受托研究任务之内，但作用至关重要。对于公共政策，我们只有测算它们的实际效果而非花费的资金，才能真正看出它们的效力。这里的一个例子是法国的教育制度，关于不平等的一章将对此做重点讨论，尽管教师地位在过去10年有大幅提升，法国小学生在国际学生评估项目（PISA）和其他评估项目中的排名却持续下滑。该章将强调：需要做系统性的影响测算并采用“落日条款”；有必要给私人部门提供恰当激励；需要精简合并政策，增强机构的灵活性和相互间的一致性，设立一站式办事窗口，避免浪费个人和企业耗费在行政程序上的精力（仅举其中一个案例，在法国申请研发补贴目前有超过60个办事窗口），提高某些政策的低采用率；必须抵制法国人对政策豁免和漏洞的偏爱；在地方当局能对其政策负责的情况下，发挥分权化与试点的优势。除公共财政的支出一侧外，对收入一侧也可适用类似的要求：法国的税收应该得到改进，而不是再增加。法国的强制性税收目前达到GDP的46%，[6]公共支出达到GDP的56%，处于发达国家中最高的行列。遗产税是个例子，税率很高，但漏洞较多，税收收入较少，不平等的章节将对此展开讨论。尽管政府的规模大小最终是全社会的选择，但我们不难得出如下共识：税收应该体现智慧，法国在这方面并不总是模范。
总之，我们的委员会这样看待自己的任务：提供专业见解，总结评估三大挑战各自的已知领域和未知领域；提出整体性的改革建议，把潜在的受益方和受损方都纳入考虑；对如何最好地实施改革提出指导。我们的报告持乐观态度：相信三大挑战都有其解决方案，并希望本委员会能对方案设计有所帮助。
第1节 气候变化[7]
气候变化带来了生死攸关的威胁。它会造成巨大的经济成本，导致生态系统和生物多样性被破坏，引发社会动荡，推动大规模移民，并制造贫困国家和中等收入国家的仇恨情绪，甚至因此诱发战争及其他形式的冲突。
我们已没有时间等待。尽管有上述紧迫感，官员的志愿主义政治言论和长期承诺同他们的实际行动之间仍存在强烈反差。在里约峰会举办近30年后，排放量仍在持续增加；对绿色技术的公共和私人研发投入仅占全球研发总投入的4%，完全谈不上受到重视。为实现《巴黎协定》（巴黎气候大会或第21届缔约方会议）或部分主要排放国更近期提出的“到2050年或2060年实现零净排放”的目标，要求各国经济有代价不菲的大规模转型，而这尚待发生。[8]等待的时间越久，转型的成本将越高，组织将越混乱。法国用以对抗气候变化的路线图“国家低碳战略”（National Low-Carbon Strategy,SNBC）规定了削减温室气体排放的进度，并细化到2033年之前的分部门碳预算。这些预算不具强制性，而是属于指导性质，并会根据实际超额状况做重新评估。
所幸也有好消息，尽管研发支出较少，某些技术的进展速度仍然快于预期，如太阳能、风能、电力储备[9]、LED照明、电动汽车、替代蛋白质等。此外，许多公司认识到它们以化石能源为基础的资产最终可能报废，私人部门的创新力由此被激发出来。如果有更多资金用于绿色技术，并通过全球碳价格信号等方式强化私人部门转向绿色技术的激励，则某些关键技术可能会涌现。
另一个好消息是，环境意识在政治上有所增强。90%以上的法国公众相信全球变暖是人为造成的，而且我们能够对此有所作为。因此，本委员会与其他类似行动面临的挑战是找到合适的办法，结束言论与行动脱离的状态，争取行动代价在政治上可接受，并确保这些行动的成本尽可能降低。
我们相信，尽管形势严峻，依然能找到结合多种方法的解决方案。如果能够迅速实施，这些方案能够让我们以相对于其他选择更小的经济和社会成本来解决气候变化问题。但本报告要传递的另一个信息是，我们必须认真挑选。在绿色政策的建议方面，我们面临极为丰富的选项。本报告展示的是我们认为有充分效力的建议，突出了好的建议，而筛掉了糟糕的内容。
概而言之，我们主张：
●碳价格是很好的经济机制。我们介绍了法国和欧盟目前的相应做法，以及如何大幅度改进，包含相当多的细节与分析。
●研发扶持是很好的经济机制。较低的碳价格不仅纵容当前的排放，也不利于促进研发。但是，即使碳价格被统一并提高，绿色技术研发依然可能低于合意的水平。投入绿色技术研发的资金必须比当前的实际水平高出很多。如果希望绿色技术产生重大影响，这些资金还必须用到位，我们会解释如何操作。
●其他一些政策如果能妥善实施，也可以是很好的经济机制，包括制定标准、采取禁止措施和定向补贴等。这些政策在过去往往缺乏一致性，实施力度较弱。对它们同样有改进办法，我们将展开讨论。
●国内补贴和国际补贴是让有效政策获得接受的关键。
●单独看法国的排放量不会显著改变气候变化进程。但法国和欧盟可以发挥榜样作用，在达成全球协议、给发展中国家的气候政策提供资金支持方面起到带头作用，形成齐头并进的趋势。之所以要在法国和欧盟的政策思考中把世界其他国家纳入视野，是因为中国、印度、俄罗斯、巴基斯坦、美国乃至其他地方减少的每一吨二氧化碳排放，都会带来跟法国自身减排相同的好处。
1.事实与感受
虽然抗击全球变暖的政策获得了普遍支持，却有若干感受在妨碍我们设计出对社会来说最具成本效益的政策。这些感受来自实际政策经验，对预算约束不够重视，以及在公共政策设计时对利用市场机制缺乏信心。
1.1 不受欢迎的碳税
第一个观察结论是碳税不受欢迎，例如“黄马甲”运动反对碳税，法国公民气候会议的最终建议里也没有提到碳税。民众感到：（1）碳税具有“惩罚”性质（下文将指出，其他许多政策选项也同样如此）;（2）碳税具有累退性质（确实如此，低收入家庭缴税的收入占比更高）；（3）即使法国人凭借碳税收据获得无条件的一次性退款（lump-sum refund），情况也不会改变（这个感受不对）。最后一个感受或许源于人们对补贴的长期可靠性缺乏信任：曾经做出的补贴承诺可能会逐渐减少或取消。因此，制度设计时必须尽量减小此类风险。
1.2 不透明的政策相对更受欢迎
反过来，人们更加喜欢或者至少在表面上不太反对那些看不见直接成本的政策。然而，这些政策从本质上同碳税一样有“惩罚”性，甚至更糟糕。
我们先来看第二种办法，也是给碳排放设定价格，使经济行为人对自己造成的污染负责。自2005年起，欧盟就实施了一种碳税，把占欧盟温室气体排放量约40%的电力、铝业、水泥和其他产业的公司纳入欧盟排放交易系统（EU-ETS），又称“限额交易”系统。该系统中的限额（或称许可）数量是固定的，设置的数字越低，环保的要求越高。排放机构必须在限额之内排放。限额交易市场则通过供给（限额数量）与需求（减排成本超过限额价格的排放）的匹配，决定限额的价格。
从美国加利福尼亚州到中国，再到欧洲，五大洲目前共有46个二氧化碳排放限额交易系统。当然，其中许多不思进取，接受了比公开设定的环境目标高出太多的限额。由于这些系统要求排放机构必须拥有一定的排放限额，形式上就相当于对污染生产（而非最终消费）的一种税收。不过，由于生产商或多或少会把限额价格传递给消费者，[10]生产成本的提升依然要靠后者来支付。欧盟排放交易系统的价格——2020年为每吨二氧化碳排放25欧元，2021年5月为50欧元——确实低于导致“黄马甲”运动爆发的55欧元碳税，而且更重要的是消费者负担的这一费用是在生产环节征收，使之在很大程度上没有引起公众的注意。
与之类似的另一个例子更有说服力。给绿色技术（风能、太阳能等）提供补贴很常见。在现实操作中，监管机构要求我们的电力供应商以某个预先设定的价格（上网电价）购买可再生能源，并把这个成本包含在我们的电价里。法国客户的电价清单中有一项“公共电力服务费”，其中就包括科西嘉岛和海外领地的额外发电成本，以及对可再生能源的公共补贴。但这一费用同样在形式上是对生产商征收，再传递给对此并不关心的消费者。[11]
先不论这样的政策是否合理，从它们造成的感受而言，如果人们了解如下两个事实，它们或许就没有那么受欢迎。
第一，某人获得的补贴总是来自其他人缴纳的税收，例如上网电价（供电公司必须按此价格对外采购可再生能源）就是电力消费者支付的税收。还有，补贴并不需要有良性的分配效应，例如在美国，对屋顶光伏电站的补贴（包括净计量电价政策）是由较低收入群体承担的。[12]在法国，可再生能源政策的累退性质等同于碳税，却不可能利用碳红利来补偿穷人。
第二，这些政策的环境效果本可以做得更好。对10年前的早期可再生能源，减少1吨二氧化碳排放给电力用户带来的成本达到1000欧元以上，是2019年引发“黄马甲”运动的每吨二氧化碳定价55欧元的近20倍，或同期欧盟排放交易系统价格的50—100倍。换句话说，当时法国、德国和其他国家本可以选择用相同的成本减少约50吨二氧化碳排放，实际上却只购买了1吨气候减排。当然，这个逻辑忽略了强制性可再生能源购买促进了风能和太阳能的成本下降：税收激励和各种环保要求帮助私人部门推动了风能和太阳能的创新与学习曲线下降。[13]再换个角度看，如果是在西班牙南部而非德国建立太阳能产能，也可以取得相同的学习成果，并让投资产生更好的环境影响。
与之类似，对法国的隔热和锅炉建设的高补贴很少引来反对意见。该政策的出发点虽好，却吸引了各种追求短期利润的投机取巧恶行，导致浪费性的商业活动（例如所谓1欧元隔热电话），而且对全球变暖几无帮助，因为过分慷慨地给供应商发放了节能认证（白色证书），许多与实际节能无关，只是用于让能源公用事业机构达到有关的节能要求。[14]
另外两个例子是绿色标准与禁止在某个日期后继续采用某些技术的法律，例如逐步淘汰燃油汽车。这两类措施都需要支付额外的成本，要么直接由消费者负担，要么先由制造商负担，再转移给消费者；[15]它们可能设计欠佳，难以实现目标；[16]最后还可能具有累退性质，即能源效率标准让低收入家庭付出更大比例的收入。[17]然而，很少有人对有延迟效应的禁令或标准发起抗议行动。
需要指出的是，我们这里并不是说这些透明度不高的政策必然缺乏效率，而是强调人们的感受经常来自表面现象而非深层的事实：例如付费者（消费者或纳税人）缴纳费用的显见度对民众态度的影响，远远超出为实现每吨二氧化碳减排对他们实际收取的金额。民主制度要想有效运转，就必须给国民的权衡选择提供相关充分信息。与公众舆论作对要付出惨痛的政治代价，但如果容忍此类代价对政策产生不利影响，则会给法国及世界其他国家造成不必要的巨大气候灾难，或者把私人和公共部门的资金不必要地用于低效领域。
1.3 动机信念
社会科学家已发现，人们秉持特定信念的部分原因是他们加入了价值观，导致在求真与期许之间形成了权衡替换。相应地，这些信念对各种类型的科学证明呈现出抗拒性。我们容易理解，动机信念（motivated beliefs）可能对生活有好处，例如，提前想象假期的美好，而不考虑漫长的封锁以及亲人染病或死亡的可能性等。对本文而言，我们所有人都期盼未来的繁荣。
在今后30年里把大量资金用于抗击气候变化，这不是个令人兴奋的愿景。在气候政治中，类似“流血、流汗、流泪”的承诺是不可能获得支持的，这或许是因为国民依然低估了转型所需的巨大规模和普遍范围。因此在巴黎气候大会结束后，没有任何国家的领导人在归国时宣布同胞们需要采取积极行动，也就是意料之中的事。偶尔还会有绿色增长之类的安慰性概念出现，给我们描述能够既拥有蛋糕又吃掉蛋糕的好事。但假如这可以实现，我们在过去30年又为何没有做到呢？
同样的情况适用于“绿色职业”的观点，这也是用来安抚公众舆论的。政府官员与企业界往往夸耀绿色政策对创造工作岗位的贡献。但这一主张缺乏深入分析，并不能真正经受住考验。该主张的有效性取决于对如下若干问题的回答：相比同样要争取稀缺公共资源的其他领域（如医疗或教育），投入绿色行动的资金是否能创造更多的岗位？[18]被替代的员工能否在地理分布和教育层次上与新创造的岗位相匹配，例如煤矿工人能否轻松转行为风力发电机械师？我们有没有考虑到补贴对相关劳动力市场的均衡效应，例如，如果在职业培训和认证方面没有预先准备，迅速地大幅增加建筑改造补贴可能导致改造费用上升，而非工作岗位增加，从而造成公共资金的浪费？有没有考虑到政策筹资带来的均衡效应，例如为支持补贴款项而征收的税费可能使其他产业竞争力下降，从而摧毁工作岗位？
不愿意承认拯救地球值得付出成本，这会造成严重后果。此类政治言论的问题在于，它用可能找到无痛苦解决方案的观点安慰国民。本报告第1章将指出，近90%的法国人认为中产阶级不应该为抗击气候变化付出任何代价。对此可能有两种诠释。第一种是“应该由富人出钱”，这一看法与本报告其他各章的内容也有关。富人的确可以付出更多，但他们的潜在贡献其实远远不够抗击全球变暖或缩小不平等所需的资源。[19]第二种诠释是，人们感觉其实不需要任何人付出代价。这两种说法或许都有理由，但也同样成问题。
2.整体解决方案
针对气候变化的生死存亡威胁的紧迫性，以及有效而迅速地制定相关政策面临的政治挑战，本报告第1章将提出包含五个支柱的一套整体解决办法：（1）碳价格；（2）加强研发投入；（3）其他行动；（4）补偿；（5）国际合作。本委员会的成员对这五个支柱有共识，但有些人认为应重点关注第3和第5支柱，有些人则更多持怀疑态度。我们会指出分歧之所在。
2.1 支柱1：碳价格
本委员会及大多数外部专家（见第1章）的结论是，一定水平的碳价格尽管不受欢迎，却是绝对必要的。碳价格符合法国宪法的环境补充条款中包含的污染者付费原则。实践表明，碳价格已显著改变了碳排放和其他污染物排放的相关行为。例如英国实施了较为温和的碳税，使煤炭生产被逐步淘汰，几乎在一夜之间大幅减少了电力部门的二氧化碳排放量：发电消耗的煤炭占比从2013年的40%下降至2018年的5%，2020年上半年更是降至2%。导致这一剧烈变化的主要原因是：英国于2013年在欧盟排放交易系统价格（在2013—2018年均不足10欧元）之上实施了一个最低碳价格（约为每吨二氧化碳21欧元）。[20]据估计每吨35—40欧元的碳价格就足以推动“煤改气”的转型，排放污染会下降近一半。瑞典实施的碳价格也产生了同样的效果，在1991年引入，2021年达到约每吨114欧元。[21]
我们可以梦想有那样的理想社会，各种解决方案会自发地出现，不需要物质激励（这是动机信念的又一个例子）。然而历史给出的教训并非如此：我们一次次看到经济决策者们惨遭打击，掏空他们的预算，迫使其改变行为，然后才释放出可以解决挑战的创新。
碳价格至少有如下四个优点：
●鼓励人们以较低的成本消除污染。
●促进绿色创新。让绿色研发产生的知识产权能赚取利润，推动初创企业获得私人投资，达到必要的规模。
●要求对排放进行测量（这并不总能直接获得），而无须其他信息。相比其他减排措施，这有利于减少行政程序和任意裁量权。
●最后，这种方式简单易行，让消费者能为气候问题开展行动，因为他们支付的产品价格中包括价值链上产生的所有排放的成本。若非如此，他们在打算做知情选择的时候就需要获得更详细的各种信息。
第1章会详细介绍设定碳价格的具体方法：各国科学家与政府已经设定了一个“碳预算”，即我们为实现《巴黎协定》的目标还可以排放的数量限额。政府间气候变化专门委员会（IPCC）的估计是，为把全球变暖幅度控制在1.5摄氏度之内，未来排放的二氧化碳总量不能超过7000亿吨（上浮一个不确定区间）。若不考虑不确定性，这一碳预算可以较为轻松地实现，办法是借鉴欧洲通过欧盟排放交易系统实现的碳预算限额。[22]由此，碳价格将通过市场出清来产生：认为削减污染成本太高的行为人可以从限额没有用完的人那里购买。[23]这种“总量设定”方法将确保目标的实现：污染排放不会多于达成《巴黎协定》目标计划的数额。
但现实中存在巨大的不确定性，包括全球变暖的速度、绿色技术的发展状况和成本，以及同样关键的控制气候变化的政治意愿。这些不确定性意味着，碳预算需要根据新情况逐渐修订，以影响碳价格。糟糕的是，这会给企业、家庭和发明家带来不确定性，他们将更难理解当前的碳预算会如何转化为未来的碳价格，并据此做出投资规划。电力企业修建的工厂有30—50年运营寿命，消费者购买的电动汽车可以使用15年，发明家的创新会在今后10年产品化，城市规划师与建筑师的决策甚至会有更长远的影响。上述这些决策的财务考虑不只与今天的碳价格有关，还更多地取决于未来碳价格的一般趋势。
第1章将呼吁提出“未来指导意见”。
●把未来碳价格加入私人投资决策的一种方法是，为碳排放价格设立下限和上限，实现某种程度的价格稳定。当配额的供给相对需求较为宽裕，价格达到下限时，市场上提供的配额数量将被削减（政府以下限价格购买配额），从而使二氧化碳排放加速减少。[24]当价格达到上限时，将有额外的配额按照上限价格出售，提供的配额数量将增加，导致二氧化碳排放降幅放缓。具体而言，第1章建议从2021年起设立大约每吨二氧化碳60欧元的下限价格，之后以每年4%或5%的速率提高，到2050年达到每吨190—250欧元。
●第1章讨论的另一种办法是，创立一家独立的碳理事会（可名为“碳中央银行”），以负责价格调整，使调价摆脱政治游说与选举进程的干扰，从而给政策赋予可信度，类似于独立的中央银行对通货膨胀的控制。
●还有种既确保坚决采取环境措施的承诺又保留某些灵活性的办法，是给各国政府制造某些风险承担机制，以促使其遵守承诺。例如可以由政府发行某种证券，如果未来的碳价格下跌到之前宣布的轨迹之下，则会给排放配额持有者提供补偿。[25]这样会提高各国政府在未来增加配额数量的成本；理论上只有技术领域出现令人意外的进步时，它们才会这么做，此时增加配额并不一定表明解决气候问题的决心有所消退。
为充分发挥效力，碳价格必须是普遍性的。与法国目前的碳税不同，出于公平和效率两方面的考虑，我们建议的碳税必须对所有排污者适用，没有例外。这种普遍性要求意味着要避免漏洞，即把经济活动迁往海外，在实施环境倾销的国家追求更低的成本。后文将介绍为防止此类漏洞而实施的边境碳税调整。
即使能做到碳价格透明、可信与普遍，它也不是万能药。要实现《巴黎协定》确立的目标，碳价格是必要但非充分条件。此外，虽然碳价格的应用可以扩大到比现在更广的范围，某些环境友好型项目仍不容易通过该方法完成。我们将在第3支柱的讨论中再对此加以解释。
2.2 支柱2：强化研发努力
如果没有解决研发挑战的显著进步，生态灾难也将难以避免。目前对绿色研发的投资太少，原因并不在于可利用的资金短缺，在当前的低利率时代，有太多资金在寻找投资机遇。真正的原因在于绿色研发的盈利性不足，限制了现有投资。创新是关键所在，因为它将改变气候损失与经济损失之间的权衡关系。目前的两难处境尤其表现在撒哈拉以南非洲、巴基斯坦、印度，乃至中国。如果这些国家看到选择低碳技术更具吸引力，就能帮助减少全球碳排放总量，由此给法国带来的好处将远甚于法国自身采取的行动。
一般性的研发补贴是面向所有产业的投资人，以补偿别人部分分享他们的研发成果（也就是给其他企业带来的技术外溢效应）。但仅有此类补贴是不够的，原因如下：
首先，即使普遍实施碳价格并加大力度，政治上的约束依然可能使其低于理想水平。由于碳价格较低，技术使用者制造污染的成本太小，就不愿意为获得绿色技术支付较高的专利费。过去的碳价格太低，加上若干官方文件中没有提到碳价格，已经造成了未来碳价格最多只是温和水平的预期，打击了绿色研发的努力。
其次，与过低的碳价格无关，某些最重要的绿色研发项目涉及突破性技术，将使我们在长远实现零排放或负排放。尽管制药业的例子表明，私人部门在研发决策方面可以有长远眼光，但公共部门在提供社会需要的基础研究上仍发挥着根本性作用。[26]
我们可以设想，能够以两种方式促进研发。第一种是为私人部门设定可实现的技术目标。经验表明（例如近期的新冠疫苗研发），私人部门在受到推动后可以做出惊人成就：多种疫苗以前所未见的速度开发出来，某些还采用了此前没有尝试的方法。[27]第二种是设立欧盟的高级能源研究计划署（EU-ARPAE），模仿美国的绿色技术拨款机构。该机构将为欧洲私人和公共部门的高风险、高回报研究项目提供资金，以解决绿色技术领域的关键挑战。该机构的治理必须成为楷模，后文将做更多讨论。
另外，近期法国RTE公司与国际能源署（IEA）发布了关于完全可再生电力生产的必要条件的报告，它提示我们：即使碳中和的若干场景确有可能实现，研发努力的效果从本质上说仍是不确定的。这种不确定性显然不应该成为拖延的借口，但公共机构在战略和行动设计中必须有所考虑。我们必须保持谦虚谨慎的态度，避免把所有鸡蛋放在一个篮子里。
2.3 支柱3：补充行动
之前已提到，碳价格手段在某些领域不如我们期望的那样有效。首先，我们已经指出，由于政治上的原因，碳价格可能低于理想水平。
第二个问题是排放的可测算问题。这未必是因为数量庞大的经济行为人，实际上用于交通运输和供暖的化石燃料产品可以纳入欧盟排放交易系统，因此，碳税可以在价值链的较早环节征收，而不必面向所有家庭、企业或机构，目前对电力、水泥和钢铁产业正是这样做的。对于牲畜产生的甲烷排放，可以在屠宰场的环节征税。与发电厂的碳排放或炼油厂的石油生产规模相比，林业对全球变暖的效应（这在林业相对较弱的欧盟不太重要）或特定农业活动带来的碳储存，测算更为困难。
第三个问题是，某些基础设施（如为电动汽车或氢能应用服务的设施）必须实现标准化，以便市场上能出现彼此竞争的厂商。[28]污染者付费的原则将确保经济行为人对自己的排放负责，但仅靠价格并不能确保彼此竞争的绿色企业达成统一的标准，这是市场失灵的又一例证。政府可以对这种标准化提供帮助，应该尽可能在技术选择上保持中立，但又不可能完全中立。
第四个问题是，碳价格提供的激励对企业（发电厂、水泥厂、炼铝厂、航空公司等）的效果好于家庭，这是规律。对家庭而言，碳价格仍可以有效指导当前的消费，如航空旅行、食用牛肉，以及使用化石燃料产生的电力等。[29]它可以促使消费者用火车替代飞机，少吃牛肉，增加共享搭车和远程交流，以及减少使用空调等。但针对消费者的长远投资，碳价格的效果会更差，原因包括如下三个：
●第一，居民家庭对自身绿色行动的未来成本和收益了解不多。这方面的一个例子是建筑节能改造，特别是在法国（与德国不同），消费者没有获得有效的建议，[30]补贴也并非以实际节能效果为基础。要使碳价格发挥期望的激励效果，就必须给居民家庭提供针对其成本收益分析的合理建议。
●第二，决策者并不总是付账者。虽然有能耗认证，但租户和业主并不总能在节能效果上达成共识。从理论上讲，如果历任租户都充分了解投资的质量（能耗认证可以提供参考），正常支付电费单，如果租金能相应调整，以反映租户的能源消耗节约，则业主会有恰当的激励为建筑物和公寓做节能改造投资。但如果这些条件不能满足，业主就不会为改进能耗效率付出足够努力。事实上，有若干研究证实，如果业主自己也在建筑物中居住，则保温改造行动会更具持续性。信息不对称问题同样可能削弱业主节能改造的积极性，例如，他们担心改造投资会影响物业在住房市场上出售时的价值。最后对于共管公寓，还存在集体协调问题。
●第三，经验证据表明，居民家庭对耐用品的质量可能投资不足，原因或者是流动性限制，或者是时间上的现期偏向。这完全可能适用于能源效率选择，尽管缺乏流动性的居民家庭经常可以申请政府支持的各类零利率贷款。
上述理由要求在碳价格之外采取补充措施，如禁令或更普遍的标准。正在考虑或已经宣布的禁令包括，禁止使用一次性塑料袋，禁止在特定日期后继续销售或登记使用某些燃料类型的新汽车，设立不允许化石燃料汽车驶入的低排放区域等。在环境领域实施国际标准的一个例子是1987年达成的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，为各国制定了政策目标和成本分摊办法。
如果能与支柱2的创新相结合，此类政策将更容易落实。照明的变革就是一个例子，说明了监管（在20世纪头10年后期到21世纪10年代早期开始禁用白炽灯泡）与替代产品研发（从20世纪早期的理论到90年代的蓝光LED突破）相结合的效果。与之类似，一旦电动车成本下降，里程延长（这已有望实现），禁止燃油汽车销售并限制其在低排放区域使用会变得更加容易。禁令与标准还可以给产业带来挑战，刺激创新与边干边学式的进步。
本报告第1章支持此类补充措施，但也提醒在大致了解它们的效果之前避免盲目干预。举一个其他国家的例子，我们知道屋顶光伏板的成本远高于在美国的南加利福尼亚州、亚利桑那州和得克萨斯州等地非常成熟的大型网络化光伏电站。那为什么美国政府还要给屋顶光伏板提供直接补贴和净计量电价补贴？如果目的是实现脱碳化，更好的办法是给网络化光伏电站提供补贴，或者把资金投入氢能或长期储能技术的研发。非常受民众欢迎的节能改造政策是另一个例子，有证据表明，除原本隔热质量真正很差的建筑外，用这种办法减少的每吨二氧化碳的代价相当高。[31]
在理想状态下，应该尽可能地随时评估此类政策的效果，[32]以此确保支持政策合理性的隐含碳价格不过分偏离其他地方实施的碳价格。简单来说，如果某个标准、禁令或补贴导致消费者或纳税人要为每吨二氧化碳减排付出1000欧元，那就不能算绿色政策：例如以50欧元的碳价格计算，同样的资金本可以减排20吨。标准、禁令和补贴必须有合理的成本，整个政策必须有一致性（必须通过大致测算每吨减排的隐含成本来检验）。根据这一警示，我们认为此类工具都应该成为最优政策组合的构成部分，而且它们是组合中较大的部分，实际的碳价格则是较小的部分。
在此背景下，法国公民气候会议提出了若干不错的建议，其中部分内容将在第1章予以介绍。这些建议更倾向于采用补贴和禁令。前文已指出，补贴需要资金支持，因此总是代表一种税收；禁令则可能包含看不见的成本。气候问题的紧迫性要求我们做出牺牲，并努力使牺牲产生最好的效果。为合理控制这些措施对民众购买力的影响，第1章建议开展成本收益分析，并把初步结果应用于公民气候会议的部分建议。可再生能源组合标准在世界各国广泛采用，要求风能和太阳能的发电量达到一个最低比例，这也需要做同样的评估。[33]我们建议把这一程序制度化，使政策讨论能有相关数据做参考。例如在美国，白宫管理和预算办公室以及环境保护署就利用碳排放的社会成本估计表，检验各种监管规范。法国应该尽快加强这方面的工作。
目前全球温室气体排放中有25%来自农业，16%是有强烈温室效应的甲烷。必须设计出激励机制，以阻止森林砍伐和土地退化，促进土地碳吸存。为此，我们必须改进远距离遥感技术，以便准确测算私人行动的实际影响。可持续的多样化农业、精密栽培、垂直农场等，都是可以减少排放的案例。作为主要污染源之一的农业需要政策制定者的更多关注。[34]
另外，还需要有魄力的城市规划和公共交通设计。城市土地利用和交通系统（包括停车换乘设施）必须妥善规划或重新规划；城市绿色战略还可以带来某些协同效益，如改善健康、减少热浪侵袭等。这些环境政策也要求其他政策的补充。它们可能进一步推高市中心现有物业的业主享有的土地租金，尤其是在各地方投票反对建筑致密化的时候（因为致密化对希望维护和提升租金的业主不利）。绿色政策（如禁用污染汽车、限制停车空间等）导致的房产价格提升必须由社区分享，例如通过某种资本利得税。在法国的高速铁路或城市改造项目中，公共投资带来的收益就没能够成功实现集体分享。
住房政策除涉及典型的经济议题外（如住房补贴的实际普及率、把公益住房调整给最需要的人、租赁市场的流动性等），也与抗击全球变暖有明确联系。我们之前已提到过节能改造、利用有效的建议支持居民家庭（尤其是低收入群体）的住房改造行动、根据节能效果认证提供补贴，以及提升从业人员的技能等。这些政策有助于减少建筑物的能源消耗，鼓励对现有建筑物的利用，而非再修造新的建筑。尽管希望提升土地租金的业主反对，但城市的致密化仍是必要手段，既能防止城区蔓延及其后果（过度使用汽车交通、土地人工改造等），又有助于缩小代际不平等。要求棕色地带（有待重新开发的城市用地）的业主负起责任，迫使他们启动改造，或将棕色地带转化为绿色空间，或将其出售，这同样有助于抗击全球变暖的斗争。最后，由于新冠疫情以及远程办公，市场对办公空间的需求减少，这催生了把部分办公室改造为公寓的机会，应该借助市场机制的力量充分利用这一机会。
边干边学与公共采购
以风能和太阳能的成本在过去40年大幅下降为例，各国政府经常利用法令（要求电力公司至少有某个百分比的电力采购是来自可再生能源）与其他激励措施推动采用现有绿色技术，以降低替代能源的成本。这背后的理由是，不同于通过补贴促进新技术研发（而非鼓励采用现有技术），制造商们要通过实践来成长。它们需要时间逐渐纠正工程操作错误，依靠经验降低生产成本。此类政府法令（例如迫使公用事业机构的产品组合中有最低比例的可再生能源）并不着眼于未来的技术，而是强调对现有技术的累积式改进。
研发、学习与规模经济之间可能存在良性循环，这固然没有疑问，但学者们发现每个环节在成本节约方面的相对影响很难量化，即使现有技术也是如此，更不必说对新技术的前瞻。[35]由于相关证据有限，我们的委员会对此自然也有不同的判断。
委员会的部分成员认为，有必要强势采用法令和其他激励措施，降低现有技术和新技术的成本：“禁令和标准是必需的，并应该认真评估。”这一立场有两方面的强大理由；第一是紧迫性，为取得迅速进步，有太多工具需要加以利用；第二是其中某些技术（尤其是太阳能）对贫困国家非常有利，这些国家如果不加控制，排放量会大大增加。
委员会的其他部分成员则认为，“禁令和标准化只有在认真评估之后才是有用的”。他们强调法令和其他技术应用激励的两个坏处：第一，从以前的讨论中很容易看出，估计未来的学习曲线很困难，没有人希望开设免费酒吧，浪费本可以产生大得多的气候影响的公共资金。第二，承诺问题，即到某个时点后成本已下降到位，或者更一般地说，已不再需要法令和补贴，[36]但政府往往发现难以取消它们。因此很重要的一点是，一开始就宣布一系列标准，随着成本下降和技术应用的增加，支持措施将被取消。委员会的各成员对上述观点的基本含义能达成共识，但对各自应赋予的权重仍有分歧。
促进透明高效的决策程序
针对补充措施的讨论，我们最后提出两个密切相关的政策建议。考虑到行动的极端紧迫性，以及游说势力的阻挠，成本收益分析不应该成为拖延的又一个借口，也就是说，不应该要求在采取行动前开展过分耗时且复杂的专家评估。
●考虑接受粗略评估。成本收益分析取决于对不确定变量的假设，对每吨二氧化碳减排成本的某些估计有相当大的不确定性。估算在一定年限后禁止使用传统燃料汽车的成本，需要掌握有关电池的潜在学习曲线、稀土元素的供应、政府推行充电站标准的效力、发电量的构成变化等各种信息。对高风险研究路径和不确定学习曲线的评估难度还要大得多。然而，较大的不确定性不能成为无所作为的借口。
●主动开展评估。成本收益分析要想发挥作用，就需要投入专家资源和时间，包括工程和经济计量研究、随机控制实验等。可是，气候问题的紧迫性意味着，成本收益分析要求的严谨测算不能拖延公共决策。
这就要求创立一个监督机构，利用现有的最好工具进行透明而独立的估算，并随着数据积累、知识拓展和科学讨论的反馈不时更新。这些估算可以用于决策参考，而不拖延行动。出于透明度和效率的考虑，议员与公共政策制定者可以快速获取这些有可能影响决策的数据。对所有政府补贴或法令项目，都应该要求对每吨二氧化碳减排的边际成本进行透明的测算。
具体来说，我们设想创立一个常设委员会，其架构类似于法国的最低工资专家小组，有效利用独立机构的技术性支持；另一种选择是在现有架构里大大增加社会经济评估的权重。[37]经济学家、科学家与其他高级专家将定期更新他们对当前和未来碳价格以及减排二氧化碳单位成本的估算。得到的结果可以指导公共决策，从投标报价设计（见下文）到评价财政政策和税收政策的效果（绿色预算）。该委员会可以借此探索道路，以便在欧盟层面创建不可或缺的类似机构。有必要确保欧洲气候变化理事会（European Climate Change Council）包含重要的社会经济评价功能。这一理事会的创建已列入欧洲议会的欧洲《气候法》草案，并计划由资深科学家组成。总之，尽管精确估算不容易得出，这些结果依然可以帮助我们发现在给定资源投入下，有哪些环境收益前景较好的发展线索。
2.4 支柱4：补偿
气候政策有时会忽略制造受损方的事实。引发“黄马甲”运动的碳税在经济上是合理的，[38]但在初期没有辅以补偿措施，至少部分减轻对较贫困家庭以及很少使用公共交通的农村和郊区驾车人的损害。我们需要明确：
●不是所有人都能得到补偿。前文已指出，缓和气候变化必须有人付出成本。在当前成本与未来环境损害的代际权衡中，我们必须尽可能减少损害，然而抗击气候变化的斗争不是无代价的。此外，我们说的受损者并不是指受绿色转型打击的所有经济行为人。劳动者应该得到补偿，股东则没有资格，尤其是本来有机会改变原有技术类型、消除搁浅资产（stranded assests）的企业。事实上，为搁浅资产提供补偿的政策反而会削弱企业采纳绿色技术的激励。
●补偿如果面向所有类型的目标群体，其实也不公平：某些群体会享受到意外收获（例如并不使用汽车的人，却因为实施汽油碳税的补偿而获得所谓绿色支票），某些群体则会感受到净成本的付出。每种情况都是独特的，政府并没有信息或人力细致考察每个特殊案例。因此，我们必须接受不完美的解决方案，避免以不够完美为借口而无所作为。一种类似的情形是，许多国家的累退性反吸烟政策，如果坚持提供完美的补偿，将永远得不到执行。
为了增强向绿色转型的激励，需要采取后顾型而非前瞻型补偿，也就是说，应该补偿受损者支付的成本，而不是让补偿成为经常性收入。例如，给居住在乡村、距离工作地点遥远的劳动者发放经常性补贴，不会鼓励他们寻找距离更近的工作，或搬家到距离工作地点更近的区域（虽然这样的搬迁机会并非每个人都有）。但解决方案其实是有的；例如借助碳税的收入，为每个成年人提供金额相同的一次性转移支付（绿色支票），通常也对较贫困的家庭有利。再分配甚至可以更有针对性和累进性；例如，补偿应该尽可能面向实际的受损者（避免意外收获效应），并保留恰当的前瞻型激励模式。
在这方面，本委员会内部有不同意见。有些成员认为，碳税所得应该用于支持绿色行动而非再分配。这样做的好处是展示政府把钱花在承诺的目的上，让公众确信碳税是用于抗击气候变化，而不是为了公共资金或再分配另寻筹资来源。不过，把碳税收益用于支持绿色项目不太能平息受损者的抱怨。
所有国家都必须花钱减少其碳足迹，但为此要付出的成本以及气候变化对它们的影响各不相同。因此，国际层面的补偿也至关重要。停止使用排放二氧化碳远多于其他化石燃料的煤炭是比较容易实现的方案。然而，无论是在欧洲或者世界其他地方，都尚未充分推进这样的方案。例如，波兰与德国是较大的煤炭生产国，可以理解，关闭煤矿会给它们带来人力成本，安置员工需要投入大量资源。但延期关闭只会延缓成本，同时伴随着极高的排放。除补偿受损者外并无其他推进办法，历史上采用的免费排放额度的做法反复证明了这一点。例如从20世纪90年代开始，美国利用限额交易系统使二氧化硫与碳氧化物（酸雨的祸首）排放量削减了一半，当时为了推进这一交易系统，美国以免费排放额度的方式“贿赂”中西部各州。另外，为争取东欧国家加入《京都议定书》，也给它们提供了免费排放额度。这样的做法也符合欧盟“公平转型基金”（Just Transition Fund）的精神。
2.5 支柱5：国际合作
欧盟28国只是气候变化版图中非常小的一块，仅占全球排放量的9%，法国占比不到1%。未来的排放将主要来自新兴国家，欧盟的占比继续缩小。因此欧洲单凭自身并无太大作为。当然，欧洲依然要发挥作用，因为帮助世界其他地方的减排也会给欧洲带来极大的好处：
●第一，发挥榜样作用。的确在《京都议定书》阶段，这个策略的结果并不是十分有效。[39]但自愿式政策仍具有示范效果，表明事情可以做成，并对尚未加入的国家起到道德鞭策作用。
●第二，碳排放边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism）设立了一个标准，确保国内企业与进口商能在碳价格上公平竞争（下文将有更多阐述），并鼓励还不愿意采取行动的国家加入。如果能得到妥善实施，这一边境税可以消除位于环境监管不力国家的企业的竞争优势。除促进公平竞争外，还能给这些国家制造压力，因为它们在出口市场的竞争优势已不复存在，事实上，对出口产品征收碳税对它们而言将是更好的选择。第1章还将指出，相比通过双边或多边贸易协定来执行《巴黎协定》为各国确立气候行动贡献和承诺，边境碳调节机制更加有效，因为贸易协定在国际法上并不具有约束力。
●第三，鼓励对绿色研发的公共投入，给贫困国家提供技术成果，并帮助展示现有技术的可行性。此外，欧盟可以通过各家多边开发银行、国际货币基金组织和各家发展金融机构来开展工作，为新兴市场和发展中国家采纳低碳技术提供帮助，后者将在不远的未来占据很大部分产出与排放的增量份额。还有，创新不限于技术领域。例如，欧盟可以把5%的碳财政收入用于帮助发展中国家设立二氧化碳认证和交易市场。印度的限额交易制度带来的收益会相当大，对欧盟来说，这或许是缓和气候变化的相对低成本的办法。世界各国的政策创新不足，推动这方面的改进可能带来有利于欧洲的减排效果。
●最后，欧洲必须在推动达成可信与有效的国际协定上发挥领导作用。
3.对未来的进一步思考和线索
3.1 政府行动
强化欧洲排放限额交易系统与无豁免规则
碳价格应该尽可能对所有行为人适用，原因有以下六点。
●控制成本。第一，对某些排放征税而豁免其他一些排放是低效率的做法。如果某个部门适用50欧元的碳价格，另一个部门不适用，将导致有人花费45欧元减排，其他人则连5欧元也不愿意付出，因为他们被免除了污染责任。这种情形在国际层面同样存在。大幅减少法国电力生产的排放的成本会非常高，因为法国的发电已大多实现了去碳化（同时也表明在所有部门都实现相同比例减排的决心是荒唐的）。相反，全球范围的化石燃料排放中仍有39%来自煤炭，这是更容易实现的减排目标，大多数来自碳税为零或很低的国家。
单一碳价格还能帮助解决不同用途的去碳化成本差异巨大的问题。电力生产和小型车辆的去碳化成本较低，而（老式）建筑物的成本较高，航空、海洋运输等产业目前则非常高。某些进步可以通过放弃化石燃料实现，某些可以通过研发实现（这本身也受碳价格的激励）。我们需要有替代燃料，或许还需要碳捕获和储存技术、负排放（从空气中捕获二氧化碳）等技术，这些在目前还非常昂贵。
●确保公平。第二，豁免有失公平。“黄马甲”运动的参与者发现，与自己不同，卡车运输公司、渔民、航空公司和出租车行业等不用全额缴纳碳税。我们知道，无豁免政策可能使抵制碳税的群体的数量增加（如农民、出租车司机、卡车司机、房地产经理和住户等），但相比东拼西凑的政策，无豁免政策的合法性要强得多。此外，通过补偿措施，以及有关其他选项为什么不够透明、补贴需要征税的宣传教育，还能进一步强化政策的社会支持度。
相应地，我们建议把住房和运输等产业纳入欧盟排放交易系统。当然这样做不应该造成减排目标放松。前文提到，欧盟排放交易系统目前的价格过低，2020年仅为25欧元，2021年初提升到约50欧元，接近法国的碳税。在此情形下有两种解决方案：最佳方案是通过谈判为排放交易系统设定一个更高的目标，除其他期望实现的效应外，还可能导致煤矿的关闭。但在欧洲层面的政治限制解除前，我们主张仍将这些部门纳入欧盟排放交易系统，并增设国家层面的税收来填补缺口；[40]该附加税将根据交易系统的价格做相应调整。毕竟，2013年英国为取消煤炭的使用就是这么做的，当时交易系统的价格约为10欧元。
●让进程免受游说影响。第三，与财政漏洞一样，豁免会让税收制度深受游说的影响。一旦政府打开豁免的潘多拉盒子，每个游说团体都会力争登上名单。
●约束产业外迁。第四，之前已提到，无豁免原则还有一个重要推论：[41]相比受碳价格制约的国内厂商，排放不受约束的进口厂商不应该享有不当的竞争优势。或者说，碳价格本身不应该导致国内生产向海外迁移。在欧盟边境设立碳排放边境调节机制可以恢复公平竞争，根据碳含量对进口产品收取碳价格，与欧洲企业的碳排放价格相同。尽管这在理论上很直观，实践起来却比较复杂，因为估计进口产品的实际碳含量并不那么容易，尤其是对海外的价值链。事实上，如果只对水泥和钢铁等中间品收取边境税，汽车等最终产品的公平竞争仍难以实现。边境税调节机制必须是全面的，要求获得整个价值链的信息。因此，经济学家对边境税的热情不太高。但我们认为这是必要的，即便只是为迫使搭便车的国家走上谈判桌，带来对法国和欧盟有利的海外减排。请注意，如果欧洲内部的行动不统一，允许有例外情形，那就难以在国外主张碳税边境调节机制。
●逐步淘汰化石燃料补贴。第五，实施单一碳价格的另一个含义是取消在全球广泛推行的化石燃料补贴。这种补贴相当于燃料的总社会成本（生产和运输成本+对地方空气污染和全球变暖的间接成本-碳的影子价格±以通行增值税测算的对一般财政收入的影响）同燃料使用者支付的价格之差额。据估计，化石燃料补贴目前高达全球GDP的6.5%，最大的补贴国家是中国、美国与俄罗斯。[42]直接压低化石燃料的价格（如法国和德国的柴油）是极为常见的补贴，另外还有许多形式的不那么明显的补贴措施，如美国的石油天然气公司缺乏担保承诺（使它们在不赚钱时不用堵住钻井，导致大量甲烷排放），还有给廉价航空公司的补贴，与油气开采、管道、液化天然气终端设施出口信贷挂钩的补贴（如法国的公共投资银行的业务）等。欧洲的化石燃料补贴虽然比中国、美国与俄罗斯少得多，但仍应该逐步取消，现行《欧洲能源税指令》（European Energy Taxation Directive）的目标依然滞后。化石燃料补贴很多时候相当于负的碳价格。[43]
●奖励负排放。第六，负排放对实现净零排放的承诺是必需的，例如类型广泛的自然脱碳和其他脱碳技术目前已引起广泛关注。理论上，这种负排放如果获得认证，就应该给予“积分”奖励，其价值与碳价格相对应，同样可以确保对缓和气候变化的不同办法适用相同的激励。[44]当然毋庸赘言，关键在于细节，我们必须确保政策能实现既定的目标。[45]
电力生产
电力生产在产能和结构上都必须改变。电力生产需要大幅增加，以满足电动车和绿色建筑（例如热泵）的增长，以及为交通和温度较高的工业流程生产绿色氢气（利用无二氧化碳排放的能源把水分解为氢气和氧气）。这些将给发电和输配电带来挑战。在结构上，大多数电力必须由无碳排放的能源来生产。这在法国已基本实现，但在欧洲其他国家尚未做到。转型需要某些研究思考，我们已经提到快速淘汰煤炭，这不会造成消费者支付的电价大幅上涨。
可再生能源需要被广泛采用，但由于电力系统平衡和传输的问题，它们总体上或许依然较为昂贵。首先，这些能源具有间歇性，在没有廉价电池或其他储能设备时，它们需要有其他能源生产作为补充；如果后者是碳密集型的，可再生能源的环保程度就没有表面上那么高。其次，欧洲最好的风能资源在北部，特别是沿海地区，而最好的太阳能资源在南部。把可再生能源的电力输送到消费地点，对高压输电网络提出了挑战，这既有经济因素，也源于邻避效应。德国就有这样的案例，风能电站在北部，主要消费区域在南部，相互之间的高压输电能力有限；输电能力不足有时导致用南部的化石燃料发电替代北部的风能发电，随着可再生能源在未来的大幅扩展，这一问题将变得愈加尖锐。与风能类似，太阳能在最近10年也有显著的技术进步，把光伏电站建设在西班牙安达卢西亚或者北非，比起建在法国北部乃至更靠北的区域，效果会好得多。
除高压输电线路不受欢迎外，可再生能源的有效本地化还面临第二个障碍。在全欧洲发展这样的输电线路要求有不同利益的各电网和调度机构开展合作，美国也有同样的问题。期盼已久的一个解决方案是创立一家单一的欧洲输配电系统，形成统一的欧洲电力市场，以促进可再生能源的建设。[46]我们支持能实现真正的泛欧能源市场的此类行动。最后需要指出的是，高压电网的输送能力可以在不修建新线路的情况下提高，例如设置传感器，让更多电力通过一条线路传输而不用担心断线。
第1章的结论部分认为，在转轨阶段：
●核能提供了法国四分之三的电力，无论对此生产方式持什么观点，都应该使现有核电站安全运转，如果想为抗击气候变化做出贡献，这是必要的措施；核能没有碳排放，便于调度，有很高的实用性。大型整修工程可以用合理的成本把这些核电站的寿命延长到60年，某些人甚至认为可达80年。
●对于（英国式的）建设新核电站的合理性，或者在支持建设时选择何种特定技术（第三代和第四代，包括小型模块式反应堆），本委员会没有明确立场。这些问题需要更多专业知识和时间，涉及成本与可靠性、绿色转型的顺序安排、延长现有核电站寿命等内容，超出本委员会可以研究的范围。无论如何，鉴于今后多年对去碳电力的巨大需求增长，新核电站的建设不应该被预先排除。对于投资和研发活动，考虑到技术和社会的不确定性，我们绝不能把鸡蛋都放到一个篮子里。
●在转型时期，天然气的利用或许是不算太糟的选择。天然气产生的二氧化碳排放仅为煤炭的一半，尽管在出现甲烷泄漏时，这一差距没那么大（必须严格监督天然气生产和提炼中产生的泄漏）。此外，天然气的成本相对较低，有助于使电价维持在合理水平。但需要指出的是，相比新建天然气发电站，更密集地使用现有天然气发电站是更好的选项，因为投资于使用寿命很长的新项目可能对能源结构带来锁定效应。天然气的污染依旧较高，转型应该尽可能迅速地推进。换言之，只有在碳捕获与储存技术有特别巨大的进步时，才可以考虑新建发电站。[47]
促进创新
创新主要产生自私人部门，但政府往往可以提供助力。首先，政府可以通过研发补贴与各种政策鼓励初创企业，以及给某些关键技术的示范提供补贴。其次，实施明智的产业政策，这样的政策不是为促进特定产业或扶持没落产业，而是着眼于应对技术挑战。虽然政府经常在没有充分信息的时候挑选赢家、迎合游说势力，或者任性而为，但它们也可以通过精心设计的治理模式帮助解决技术难题。这方面的一个例子是美国国防部高等研究计划局（DAR PA），它为如今得到广泛应用的某些关键技术的开发发挥了重要作用，包括互联网与全球定位系统（GPS）。该机构免受政治与游说的影响，有很大自主权把资金分配给私人部门、大学和政府实验室，严格监督结果和项目进展。与之类似，美国国家卫生研究院在尖端医疗和制药研究领域也有巨大影响，资金极为充裕，每年超过300亿美元。
最好是在欧洲层面建立一个绿色研发机构，比单一成员国有更大规模和更广能力范围。欧洲电池联盟（始于2017年）和欧洲清洁氢能联盟（始于2000年）已经着手促进整个欧洲的公共与私人部门合作。借鉴DARPA下属的AR-PA-E项目，欧洲高等能源研究局（E-ARPA-E）将给高风险、高收益的早期研究项目提供资金。为避免公共资金浪费并确保实际效果，这一独立机构将采用恰当的治理模式，包括如下一些合理特征：
●任命一位真正高级别的负责人，对资金分配享有相当大的操作灵活度，可以隔绝利益集团的政治干扰。2009年发起的美国ARPA-E项目就受到诺贝尔奖得主、能源部长朱棣文的严格监督，前两任负责人均为资深科学家，分别来自伯克利加州大学与马里兰大学。
●拨款应接受严格的同行审查程序，由独立的资深专家评估技术可行性乃至远期市场前景，并对不同项目以及团队的学术背景（影响项目完成的极为重要的特征）进行比较评价。
●欧洲高级能源研究局将主要支持高水平团队以及有成功希望的高风险项目，对于应该让私人部门还是大学解决特定问题没有倾向性。
●该机构不预先挑选解决方案，负责设定目标（如电池容量与寿命），而非实现目标的途径。近期的疫苗开发经验也告诉我们，一年之前大家并不清楚最科学、最具成本效益的是哪些路径。
●该机构将评估已采取的干预措施，并公布结果；干预需要包含“落日条款”，以确保在项目进展不力或不再需要的时候撤出支持。这是公共部门推行产业政策时经常欠缺的一点：由于受资助方施加压力希望继续获得资金，或者官员们希望证明自己最初的判断没错，他们往往继续给没有成功希望的项目输入资源。相应地，因为好的研发组合会包含某些失败尝试，对这些失败应该容忍和接受，但必须从中吸取教训。
●与美国的ARPA-E类似，要求私人部门联合出资可能有帮助，包括协助筛选项目和平稳结束进展不力的项目。
这一机构能有效运行吗？我们可以把欧洲高等能源研究局同法国和欧洲有类似目标的机构进行比较。
欧洲科学研究委员会（European Research Council,ERC）是现有的一个类似模板，参考美国的国家科学基金会与国家卫生研究院的成功经验而创办，但限于学术研究领域，规模太小。[48]该委员会负责挑选若干高风险高收益项目，不受政治干扰，执行同行评议的明晰的拨款计划。BioNTech-辉瑞与牛津-阿斯利康是现有三种主要新冠疫苗中的两种，其主要开发者乌格尔·沙欣（Ugur Sahin）与阿德里安·希尔（Adrian Hill）均为欧洲科学研究委员会的受资助者，受助领域为过去的特种疫苗开发，在新冠出现后很快被派上用场。[49]负责绿色项目的欧洲机构自然会面临不同的情况，有不同的目标和工作流程，但欧洲科学研究委员会的例子说明，能够在研究领域实现全欧洲的合作与清晰的治理。
另一个欧洲层面的行动是欧洲太空局（European Space Agency,ESA），也在很长时间里得以成功运行，不过有两个特征增加了其管理难度。[50]首先，太空局总是采用不成文的“公平回报”规则，要求出资国必须根据出资比例得到太空局支持的项目的订单数额。这给决策过程增加了很大的复杂性，延缓了速度，有时还导致非最优的选择。其次，太空局要求其资助的项目接受它制定的具体技术规定，而美国国防部高等研究计划局和其他机构则负责设定业绩目标，把解决方案的寻找留给承包商去考虑。欧洲的制度相对不利于可重复发射系统等突破性创新，以及某些设备生产的产业化。
前文提到，欧盟各成员国已开始联合支持科学研究。这方面的一个新角色是欧洲创新委员会（European Innovation Council,EIC），在7年中共支出了100亿欧元。在截至2020年的架构计划（framework program）试点阶段，该委员会借鉴了欧洲科学研究委员会的运转方式：部分预算甚至用来接收科学研究委员会的“概念验证”项目，把这些创新继续推向产业或社会应用。创新委员会还借鉴美国DARPA的传统，设立优先研究领域。然而与科学研究委员会不同，创新委员会的战略只具有建议性质，具体的决策权掌握在欧盟委员会手里。由于这一“细节”，欧洲还不能号称已建立了自己的机构，事实上，DAR PA有很大的独立性。
最后一个对比是，法国的投资总秘书处正在试点“未来投资计划”（Pro grammed‘investissements d'avenir），为整个创新生命周期提供投资，通常与私人部门共同出资。[51]该机构的独立性与总体上自下而上的操作办法，使它能满足上述若干要求。反过来，欧洲高等能源研究局或许应该更多强调目标设定，而非具体实现途径。治理应该更多依靠科学家，他们目前给法国的未来投资计划提供咨询，但在决策机构中并无太多发言权。
在未来投资计划的管理中，当然可以加强科学家对决策和目标设定的影响，但需要指出的是，如果像美国相关机构在高技术、环境和医疗领域那样遴选极少数颠覆性项目并投入大笔资金（法国不这样做），上述差异将显得尤其重要。把如此多的资金投入失败风险很高的用途并不符合欧盟的行政管理作风，这是可以理解的，但要想在至少若干领域取得世界领先地位，这种高风险赌注不可避免。当然这会有两个推论：必须吸引最高水平的科学家担任负责人，以及知道如何把必要的投入放对地方。此外，出于预算考虑，以及为利用更广泛的人才库，我们需要把此类机构设置在欧盟的层面，但不要施以公平回报规则的限制，或根据各国的配额安排职位。
外交渠道
我们已提到设置边境税调节机制的必要性。许多人担忧，各游说集团会利用绿色政策的外衣，获得对抗外国竞争的保护。把进口关税同欧洲现行的碳价格统一起来，可以限制此类操纵。然而税基测算，即估算进口产品导致的排放量，有较大的主观随意性。这一边境税调节应该尽可能基于规则，或者作为世界贸易组织认可程序的一部分。
考虑到联合国议事程序的内在约束（让196个成员国批准，等于给每个国家赋予否决权，必然导致“最小公约数”决议），若干经济学家在过去建议由少数主要排放国采取联合行动，包括美国、中国、欧盟、俄罗斯、印度、巴西和日本等。让这些国家就主要共同行动达成一致，并向其他国家施以加入该群体的外交压力（以及通过边境税带来的经济压力）。随着2016年美国大选以及更多国家不愿意约束气候变化的民粹主义政府兴起，这一理念失去了动力。拜登当选或许给欧洲带来了重新考虑这一办法的机会，加上目前的最大排放国中国多年来日益关注气候问题。不过，本委员会对于合适的论坛形式未达成一致意见：
●某些成员支持“自愿联合”，这种“气候俱乐部”的自愿性质可以促进协议的达成，可变的结构有利于保证其灵活性。
●另一些成员认为，创立一个新机构必然要付出成本。目前已经有了西方7国集团和20国集团（占全球排放总量的80%），欧盟是其中一个主要参与方。建立气候俱乐部或许会造成更多行政程序，以及不同机构之间的脱节。气候变化议题短期内可以在西方7国集团（加上中国等）或其衍生组织下开展，这或许比20国集团的论坛更好，因为后者中的部分国家会反对消除化石燃料依赖的政策。
当然，本委员会对外交议题并无专业经验，对此不再做深入讨论。政治学家也许能提供有关的重要见解。
公共合同中的环境条款
经常有人提到，公共合同发包中应该纳入环境标准，作为选择竞标方的重要因素。例如根据公民气候会议的建议，法国将修订《公共采购法》，在全部公共采购合同中强制（而非选择性）纳入环境条款。这一理念从逻辑上说符合欧洲公共采购指导意见中描述的“经济上最有利投标”的概念，因为对此概念的理解可以包含生产过程导致的环境损害评估；而这里的相关数据涉及排放量及其隐含补贴（碳排放的社会成本与现行碳价格的差额）。魔鬼在细节中，我们认为应对此保持谨慎，更好的做法是直接影响激励。另外，在公共采购中纳入环境条款的善意建议大多数没有考虑高风险高回报的研发项目。
我们来看看另一个合理的担忧：非本地生产的投入品以及食品的运输导致温室气体排放。可能出现的矛盾场景是：政府拒绝把航空公司的排放纳入欧洲碳排放交易系统，或者拒绝对卡车的燃油征收碳税，同时允许甚至要求负责采购的官员把环境议题纳入公共合同投标。由此会使采购中的环境标准成为政府对排放征税的（不完美）替代。这种推卸责任的做法意味着放弃明晰而统一的碳价格政策，转向一系列自由裁量的、有潜在冲突的政策。
我们这里需要重申第1章的一个警告：绿色政策可能是昂贵的，不应该选择低效政策而导致成本膨胀。如果没有认真评估，对环境行动赋予的特定权重可能导致每吨二氧化碳减排发生5欧元的隐含公共支出，也可能达到1000欧元。然而现有的公共会计机构（如法国的地方和全国审计法院）既无力测算这些隐含成本，也无法确认公共项目投标人所做的陈述。此外，影响采购倾向的权力会让官员受到游说与竞选的影响。急于连任的地方官员可能过度强调在本地开展生产的好处，或者故意忽略相关因素（如为本地的蔬菜种植温室供热），考虑其他因素（如交通运输），以保护当地厂商免受外来竞争，却让公共财政和消费者付出较高的代价，并给环境带来较低收益甚至负收益。[52]
3.2 政府之外的行动
由于若干原因，监管从来不是完美的，但我们都应该尽力弥补。首先，我们应该力图改变现有的社会规范（social norms）。这不是轻松的任务，但符合社会规范的干预可能比较有效，特别是结合物质激励的时候。公共场所吸烟就是例子，罚款和执法的引入表明，此类个人行为不被公众广泛接受，成为反社会行为，法国公众的态度也由此发生了巨大改变。因此，限制高排放汽车，加上禁止在广告中鼓吹其“迷人”优点，或辅以环保宣传活动，或许能模仿对吸烟的成功抵制。
其次，国民与企业的行动（有社会责任感的投资和消费等）可能带来更好的结果。无论这些行动是自发还是受股东压力，沃尔玛与互联网巨头等企业把部分电力供应交给了风能和太阳能厂商。当然这些行动是否有实际效果还有待仔细观察，例如有人指出，美国有些州的法律要求电力公司的生产组合中必须有某个比例的可再生电力，在这些州，购买可再生电力通常不会改变可再生发电总量（与二氧化碳排放量），也就是说，并未带来更多的可再生能源投资。我们真正关注的是效果而非姿态。
在消费者、投资人、供应商的物质利益与社会对他们的期许方面，不能有太严重的背离。我们中的许多人愿意为公平交易产品多付出一点代价，或者为支持绿色经济接受少一点的储蓄回报。但没有证据显示，我们可以指望大部分民众自愿牺牲其购买力（上述的公众感受可为此提供佐证）。与之相关，私人行动不能免除政府的行动，政府也不应该要求私人部门替代自己的角色。我们需要记住，30年的禁令并未从根本上改变我们的碳排放行为，虽然民众的环境意识正在增强，但我们不能对无激励的私人部门的行动期望太高。
对私人部门能够有哪些期望？
截至目前，私人部门在技术和管理领域的许多令人鼓舞的消息并非源于政府的有效行动，而是归因于人们日益认识到，无所作为的等待最终会带来巨大的经济冲击。企业界发现，全球变暖对自己的业务乃至整个世界构成了生死存亡的威胁。当人类被逼到绝境后，政府的监管反应将给那些继续依赖化石燃料的企业的财务状况带来巨大影响。于是，企业越来越多地评估应对气候风险的脆弱性（压力测试）。
股东坚持要了解碳足迹和监管风险，这是出于商业上的考虑，与环境意识并无关系。同某些金融机构在2008年危机前的行为类似，企业经理人可能采取短视的态度，选择走捷径，用光鲜的业绩粉饰自己掌管的企业，试图在企业陷入危险时继续保住自己的职位，或者把红利和期权变现（如果不会被追回的话）。气候行动的拖延可以增加企业的短期利润，但可能使企业在未来面临严重的宏观经济冲击。因此，克服管理层的短期行为，确保企业不要过分暴露于气候风险、不给未来留下太多搁浅资产，符合股东的利益。
对中央银行能够有哪些期望？
目前有大量关于“绿色中央银行”的讨论。我们先从没有争议的部分入手，即已经委任给各国中央银行的内容：气候变化因素应纳入中央银行的经济预测、银行压力测试以及对银行抵押资产的质量评估之中。气候变化将带来宏观经济冲击，例如灾害损失、房产淹没、能源转型、碳价格高涨、产业资产搁浅等，其规模可能随着行动拖延与日俱增。必须考虑到不同场景，以预测随着抗击全球变暖斗争的展开，银行业和保险业的负债将如何发生变化。应该针对金融稳定与资本缓冲开展气候压力测试，以减少银行救助的发生。另外还有几项可能消耗公共资金的政策建议，下面予以讨论。
●风险承担与公共财政。如今绿色项目的问题不是没有融资来源，而在于缺乏相应的收入前景。中央银行可以通过几种方式增强绿色项目的盈利性，近期有人提出了两个意图良好的建议。鉴于中央银行的利润归属财政部，这两个建议都涉及公共资金的使用。但我们认为它们具有误导性。
第一个建议是中央银行可以通过放松审慎标准来推进绿色项目。有人建议，对商业银行的气候友好型贷款可以放松资本金要求。然而，绿色项目要承担巨大的宏观（政治和技术）风险，我们不得不担心这样的政策会增加银行危机的危险。绿色融资不应该成为新的次级贷款，要预防绿色产业的企业最后无法获得预期收入（例如，由于政府未能实施合理的碳价格），或者它们专门开发的技术并未获得成功。
第二个建议是中央银行可以用自由裁量的方式降低债券收益率，就像支持某些本币面临投机冲击的国家。该建议认为，如有需要，中央银行可以购买绿色债券，以降低其收益率。与放松审慎标准相比，这一政策会给中央银行带来直接风险，而非给金融部门提供救助的间接风险。即使不考虑与效果有关的绿色债券尚未有合理的定义，其收益率下降也会打开环境与政治的潘多拉魔盒。例如，欧洲中央银行能否因为德国在能源和水泥生产中消耗化石燃料，产生的人均二氧化碳排放比法国高出75%，或者因为德国将把燃煤电站的关闭拖延到2038年，而拒绝购买德国债券？为什么不购买为世界做好事、减少不平等、给慈善事业大笔捐款的企业或机构的债券？这些事应该留给政府去做，而非中央银行。
●合法性。欧洲的政治机构有抗击气候变化的工具和授权，把这方面的部分权限转移给欧洲中央银行应该有明确规定。但这会给各国政府一个理由，让欧洲中央银行对环境政策负责。由于气候行动要付出成本，即便通过欧洲中央银行开展行动，仍需要各国花费公共资金。各国必须以完全透明的方式承担起这方面的责任，并且不会损害欧洲中央银行的财务、信誉和独立性。
对金融部门能够有哪些期望？
我们已提到，公共政策的拖延给国民、企业和发明家提供了开展自发行动的激励。毋庸赘言，我们强烈支持此类行动。但这些行动的有效性需要碳核算的支持。企业报告的碳核算需要强调其直接和间接排放：直接排放来自企业拥有或控制的排放源；间接排放是由其购买的电力、蒸汽、供热和制冷产生的；还有其他各种发生在企业价值链上的间接排放。这里的挑战在于，确保各个行为人获得正确的信息，以便指示正确的行动方向。现有的披露缺乏一致性、可比性与可靠性。我们应该要求各家企业采用可验证和标准化的方式报告碳排放量，并借鉴财务报告失实所适用的类似惩罚措施。
我们建议：以欧洲分类标准的实施为基础，[53]拓展欧洲层面的议事内容，把环境、社会与治理领域的评级机构，以及中央银行、金融市场监管机构、会计标准专业机构、金融机构、科学家和经济学家联合起来，开发出评估企业环境影响的统一方法。[54]可惜的是，这一任务很不简单。而且我们的直觉可能产生误导，“绿色行为”的采纳或许比表面上复杂得多。例如，对于已建成的水电站的投资，或者依靠足够高的补贴对可再生能源的投资，无论这些能源本身对环境多么友好，其实无助于地球的改善。这些水电站早已建成，对能源生产商而言，提供更好的资金条件（更低的利率）不过是获得意外横财而已。
●为产生效果，应该面向那些得不到较低的利率就不会上马的绿色项目。但这样的“额外性”（additionality）很难做评估，因为我们观察不到反事实的情形。通常由项目开发商论证在没有采取支持措施时会出现怎样的情形；但是，如果监管机构缺乏准确的反事实信息，就可能为了政治或行政程序的需要而证实其额外性。
与之类似，碳补偿等善意的私人政策和京都清洁发展机制等公共政策虽然也强调额外性，却可能无法减少碳排放，而只是给必然要实施的项目或直接效应被碳泄漏抵消的项目提供意外收益。京都清洁发展机制给发展中国家的碳节约项目提供奖励，允许工业化国家投资于全球最廉价的减排项目，以此获得碳排放交易制度中的可交易碳限额。但该机制导致了很高的交易成本，因为项目是否具有额外性的问题引发了无休止的争论。[55]另一个案例是，印度尼西亚的森林保护会导致大豆或木材的价格略有上涨，造成其他地方的森林遭到破坏，这同样属于碳泄漏的情形。
●还有关于“完全排斥还是争取最优”的争论。例如，对环境负责的投资人是否应该支持能够取代污染更严重的其他选项但仍会产生二氧化碳排放的技术？对于短期内无法淘汰的污染产业，我们是否应鼓励其中的企业减少污染？比如，假若短期内仍要将石油用于汽车行驶，则鼓励石油公司在开采、运输和提炼阶段减少排放会带来环境好处。此类问题显然比通常的看法更为复杂。
●最后，各国政府未能采取强势行动，引发了关于从资产组合中撤出碳密集资产的大量讨论，首先是立即撤出与煤炭相关的资产。此类措施有强烈的象征意义，但我们对排斥性政策的效果不能太乐观。它们的有效性受到另一个漏洞的制约：如果其他投资人抓住机会，买下价值低估的化石燃料企业的股票和债券，整个行动将不会有太大效果。比尔·盖茨曾用较为极端的语气称，鼓励抛弃化石燃料企业股票的运动纯属浪费时间。我们的报告中则指出：“削弱烟草产业的并非此类撤出投资运动，而是西方国家对香烟征缴的高税收。”需要再次强调的是，社会责任要看效果，而非姿态。
4.小结
针对第一大挑战，我们的观点主要考虑了四个关键发现。第一，气候问题的紧迫性呼吁迅速开展大规模的行动。虽然某些快速转变已经出现，但还不够快。第二，必须采取整体解决办法来应对挑战。第三，绿色政策是昂贵的，但为了保护地球值得付出，我们应该勇敢地承认这个现实，而拖延越久，代价越大。第四，不能选择加大成本的低效率政策。
碳价格有许多优点。虽然由于合理和不合理的理由（见民众感受的分析），它不太受欢迎，却依然是解决难题的关键环节。碳价格在过去实施不力：目标过低以至于无法产生理想效果；允许太多豁免，对许多化石燃料补贴让步，造成生产被转移到环境倾销国家的担忧；对未来的碳价格预期缺乏指导等。对低收入郊区和农村居民的补贴不足也加剧了民众的不满态度。因此，我们的第一个建议是旗帜鲜明地支持“把碳价格搞对”。
当然，除碳价格之外还有太多事情要做。首先是快速加强绿色研发投入。其次是对碳价格不足以解决问题的领域，实施标准、禁令和定向应用激励。这些干预措施比碳价格有更大的自由裁量权，因此更容易受游说、监管俘获与官僚程序的左右。我们强调，设计恰当的流程、建立独立的监管机构可以减轻此类担忧。在研发方面，我们建议创立一家欧洲层面的机构，借助同行评议资助高风险高回报的项目。在标准、禁令与应用激励方面，我们建议创立一个由高水平科学家与经济学家组成的独立委员会，以协助合理做出公共选择，不至于拖延决策过程。这两种情形下都可以采用“落日条款”，在项目进展不力或补贴不再需要时，逐步取消补贴。总之，我们把政府视为战略家，严肃认真地承担自己的责任而非推卸给中央银行或企业等其他方面，并释放私人部门的技术应用和创新潜力，协调好行动的迫切性与成本的可控性。
最后，法国自身对缓和气候变化的直接影响有限，但间接影响可以很大，尤其是通过欧洲层面的设计。这些影响包括树立榜样，展示成功经验，通过边境税调节机制给不负责任的国家施加压力，推动有利于贫困国家的技术和政策创新，以及在达成国际协定上发挥明智的领导作用。
第2节 经济上的不平等与不安全[56]
事实与感受
法国的不平等有多严重？如果看标准的数量指标，人们通常认为情况还不算太严重。在大多数维度上，法国同欧盟或经合组织的平均水平相当或更为出色。
首先看标准指标：税前收入不平等，法国的基尼系数为0.37，略低于经合组织的平均值0.38。[57]税后收入不平等也同样，分别为0.28和0.29。税后收入基尼系数降低反映了税收和转移支付带来的再分配效果。
在收入分配的顶端，法国顶层10%人群在税前收入中的占比为32%，低于德国的37%，英国的35%与美国的45%。在底端，法国的税前贫困率为26%，高于经合组织平均水平（20%），[58]但税后（和转移支付后）贫困率仅为8.5%，显著低于经合组织平均水平（10.8%），表明再分配强烈向底层倾斜。与其他国家类似，法国的财富不平等程度大于收入不平等，例如，顶层10%人群的财富占比达55%，不过在这方面同经合组织的平均水平大体相当。
还有，与民众的广泛感受和其他许多国家的经历相反，以基尼系数测算的法国收入不平等状况并未随时间加剧：虽然经合组织的平均水平有大幅增加，但法国的税前与税后收入不平等在过去20年里基本保持稳定。而且自2007年以来，底层50%人群的收入增长快于顶层10%人群，这一特点也不同于其他许多国家。
在引发“黄马甲”运动中起到重大作用的区域间不平等，在法国的严重程度其实也低于大多数其他欧洲国家：不同区域之间的可支配收入的变异系数（差异程度的一个测算指标，等于分布的标准差同均值的比例）在法国为0.05，而德国和意大利分别为0.07和0.20。
这些统计数据看起来不算糟糕，但与民众的感受反差强烈。在本委员会开展的一次调查中，我们发现，73%的受访者认为法国的收入不平等是严重或非常严重的问题，62%的人认为财富不平等是严重或非常严重的问题。这些数字明显高于美国的对应情况（分别为50%和46%），其实美国的各种不平等指标都比法国高出很多，变化趋势也糟糕得多。
如何解释事实与感受之间的不一致？
●第一种回答是，没有理由把其他国家（如经合组织或欧盟）的平均水平作为合适的参考点，法国的不平等程度可能依然太高。法国人或许尤其厌恶不平等，即便情况并不比其他国家更糟。
●第二种回答是，这些统计数据或许没有反映有意义的更为动态的不平等维度变化，如能否获得良好的教育或职业等。
这些促使本报告第2章的作者更细致地观察民众的感受及其关注点，在回顾现有调查的同时，另外开展了两次调查。对民众在谈论不平等时的想法，此类调查能提供很好的参考：
人们很在意找到“好工作”（优质岗位）。有调查询问：受访者认为好工作有哪些特点？人们理解的好工作是指，能提供较长的任职期限、薪酬递增、福利良好、承担职责、有晋升机会和体面的工作环境等。此外，良好的职业生涯是指在一份好工作结束后，可以得到另一份好工作。
人们并不认为每个人有获得良好教育的公平机会，因此也不认为有获得好工作的公平机会。针对“我达到了自己期望的教育水平”按0—10分作答时，法国的得分为6.6，在收集该数据的7个欧洲国家中排名倒数第二，仅高于意大利的5.9，而德国的分值为8.1。针对“我得到了自己期望的工作”按0—10分作答时，法国得分为5.5，同样是排名倒数第二，仅高于意大利的4.5，而德国的分值为7.0。
人们担忧社会流动性，关注子女的出路。他们相信获得良好教育的机会高度不平等。在本委员会开展的一次调查中，70%的人认为社会经济地位较高人群的子女教育要好得多。在问及学生们是否有同样的机会上大学时，仅有44%的人表示赞同，是7个欧洲国家中最低的，意大利和德国的这个数字分别为49%和70%。实际数据也支持上述看法。经合组织发现，社会阶层是法国人受教育水平最重要的解释因素。例如，在国际学生评估项目（PISA）的评分中，法国15岁学生的平均得分略高于经合组织的平均值，但出身社会经济较低阶层家庭的学生未达到最低阅读水平的人数要高出5倍。在相邻代际的教育流动性方面，法国在27个国家里排名倒数第二。在参加职业培训项目的学生中，有87%的父母没有大学学位，而参加普通学业的学生中，该比例仅为51%。在教育之外，工作的代际流动性也存在类似情形：底层四分之一的父母的儿子中（该研究只面向男性），仅有14.9%进入顶层四分之一，这个数值很低，且低于经合组织的平均值（16.9%）。
人们担忧好工作会消失，认为自由贸易、全球化、技术变革在威胁自己的工作岗位。他们看到制造业正在衰落，如今仅占法国就业人数的10.4%和GDP的13.4%，而在德国的GDP中仍占25.5%，意大利则是19.7%。
在此背景下出现了大量“中产阶级空心化”的讨论，就业出现两极分化，中等技能岗位消失，被低技能岗位取代。法国战略局开展的一项近期研究表明，实际情况更为复杂。[59]在1996—2007年，中等技能岗位占比确实减少了6%，但这伴随着高技能岗位占比的几乎同比例上升，而低技能岗位占比几乎没有变化。这当然应该理解为好消息，却也有四个重要警示：
●第一，如果看更细致的构成，小农户或低技能手工艺者等类型的劳动岗位确实在消失，其就业份额显著减少。
●第二，空间维度很重要。为某个小城镇提供优质就业岗位的旗舰工厂一旦关门，基本上不能指望有类似项目能够取代。即使通过公共补贴引入一家新的旗舰工厂，若干年后依然会发生类似的悲剧。搬迁并不总是吸引人的选项。人们除了失去在小城镇和农村社区里极为重要的社交联系外，还会遭受严重的经济束缚。作为许多人唯一财富的住房价值显著下跌，使得留在当地、接受收入降低成为理性选择，因此会把人们困在那里。
●第三，即使该趋势继续下去，许多中等技能岗位被高技能岗位取代，中等技能岗位的减少和岗位分布中出现的空洞，也会使攀升工作阶梯变得更加困难，因为阶梯上的某些环节不见了。过去多上一年高中就可能让人得到晋升，如今或许需要读完大学，跨越幅度大为提高。
●第四，未来可能有不同的变化，对好工作的威胁可能更大。的确，该研究的一个结论是，仅在未来20年内，第一个10年与第二个10年的趋势都将大不相同。[60]
最后，该调查向政策制定者发出了警告。人们希望政府加以干预，但对政府带来改变的信心有限。在问及福利国家话题时，仅有36%的人持积极态度，对全球化的看法也大致相当。
2.概念框架
该调查结果便于我们了解民众关心什么，以及旨在减轻不平等的政策应该实现何种目标。它表明，我们应该着重强调社会流动性，尽可能让人们有获得好工作岗位的平等机会，同时保护那些境遇变差的人。
为此，政策可以在三个阶段实施干预：
●在生产前阶段，政策可以减轻人力资本和金融财富的不平等，使人们有更加平等的机遇开启人生。
●在生产阶段，政策可以帮助更新和改进技能，还可以尝试改变企业的技术和组织，以创造更多好的工作岗位。
●在生产后阶段，由于并非每个人都能在生产中得到相同的结果，政策可以着眼于保障和再分配。
传统的政策关注点在于生产前阶段和生产后阶段，较少干预生产过程本身。显然这些传统政策有改善空间，包括教育、继承，乃至更广泛的再分配领域。传统的再分配工具或许已不够用，技术进步与全球化将继续影响就业和收入，可能会加剧两极化和税前不平等。鉴于法国的税收转移支付率已经较高，生产前和生产后的再分配政策能做的事情也有限。
这意味着我们还应该关注生产过程本身。某些措施的合理性很容易理解，但实施细节有待推敲，例如终身职业培训非常重要，也有改进空间。但我们是否还应该更进一步？能否推动企业的组织再造，以创造更多优质岗位，对低技能员工更负责任，提供更多职业上升阶梯？技术与技术应用能否对优质工作岗位更加友好？对外贸易如果导致国内优质岗位消失，是否应予以限制？这些议题并不轻松，本委员会花了很长时间展开讨论。它们关系到理论与实施两方面的问题。我们认为对此展开公开讨论是很重要的，但由于某些是新问题，并且都涉及实施细节，所以必须首先在理论阶段做更深入的研究与验证。
但在我们启动之前，也同其他两章一样，要发出个类似的警示。之前的讨论中提到，不平等涉及多个维度，并有大量政策、制度和监管规范影响其结果。我们不可能面面俱到。因此在下文中，对于某些政策将只是顺便提及，包括全民基本收入、财富税最优设计等。唯一的理由是我们没有时间一一深入探讨。
3.生产前阶段的措施：促进公平竞争环境
3.1 教育
关于法国教育制度的优缺点已有广泛论述，改革的讨论由来已久，某些改革也正在推进中，但还有更多事情必须做。从幼儿园直至大学的法国教育制度至少有两个主要缺陷。
首先，除少数成功精英群体外，教育质量只能算是平庸，尽管教育支出达到GDP的5.5%，高于欧盟平均值。例如，15岁学生的PISA得分仅略高于经合组织平均水平。这一情形对将来不利，因为优质岗位要求软性和硬性两方面技能的积累。对优质岗位来说，特别令人担忧的是科学和数学教育排名一般。例如近期的国际数学和科学学习趋势测评（Trends in International Mathematics and Science Study,TIMSS）对4年级和8年级的数学评分，把法国排在发达国家的末尾，与罗马尼亚和智利接近。法国不仅落后于表现最出色的东亚各经济体（中国、日本、韩国和中国台湾）及芬兰，也不及发达国家的平均水平。
其次，前文谈到，教育存在高度不平等。潜在的改进办法已被反复提出，近期的改革也在朝正确方向前进。然而众所周知的许多内容尚未付诸实施：应该减少学校分隔的做法；还必须为弱势学生群体增加投入；与本报告第3章关于移民问题的讨论结合起来，应该同时推进学校一体化，以及为有弱势学生群体的学校增加支出。[61]
必须弥补学徒工的巨大缺口，近期改革已取得了部分进展，吸引雇主招收学徒工，鼓励学生成为学徒。还需要更多努力来增强职业培训同岗位的联系。年轻人需要了解资质、岗位和可选择职业前景的大量知识，特别是来自弱势背景的年轻人。本报告第3章也将涉及此议题，关于应对人口挑战，以及有移民背景的人群的劳动力市场参与。年轻人应该在中等和高等教育的不同路径选择中得到指导，了解看似差不多却有不同就业岗位和职业前景的路径有何差异。学习领域的选择应该同时考虑到当前和未来的就业机遇。
教师职业的吸引力需要增强。借鉴芬兰的经验，应该给予机构和教师更大的自主权（加上责任制），允许他们以试点和标杆为基础，开发创造性的方法。在数学、科学、阅读理解等方面位居世界前列的芬兰有着最高效和最平等的教育制度，而预算投入并不太多（当然与法国相比，芬兰有某些特殊性，居民家庭背景和语言方面的不平等程度较低）。教育方法的自主权和自由度，加上对教师持续充实的培训，都可以增加这一职业的吸引力。
当然，法国的教师薪酬过低，使得太少有资质的候选人申请职位，尤其是在对优质就业岗位关系重大的科学学科。薪酬应该更多地反映能力，奖金应该提高到足以鼓励最有经验的教师到贫困地区任教。提高新入职教师的薪酬和技能应该不会遇到什么特别困难。不过，对现有教师实施新的薪酬计划，又希望促进他们的工作士气，这需要付出极高的预算成本。本委员会没有时间探讨这一领域的改革路线，或许有必要不带偏见地考虑各种新方案，同时借鉴其他国家的现成经验，例如芬兰、韩国和捷克等。[62]
3.2 继承
遗产税（而非财富税等）的意图是，让未来世代的人有更平等的财务竞争基础。本报告第2章给出的调查显示，法国人不喜欢遗产税，但在评价中存在道德上的纠结：绝大多数人认为父母有权利把辛苦积累的财富交给子女，而无须为此缴纳税收；但同时，大多数人又认为出生时的禀赋不平等有失公平。这样的理念带有明显的矛盾，却也反映了对实现机遇公平的呼声。机遇公平的逻辑意味着把关注点放到接受者而非赠与者身上，税基应该是受益人所得财富的总额。应该设定较高的免税门槛，给予“辛苦积累的财富”较大的保护。另外可以把这部分税收收入明确用于再分配。
如今的情形并非如此。首先，遗产税是基于赠与人，而非受益人。这样，如果受益人是从两个人（如父母双方）那里获得遗产，其税率将低于仅从一个人那里获得相同数额遗产的情形。然而根据民众的普遍倾向，决定机遇公平的并非赠与的多少，而是获赠的多少。其次，税法允许每15年得到豁免，对此规定比较了解的赠与人和受益人可以预先做长期规划。对此的解决思路是，在计算税收时应该考虑在整个生命中获赠的财产总额。
本报告第2章提出了较好的建议，受益人根据其一生中从赠与人那里获得的总收入纳税。但我们认为对此也要保持同样的警惕：我们对实际面临的实施障碍缺乏经验。欧洲国家中目前只有爱尔兰采取这一办法，把一生中得到的赠与或遗产的总金额（父母遗产超出33.5万欧元的部分）作为税基。
财富的代际转移现象不容忽视。年度财富转移（赠与和继承）与年度可支配收入之比目前估计为19%，并可能在2050年达到25%—32%。这并不奇怪，该比例对较高收入群体更高。尽管税率较高，[63]遗产税却只占全部税收的1.2%。针对遗产税不受欢迎的现状，法国的立法机构并未调整税率或税制的累进程度，而是制造出各种漏洞与豁免，这是典型的法国式弊病。我们认为，鼓励那些更懂行的家庭做税收最优化操作对社会公平并无助益。第2章将以人寿保险政策为例来说明这一点，该政策给每位受益人提供最高15万欧元的豁免额度，并对超出部分实施优惠税率。
虽然本委员会支持更优而非更高的税收，但我们怀疑，即便“更优化”的遗产税仍将不受欢迎。有两项政策或许可以帮助缩小民众感受与委员会建议的差距：
无论人们对遗产税的道德立场如何，我们应该都会赞同：为保证公平，这一税收应该以受益人的所得作为税基。聚焦于受益人也是让这一税种真正具有累进性质的唯一办法。这要求放弃以赠与人为基础的税制，并消除漏洞。强调以受益人为基础的无漏洞的税制隐含着机遇平等，可以增强这一税种的合法性。人们可以对税率展开讨论，而不是针对使税收变得更随意、类似于博彩的其他特征。为了反映能够把“辛苦积累”的财富传递给下一代的合理要求，税收的起征点应该足够高。对此议题展开民众咨询和公开讨论，将有助于缓解税收的不得人心。
为了更多地突出遗产税的再分配作用，可以打破公共财政的原则，明确把遗产税收入用于促进机遇平等的资金再分配。这一专项资金安排不需要任何特殊操作，可以用于创建个人账户，让弱势背景的年轻人用以避免在学习或培训期间必须从事兼职工作，或者允许弱势家庭的孩子在成年后提取，又或者可用来支持早期教育项目。
也就是说，应该把避税当成严肃的问题。纳税人可能选择耐心地把较小金额的资金转移给子女，也可能把较大金额的资金向海外转移。这方面的实际证据还相当缺乏，因此需要更多的研究。另外，关于法国的继承和财富状况的重要描述性统计数据也还很少。
4.生产后阶段的干预
由于生产阶段的某些政策建议最具争议，我们将其放在最后讨论。
所有的税收与转移支付都有再分配效应，会影响不平等。因此有关法国税收和转移支付总体制度的讨论及其对不平等的意义，已超出了本委员会的能力范围。令这一问题更加复杂的是，效率与分配之间有潜在冲突。效率要求对流动性较小的要素征税，以减少扭曲，最典型的例子是对纯租金征税。税收具有分配效应，转移支付更是如此。对房地产征税可以作为例证，房地产的价值主要来自土地这一不可移动的要素。从效率看，这一税收带来的扭曲很小。但税负将主要落到中产阶级头上，因为房地产是这些人的主要财富。恰当的税率需要反映效率和不平等之间的权衡，以及社会的偏好。[64]经济学家可以分析这种权衡关系，但最后的决定必须由政策制定者来做。
我们这里能做的是关注税收和转移支付制度中可以改进的部分。因此，第2章的作者决定聚焦于资本收入，这方面有较大的改进空间。
相比劳动，资本的流动性要强得多。各国政府已经发现，试图对资本征税会导致其逃逸，税率提高往往造成税收减少。所以，法国近期的改革缩小了同海外的资本税率差额。然而各国之间的税收竞争已导致可流动资本的税率过低，出现逐底趋势。各国都试图吸引流动的资本，而对流动性较差的部分实施较高税率，允许大量的漏洞和豁免，也面临严重的合法与不合法的避税现象。
因此，改进资本税制成为一项重大挑战，需要降低税率，但提高税收收入并减少扭曲。法国在近期取得了某些进展，例如，对资本的某些极端高税率（有时超过100%）已被取消。另外还引入了单一税率（Prélèvement for faitaire unique,PFU），给资本收入的边际税率设置上限，减少了扭曲。
然而，由于技术进步、信息分享和新出现的国际协定，还有更多事情可做。
技术。有两种可以增强纳税遵从度的策略：数据分析与第三方报告，后者已经用于薪酬和增值税领域。这方面取得进步的一个案例是，由人工智能和数据挖掘算法控制的比例将在2020年达到30%，在2023年达到50%。此类遵从度提升策略不仅能增加税收收入，还能提高公平（不再让老实人吃亏），最终改善再分配。本报告的第2章将指出：“普通劳动者获得的工资收入由第三方报告，高收入群体则有更多收入来自资本利得、分红、租金、个体企业收入或营业收入，这些收入类型的纳税遵从度要差得多。”
信息。各国之间的自动信息交换是一个关键。法国应该发挥重要作用，促进此类信息交换，并加强与各种资产交易，包括房地产和私人企业资产相关的更广泛的信息交换。欧盟目前的监管范围比经合组织更宽，已经纳入了不动产等部分非金融资产。
国际协定。本委员会强烈支持20国集团与经合组织的“税基侵蚀与利润转移”行动（Base Erosion and Profit Shifting,BEPS）。[65]许多跨国公司选择在低税率国家而非产品实际经营地申报利润。BEPS行动的第一个支柱是在一定程度上重新分配各国之间的征税权，不仅根据居住地和实际发生地（含所有权、生产设备及雇员等），还纳入需求侧因素（含销售、收入和客户等）。第二个支柱是减轻税收竞争，给予各国在其他司法辖区没有充分行使初级征税权时补征税收的权利；如果未能就此达成协议，另一个办法是达成一个最低税率，以避免逐底竞争。最后同样重要的是，对跨国公司的税收应覆盖所有产业，而非只涉及数字技术企业。
在家庭收入纳税方面同样需要国际协作。本委员会报告的作者指出：“对外国人的优惠税收制度广泛存在，导致在许多国家，外国高收入者的最高税率显著低于国内高收入者。”当然，不同国家可以在税率上有合理的优惠待遇，但降低流动性较高的高级人才的所得税率（有时降幅很大）无助于促进平等，从全球层面看也没有太多效率上的理由。我们较为熟悉的一个例子是，海外的意大利籍教授在返回意大利时会享受非常大的税收优惠。对此问题的讨论应该至少放到欧盟层面，甚至更广泛的层面。另一种做法是，让居住在海外的法国人按照法国制度纳税（超出他们在实际居住国已纳税的部分），至少在几年时间内如此操作。美国已采取了类似行动。
这些变革本身不足以填补目前影响税收制度效率和公平的所有漏洞。困难在于政策制定者虽然泛泛地谴责税收漏洞，却容易为了迎合选民不断引入新的漏洞。某些漏洞确实有效率方面的理由，例如对个人劳务的累退式豁免，本意是防止灰色收入；还有给15万欧元以内的金融市场投资提供税收优惠的储蓄行动计划（Plan d'épargneen actions,PEA），这部分抵消了法国人对欧元基金这一安全人寿保险的强烈投资偏好（而非投资于对增长更有利的生产性资产）。可是许多漏洞既没有再分配作用，也缺乏效率方面的理由。例如，实证研究一再显示，房地产补贴，例如皮内尔法（loi Pinel）；对主要住所的税收豁免；租房补贴等，抬高了市中心的房地产价格和租金，其结果是主要让业主而非原先设想的受益群体获益。或者说，通过改变公共资金的用途，再分配效应可以大大提高。
与之相应，应该设定一套评估和复核各种税收豁免的流程。例如，设立一个经济委员会，让它界定和追踪各种漏洞，给政府和议会提供公开建议。这里的挑战是确保建议不被束之高阁。
5.生产阶段的政策：让技能适应技术，以及让技术适应技能
技术进步和贸易发展都对生产结构带来了深刻而复杂的效应，并由此影响工作岗位的构成。有时候，技术进步导致资本取代劳动，造成低技能岗位乃至有较多重复操作的中等技能岗位消失。有时候，资本则成为劳动的补充，让低技能劳动者完成更复杂的任务，让中等技能劳动者完成过去的高技能任务。例如，护士与急救医疗技师将可以胜任如今需要医生完成的任务，从而增加对中等技能的需求，减少对高技能的需求。尽管我们可以评估哪些类型的工作目前已被改变或消灭，但要预见技术变革对工作构成的长期影响则困难得多。
贸易创造了出口产业的工作岗位，却导致受进口冲击产业的企业关门，某些低技能和中等技能岗位消失。或许由于工作损失比工作创造更引人注目，或许由于新工作的创造与外国进口压力造成的工作摧毁未必发生在同一区域，民意调查显示，劳动者把对外贸易视为中等技能岗位减少的罪魁祸首。在我们的调查中，57%的受访者认为生产外包与全球化是主要原因，仅有28%归罪于技术进步。相反，大多数经济学家认为，技能偏向型与规程偏向型（routine-biased）技术进步是更重要的因素。
传统政策思路把技术与贸易变化视为给定条件，试图培训劳动者，以适应现有岗位，另外通过失业救济金和再培训，帮助不幸的员工应对岗位的消失。
本委员会讨论的问题是，可否在两个方面采取更积极的应对政策：第一，尝试影响岗位构成本身，给企业提供激励，让它们创造更多优质岗位，采纳与劳动力互补而非替代的技术；第二，对外贸设置约束，以防止优质岗位流失到相比法国或其他发达国家更缺乏劳动保护的国家。
5.1 劳动力的培训
让劳动者为可能得到的最好岗位筹划，并帮助他们上岗，这无疑非常重要。为此开展的系列行动名为“积极劳动力市场政策”（active labor market policies,ALMPs），包含技能培训、就业补贴、提供公共部门岗位，以及为找工作和岗位匹配提供支持等。
这些行动的效果参差不齐。部门性的培训项目如果设计得当，效果最为显著。有证据显示，那些着重关注雇主的项目有着最佳运行结果。第2章介绍了德国、瑞典、卢森堡和瑞士的经验，表明在企业的岗位设计与项目的培训设计中，与企业的合作越密切，效果越好。美国得克萨斯州开展的QUEST项目引起了广泛关注，它强调工作岗位的要求，而不仅是优质岗位，效果极为出色，以5000—10000美元的一次性成本，能让年平均工资提高3000—6000美元。基于这一经验，我们相信法国就业局（Pôle emploi）应该更紧密地接触和联合私人部门的雇主，并利用信息更好地服务雇主与求职者这两个方面。
法国刚开始推出职业培训方面的一项重大改革。首先，创立了个人培训账户（Compte personnel de formation,CPF）；其次，设立了一个负责职业培训的协调、资助和认证的新体系，即法国技能署（France Compétences）。这是潜在的巨大进步，当然效果还有待评估。尤其是与现状相比，法国技能署面临若干关键挑战，如减少数量过多的培训供给方；给培训求索者提供现有课程价值的客观信息；细致地认证培训项目；给培训求索者和其他需要培训的人推荐实际岗位。新加坡有一份获认证培训机构的名单，国民可以用个人培训账户支付所需的费用，德国也有很好的例子可供参考。
我们相信，法国就业局和技能署的工作可以通过三种方式加以改进：第一，让这两家机构更密切地合作，了解企业的需求；第二，更主动地为可能面临企业重组风险的员工提供帮助；第三，与企业共同探讨如何设计工作岗位和职业发展路径，增强对员工的吸引力。同样，在这些地方也可以大量借鉴他国的经验。
至此，我们一直在讨论劳动力的培训。另一个政策杠杆则是给予员工和企业更多激励，使他们愿意得到或安排这些培训。由于较为慷慨的税收和转移支付制度，法国在这方面面临难题。负所得税、对雇用低薪员工的雇主提供直接补贴，加上大幅减免雇主的底层社会保险缴费，共同降低了企业招募低技能员工的成本，提高了这部分员工的收入。由此可以部分解释为什么法国的税后贫困率较低，这显然是好事。然而各种减免、住房津贴、所得税和福利豁免会随着收入提高逐渐减少，并在工资达到最低工资的1.6倍时完全取消。结果导致收入接近最低工资水平的员工面临极高的有效边际税率，使他们完全没有激励寻找更好的工作岗位。相应地，也使企业给员工培训更多技能、提高其职业阶梯位置的成本变得过高。这说明有改革的空间。
一种显而易见的可能做法是，在更宽泛的工资区间里逐渐取消低薪优惠，但这对政府而言可能负担增长太快。另一种可能做法是给企业开展培训、员工参与培训提供特定的激励。
在企业方面，克服培训激励不充分的一种可能办法是，根据企业提供的资质培训决定获得社会保障缴费减免。企业可以为员工的个人培训账户充值，这些充值将被纳入对低技能劳动者的总体培训改革，从而满足国家认可的职业教育的某些要求。资质必须得到充分认证，并且根据特定部门的需要调整。根据提供此类培训情况决定社保缴费减免，将提高雇佣的成本，其中一部分或许需要冲抵，也就是由政府分担企业的充值费用。考虑到近期以来，得到社保缴费减免和其他补贴的多数是年龄较大的低技能员工，该做法也可以与第3章关于人口问题的政策建议（改善年长员工的培训和工作机遇）协调起来。
在劳动者方面，可以为参与培训提供类似激励，例如采取拨款的形式，或者部分减免用于培训的贷款。这里同样可以借鉴其他国家的经验。例如在挪威，每个学生每月可获得1150欧元的贷款，用未来的收入偿还，如果学生表现良好且按时毕业，这笔债务就可以削减。法国也应该考虑为年轻劳动者设计类似的政策。最后，我们建议，把遗产税用于年轻人的培训和教育账户，如果采纳我们的建议，两项措施其实可以结合起来。
精心设计的劳动力市场政策还应该能增加优质岗位。尤其是，履历积分（法国采用的奖惩机制）让雇主对解雇造成的后果负责，同时给予他们针对经济冲击调整员工队伍的灵活性。这样可以避免有害的二元分化：要么是期限太短的无保障岗位，要么是期限更长、保障过度却供给不足的岗位（因为企业担心在面临需求或成本冲击时没有解雇的灵活性）。在法国，短期合同的员工在企业缺乏发展前景（如果不转为长期合同，这种雇佣合同不能反复续签），也不会得到培训（因为属于“一次性员工”）。对此类劳动者，履历积分可以帮助延长其就业期，即使不能给他们更好的岗位，也可以改善其生活；同时能给企业激励，增加它们对员工的投资，并改进工作岗位的质量。有意思的是，签订长期合同的法国员工报告说经常受焦虑的困扰，有时对工作感到厌倦。原因是此类工作不容易找到，让他们对自己的岗位往往非常依赖，所以特别担忧岗位的安全，也不愿意到其他地方接受新的挑战。法国在2019年才创立履历积分制度。与这里的通常情形一样，该制度设置了许多豁免情形（目前只对七个产业适用），即使在适用的领域，产生的激励依然比较小。但这毕竟是有益的开始，改革应该继续推进。
5.2 改善工作岗位的数量和质量
在岗位的供给和特性方面有两个相关的议题。
●第一个议题是，随着人工智能和机器人的发展，某些优质岗位可能在未来数年面临前所未有的被摧毁的风险。任何转型都要付出成本，这一转型的规模和速度可能导致成本尤其沉重。
●第二个议题是，身处这些岗位的劳动者可能面临向下的社会流动性。尽管我们还不能很好地预测即将到来的技术巨变的后果，但有很大的概率导致两极化继续加剧，中产阶级逐步消失，天平向高技能倾斜，对低技能不利。优质岗位的消失会使不幸的人群遭遇严重的健康和犯罪问题，导致绝望情绪和民粹主义泛起，这些将在第2章中详细阐述。
第2章的作者将强调，现行政策架构试图对劳动者及其技能做出调整，以适应新技术的要求，而没有考虑让技术发展适应劳动力。然而，技术进步，尤其是技术采用并非外生过程，一个国家并不是只能接受给定的技术条件，再被动地适应。企业对内部如何组织、如何设置岗位阶梯、采用何种技术和机器可以有所选择。问题在于，能否以及如何利用政策影响企业的决策，以创造更多的优质劳动岗位。
当然，这种影响可能会增加生产成本，削弱消费者的购买力。但正如气候变化的情形一样，我们可以认为培育更好的“环境”，这里指更公平的社会，值得付出生活水平上的代价。或者说，我们可以认为把消费者需求放在劳动者福利之上的倾向做过了头，应该予以纠正。这一抉择应留给社会公众及其代表人而非专家。但专家们可以探讨其中利弊权衡的性质，本报告第2章的作者正是这样做的，并且在本委员会内部引发了激烈而有益的讨论。
我们想到了两种办法。第一种是普遍降低劳动力相对于资本的成本，通过调整税收或劳动力市场监管规范，促使企业采纳对劳动力更友好的技术类型。然而这涉及关于资本和劳动的相对税负以及劳动力市场监管的更广泛议题，会导致许多可取或不可取的结果。第二种办法是采取更有针对性的干预措施，这是第2章的重点，下面略做介绍。
研发、技术采纳与（优质）工作岗位
报告的作者提出了几种可能的改进办法，包括设立专门的“地方商务局”（Regional Business Bureaus,RBBs）引导企业提供更多优质岗位。该机构将与本地企业开展对话，提供组合服务或推荐潜在投资人，通过重新设计工作岗位、提高企业内部的晋升概率，以帮助它们提供更多优质岗位。该机构还将在投资补贴的通行系列标准之上，增加一个反映企业预期岗位质量的标准，并且对执行效果进行监督。作者们强调不应在现有机构之外多设立一个庞大机构，导致业已较高的企业行政事务负担进一步提升；他们同时强调，为实现地方商务局的最佳运行效率，必须研究如何最好地重组金融机构（法国国家投资银行BPI，各区域的金融机构）、就业服务机构（法国就业局）和培训机构（法国技能署）的工作任务。[66]
与之类似，第2章的作者建议设法激励与优质岗位相匹配的创新。包括用“就业前景测试”决定公共资金对创新项目的优先支持。目前的研发补贴和支持项目通常面向特定部门（如电池和更普遍的欧盟绿色协议规定的技术类型），但没有考虑这些技术对工作岗位的影响。如果能够评估此类影响，则应该纳入考虑。反之，对摧毁岗位的设备和创新应该征税，或取消研发补贴资格。但我们不能低估其中的困难，例如对机器人征税的建议，机器人是指实在的机器还是包括软件？两者都会摧毁工作岗位。如果机器人摧毁了一家公司的工作岗位，却提高了生产率，导致其他企业的成本下降，总体上可能导致工作岗位增加，而非减少。学者们刚开始收集自动化对就业产生直接和间接影响的经验证据，初步的结论褒贬不一。[67]
第2章提出了一系列更柔性的干预，意图规劝企业和研究者更加关注其投资和研发对劳动者福利的影响。这包括，企业在考虑组织设计时加强对员工的重视并与之磋商，人工智能开发者更多考虑到其工作成果的影响，以及有争议的国防研发项目的后果等。总的策略是，把基于社会规范的干预同物质激励相结合，以推行变革。
贸易与（优质）工作岗位
鼓励技术变革创造优质工作岗位意味着，每当企业能够以摧毁岗位来削减成本时，政策将加以干预。在总量层面上，扶持优质岗位的政策可能增加国内生产的成本，即便给企业提供补贴，这些补贴资金也必须来自受益人或其他人缴纳的税收。因此我们将面临渗漏风险，与第1章关于用碳税应对气候变化的情形类似，可能从其他国家进口更廉价的非劳动密集型产品。那么，是否应该在欧盟边境上采取相应的贸易限制措施（单一市场禁止对欧洲内部的贸易设置障碍）?
以避免优质岗位流失为名设置普遍贸易限制，这在政治上可能有号召力，却不利于生产，哪怕其目标是挽救工作岗位。此类限制可能招来报复，导致经济中其他部门的工作损失，包括优质岗位。不过调查结果显示，反贸易情绪的背后包含一种不公平感，人们认为，如果其他国家依靠对劳动力保护的松弛监管来建立竞争优势，这样的竞争和贸易是有失公平的。
以此为依据，报告的作者提出了双管齐下的解决方案。首先在国家层面（或更好是在欧盟层面），组织股东、企业和消费者参与讨论：是否有充足的理由把这一议题提交世贸组织？贸易限制有受益者，如面临进口竞争产业的员工和投资者；也有受损者，如出口产业的员工和投资者以及消费者。要把他们的选票累计起来并不容易，某些群体的发声还可能比其他群体更响亮，但共同磋商仍有利于对相关的利益取舍形成社会共识。如果讨论结果认为确有必要，则可以提交给世贸组织，由它决定是否接受以“社会倾销”为理由，对违反规则的国家实施反倾销关税。
显而易见的困难在于，以什么界限来确定社会倾销导致的不公平贸易。报告的作者认为，童工、强制劳动、危险和不健康工作条件以及暴力压迫劳工权利等都应该纳入社会倾销的定义，但不包括低工资，因为后者会引来穷国的多少个岗位等价于富国的一个岗位这一难题。
能够做到吗？
本委员会一致同意，工作和地位的损失会严重打击不幸社群，需要重视一般性的优质工作岗位问题。仍有待探讨的内容是，这些理论上的建议能否具有操作性？
增加优质岗位的思路固然在理论上不错，但实施显然面临艰巨挑战。
减轻劳动力税负、改进积极劳动力市场政策等直接办法，属于没有精确定位的政策。其他若干公共政策也是如此，包括研发税收优惠、履历积分、碳税，以及大多数新冠疫情相关政策（休假计划、信贷担保等）。此类政策的优点在于不需要企业在技术和财务方面的特定准确信息，因此不会造成太多偏袒、对等交换以及公共政策滥用现象。但缺点在于缺乏针对性，给那些在没有激励的情况下已经达成目标（保留员工、减轻污染等）的企业带来意外收益。
相比之下，产业政策试图利用准确信息支持最恰当的受益者（企业、产业或技术类型）。与气候变化中介绍的内容类似，为了避免意外收益现象，通常采用“额外性标准”，也就是说，要求受益者在缺乏激励时不会采纳相关政策建议。
产业政策这一更有针对性的干预的局限在于，需要准确信息和治理机制来确保鼓励流程的诚信度。旨在影响创新和技术采纳的信息要求包括：（1）某项技术与工作岗位是互补还是替代关系（在某些情形下很简单，如与风力电站相比，建筑节能改造属于劳动更密集的类型）；（2）在技术替代劳动力，摧毁引入技术的企业的优质岗位时，它带来的生产率提高能否使其他企业的成本下降，使后者能扩充和创造优质岗位；（3）相关项目是否有额外性（这需要做反事实分析，可能颇为复杂，如《京都议定书》清洁发展机制的实际执行结果所示）。
对于特定的优质岗位，我们必须对“优质岗位”做具体的可操作定义。本委员会开展的调查揭示了员工对优质岗位的理解。他们提到的“责任”“晋升”“体面的工作环境”“良好福利”等并不容易评估与量化，某些方面可能被雇主用换标签的方式来操纵。“薪酬累进”更容易测算，但如果跟补贴挂钩，可能导致更多的薪酬调减，对工资低、岗位流动性差的年轻人不利。“合理的长期就业”需要根据岗位和部门做不同解释。我们希望，未来的研究可以改进对这些概念的定义及测算，并且对各种特征赋予相应权重，因为大多数岗位不能满足所有属性，就必须考虑权衡取舍。例如，麦当劳餐厅的岗位显然不能满足上述所有属性，但相比其他许多职业，它们提供了较多的晋升机遇。
在负责产业政策的相关机构的治理选择中，专业和诚信密切相关。法国相关机构的做法必须以全球的先进经验为标杆，例如在气候变化讨论中介绍的美国国防部高等研究计划局。此类机构的领导人必须对业绩负责，有较大自主权，免受政治干预。此类机构必须保持灵活性，关注目标设定而非实现目标的具体方式，防止随意撒钱，并可以终止糟糕的项目（法国的机构并不都能做到）。它们还必须联合私人部门，并要求未能履行工作岗位承诺的公共资金受益者承担责任。透明度固然需要，但由于国民对有关选项（尤其是这些选项涉及的个人利益）缺乏具体信息，仍不足以防范武断决策。
本委员会的部分成员指出，即使成功采取这些措施，许多工作仍不能轻易变成“优质岗位”，于是带来了可以为这些“劣质岗位”做些什么的问题。对此类岗位而言，还必须探讨其他出路和更高的财务补偿（与老年人看护问题类似）。在此情形下，我们需要考虑第2章中没有提出但在许多公共讨论中已出现的建立全民基本收入（universal basic income,UBI）的议题。主报告的两位撰稿人并不支持建立这一制度，理由很简单：我们相信可以给全体劳动者提供足够多的工作岗位，包括有技能和无技能的人。当然，其中部分岗位的生产率可能较低，只有在工资较低的时候，企业才愿意招募。事实上，这些工资水平甚至可能低于最低生活工资。我们相信对此的解决方法是设置较低的最低工资，并辅以负所得税。设置较低的最低工资让这些岗位存续，负所得税则能确保劳动者获得维持生计的待遇。不过政府这样做的成本可能较高，因此也有激励尽可能把岗位改造为优质岗位，或者至少是更好的岗位。
最后，用多边主义的办法界定和处理社会倾销，涉及更广泛的就劳动标准达成协议的可能性问题。此类标准的设定需要进一步研究。我们支持多边主义做法，但也明白其缺陷。虽然许多国家担心贸易对优质岗位的影响，它们或许仍难以就可执行的劳动标准达成协议，这背后既有合理的原因（难以界定什么是社会倾销），也有不当的考虑（以邻为壑现象）。发达国家而不仅仅是美国和中国也不愿意朝这个方向努力；一个例子是国际劳工组织（ILO）的各种劳动监管，绝大多数国家不像法国这样急于批准。与之相关的一个议题是，单一市场要求欧洲国家内部达成协议，如果某些成员国反对这种贸易政策，对法国企业施加约束反而可能危害自己的工作岗位。
本部分内容的小结如下：我们应该明确的是本委员会对生产前和生产后再分配的意义有广泛共识，尤其强调教育和职业培训的重要性。但同时对生产前和生产后再分配的局限也有广泛共识，认为应该探讨能否重组生产和贸易。技术变革与全球化很有可能将继续加剧不平等，掏空中等技能和中等收入的工作岗位。我们认为组织公开讨论，把各种观点摆到桌面上是必要的。我们知道这些主张还不能付诸操作，但希望它们带来对新政策工具的更多探讨和采纳。
第3节 人口变化：老龄化、健康与移民问题[68]
与不平等的挑战一样，人口挑战是多维度的。我们也需要从中做出选择。本委员会决定把工作重点放在两个方面：最主要的第一方面是老龄化及其对医疗健康的影响；第二方面是移民，更准确地说是移民融入劳动力市场的问题。我们认识到挑战还来自其他许多方面，例如人口变化对低利率及未来发展的重要影响，或者劳动力市场上的性别差异等。[69]没有对它们展开讨论的唯一理由是需要把我们的视野聚焦。
人们通常认为法国走向老龄化是个坏消息，但也可能不是，因为老龄化总体上是重大社会成就的表现，即预期寿命的持续增加和老年生活品质的改善。当然，这要求生活组织方式的调整，特别是维持工作与退休的适度平衡。对法国这样依赖现收现付社会保障制度的国家而言，预期寿命延长意味着要么降低养老金待遇，要么增加缴费或者提高退休年龄。[70]这一选择无可逃避。
由于法国的社会保障总缴费水平已经很高，我们认为调整措施应该将提高实际退休年龄与相对削减养老金水平相结合，根据当前环境安排优先项目。这要求重新设计养老金制度。
养老金改革应该满足四个目标：
●养老金制度应该统一，提高透明度和公平性。
●应该让个人灵活地选择不同退休年龄与养老金水平。
●应该认识到不同劳动者在生活履历与预期寿命上的巨大差异。
●最后，应该有足够的灵活性，通过调整退休年龄与养老金水平来维持当前和未来的财务平衡，退休年龄与养老金水平要能反映对宏观经济与人口结构变化的社会偏好。
然而，这些措施不能仅限于对养老金制度规则的一系列技术性修改。与第1章和第2章探讨的气候变化与不平等议题一样，由于人口结构变化要求延长职业生涯，这需要我们采取整体性的解决办法（holistic approach，三个章节里都采用了该说法），也就是通过更广泛的措施，吸引企业保留年长员工，以及促使年长员工愿意继续工作。除了其他方面，这意味着对企业的组织及其对年长员工的安排做出改变，给中老年员工提供更多职业培训，并关注慢性病的预防和治疗，等等。
预先介绍一下我们的结论：
●我们赞同《德勒瓦报告》（Delevoye report）及随后的立法建议，把现有制度的合理化作为改革的前提条件。在这步完成后，可以有多种方式引入灵活性，以考虑就业履历和预期寿命的差异，并实现上述各个目标。
●具体而言，我们提出了一套改革建议，以现有养老金改革项目为出发点并加以改进。基础是一套简单易懂的积分体系；有最早退休年龄的退休时段窗口；如果劳动者愿意延迟退休，养老金水平会以大致符合精算中性的幅度提高；积分体系对低收入劳动者有适度调整，使他们即使在最早退休年龄停止工作，也能获得适当水平的养老金。我们相信，这一改革加上促使企业增加劳动力需求、促使老年员工延长职业的意愿和能力的相关措施，有助于针对人口变化做出平稳而公正的调整。
●我们还可以把关注点扩大到年长劳动者之外，探讨提高所有年龄段的劳动参与率。普遍提高就业率可以增加社保缴费的税基，帮助实现调整。降低法国目前较高的平均失业率，可以发挥作用。我们决定不涉及法国平均失业率较高的背后原因以及应该采取哪些相应措施，因为这些话题需要另一份报告详述。但我们认为，需要特别关注劳动力市场的一个显著特征，即移民的劳动参与率过低。显然有很多理由支持他们融入法国社会，养老金改革也与之相关。我们认为这一点意义重大，政府应该将此作为更优先的事项。我们提到了若干并不特别新奇的措施，或许都有助于促进更好的社会融合。
1.事实与感受
法国在走向老龄化。人口抚养率（65岁以上人口同15—64岁人口之比）在2020年约为33%，预计将持续走高，到2040年升至45%。好消息是这主要源于预期寿命延长，加上人数众多的婴儿潮世代老龄化造成的暂时性膨胀，而非生育率下降。法国的生育率目前为1.9，接近更替水平。[71]
公共养老金支出巨大，根据欧盟的定义相当于法国GDP的15%，比德国高出50%。意大利是欧盟中唯一比法国更高的国家，达到15.6%，但其人口结构要老得多。法国的养老金制度比类似的西班牙、意大利和德国等更为慷慨。由于比其他国家更高的养老金和更早的退休年龄，法国的平均养老金缴费率（对雇员和雇主双方征收）相当高，达到收入的27.5%，而且高收入群体可能还要高得多。这个制度基本保持着收支平衡，2019年有小幅赤字（由于新冠疫情，2020年与2021年的赤字预计会增加）。
我们在过去不得不面对的一个议题是，养老金制度是否应该建立充足的信托基金，从现收现付制转向部分积累制。该主张的理由是，这样的基金可以增加国民储蓄，从而提升资本积累和产出。当储蓄率过低时，这一逻辑成立。但在利率极低（说明初始储蓄已高于投资）的当前环境下并无意义。增加储蓄可能导致利率进一步降低，假如货币政策受到零利率下限的约束，不能执行如此低的利率，那将导致总需求不足，失业率提高。此外，向积累式养老金制度转型会给当前的法国劳动者造成双重不幸，他们既要负担更年长世代的养老金（而且是婴儿潮世代数量异常多的人口），又要负担自己的一部分养老金。就工作保障比过去更低，且面临短期新冠疫情危机和中期人工智能及机器人技术革命的这个世代而言，转型的代价过高。
当然，我们必须考虑养老金制度未来能否维持平衡的问题，或者说是否必须为此实施结构性调整。毫无疑问，过去的改革已显著改善了财务前景。养老金指导委员会（Conseil d'orientation des retraites,COR）的最新报告认为，法国养老金支出占GDP的比重将逐渐降低。根据他们的计算方法（养老金支出占GDP的比重略低于上述的欧盟标准数据）和对生产率增速的最悲观假设（1%），该比重将从2019年的13.6%下降至2070年的13.4%，尽管人口抚养率（此处的定义为60岁以上人口同20—59岁人口之比）会提高至约37%。
然而，有两个理由表明上述预测过分乐观。
第一，该委员会关于生产率年增速的最悲观假设（1%）或许依旧太乐观。在过去15年里，法国的生产率增速只有0.7%。[72]生产率增速之所以重要，是因为在当前制度里，财政收入随工资通胀率增长，而支出随物价通胀率增长。生产率增速越高，工资与物价通胀率的差距就越大，越有助于实现养老金制度的财务平衡。相反，生产率增速越低，养老金制度的财务平衡越困难。但在近期和短期内，把养老金制度的财务平衡与难以预测的生产率增速挂钩并无必要。我们的建议之一是取消这种挂钩和相关的不确定性，以工资通胀率作为养老金水平的指数。后文会有详述。
第二个理由与前一个有关，在养老金指导委员会的模拟中，实现财务平衡的办法是通过价格指数化，既涉及初始养老金水平的确定，又涉及后期的养老金给付，结果使平均养老金相对于工资的水平下降。在该模拟中，人口抚养率大幅提高（只靠平均退休年龄略有提升来缓和）主要依靠养老金对工资比率的大幅下调来抵消。该模拟要求，养老金与工资的比率到2070年下降20%。我们固然希望让退休人员的平均收入相对于在职员工的平均收入略有下降（法国目前的该比率较高），但上述调整方案让人感觉过分机械和极端，更重要的是，这会把年龄较高的退休人员的平均收入压低到接近贫困线，在政治上不可行。
法国年长劳动者的劳动参与率数据令人惊讶。55—64岁人群的劳动参与率仅为56.2%，而欧盟的平均值为66.6%，其中大部分差距来自60—64岁人群。大多数劳动者在达到足额替代率的年龄开始领取养老金，目前为62岁。但也有许多人根据各种提前退休机制选择更早退休，这使得男性和女性的平均退休年龄只有60.8岁。相比之下，经合组织国家的平均退休年龄为男性65.2岁，女性63.7岁。
与通常的感受相比，没有证据表明生产率下降会鼓励提早退休。事实上，关于汽车和保险产业的研究发现，在65岁之前，员工的生产率并不会下降。平均而言，65岁时的可自理预期寿命约为10年。但慢性病是个问题：60—64岁人群中20%有至少两种慢性疾病，在不同收入或教育群体中差异悬殊。慢性病对劳动参与率有重大影响：对50—64岁人群，身患一种慢性疾病会使脱离就业的概率增至3倍，退休的概率增至2倍，失业的概率增至1.5倍。
这些差异通常也会延伸至预期寿命上。预期寿命随着性别、教育、当前收入水平、财富、健康行为和遗传因素而不同。例如，我们报告中的一个惊人统计数据是不同收入水平的预期寿命差异，收入未必有因果效应，但大体上可以作为某些基本因素（如职业类型）的可观测的代理变量。在62岁时，收入水平最低的十分之一群体的预期余命为19.5年，而最高的十分之一群体为26年。或者说，如果两位员工都在这个年龄退休，其中一位会比另一位少活6.5年。不同收入水平的女性的预期余命差异略小一些，但依然显著，最高与最低十分之一群体之间的差距达到5年。
2.整体性的解决方法
从养老金改革入手。任何养老金制度的具体设计都是复杂的，读者可以参阅后续章节了解更详细的内容、不同选择方案的介绍，以及对法国政府2020年1月颁布的法律所做的更多讨论。以下简单介绍我们建议的主要选项及其理由。
2.1 结合人口结构调整，从物价指数挂钩转向工资指数挂钩
任何养老金制度都必须经受各种冲击：包括短期冲击（如金融危机、疫情危机及婴儿潮终结的后续影响）和持续冲击（预期寿命延长、人工智能和机器人的进步及其对劳动力市场的影响）。任何养老金制度都不可能在几十年里自动经受住各种冲击；然而反复的改革也不是理想的出路。我们需要某些自动调节机制，让养老金制度有一定的可持续性。
另一个要点是，必须有人承担宏观经济风险与人口风险，或者让退休人员调整养老金收入，或者让在职员工增加缴费或延长工作年限，或者双管齐下，没有逃避的可能。[73]
尤其是，针对预期寿命延长，有三种调整办法：增加缴费、降低养老金、提高退休年龄。我们知道，在现行法律之下预计将采取的做法主要是削减养老金相对于平均工资的水平，通过物价指数挂钩，借助工资通胀率与物价通胀率之间的差距（主要取决于劳动生产率的水平），自动地逐渐降低养老金替代率。
对此有更好的做法。我们同意，目前已经很高的社保缴费率不能再提高，调整必须主要放在替代率和退休年龄上。但我们认为，养老金与物价指数挂钩不是一个很好的工具，它有助于减缓养老金的增长速度，却也有三个缺陷：
●首先，我们已经提到，由于工资通胀率很可能高于物价通胀率（反映着生产率的逐步提高），这意味着养老金相对于工资会持续减少，到某个阶段将不再能被社会接受。
●其次，这使社会保障资金平衡过分依赖未来的高度不确定的生产率增长，会导致一个奇怪的福利效应：生产率增长速度越快，随着养老金与缴费比率的下降，退休人员承担的调整负担越重。
●再次，这使得福利水平对个人收入的变化轨迹高度敏感。相比于和工资指数挂钩，与物价指数挂钩对早期收入（相对于晚期收入）更加不利。这种安排的合理性没有根据。
因此，我们主张对缴费和养老金都重新引入与工资指数挂钩的做法，并根据人口抚养率，通过更为透明、更易预测和更加公平的调整来实现财务平衡。
为描述我们对养老金制度设计提出的建议，首先我们从劳动者个人的角度介绍，然后回到整体制度的平衡问题。
2.2 积分体系的建议
透明度很重要，我们建议采取一种简单直接的积分体系（后续再介绍针对特殊情形的重要调整）:
●在职业生涯中，劳动者根据其工资比例得到积分，例如，若劳动者当前的工资与平均工资水平相当，则得到100个积分，如果为平均工资的两倍，则得到200个积分，等等。在某些条件下，他们在没有工作时也会得到积分（正如在目前的制度下，对怀孕或其他医疗状况以及失业状况的处理）。参考平均工资的相对水平决定积分分值，可以确保早期的收入同后期的收入有相同价值，例如，在今天得到平均水平的工资与在10年后得到平均水平的工资，会产生相同的养老金权利。
●积分在个人账户中积累，跨越整个职业生涯，直至开始领取养老金。
●在开始领取时，积累的积分将换算为初始养老金数额，与当年的平均养老金数额成比例（下文将指出，低收入者此时可能获得额外的“奖励积分”）。一个积分对应每年获取一定数额欧元（分值）的权利。这个分值会在每年根据工资通胀率和人口变化，对所有退休人员做相同的调整，下文将详细介绍。也就是说，如果某位退休者的积分为当年全体退休人员平均积分的1.2倍，则他的养老金将是平均水平的1.2倍。同时在每一年，所有退休人员的积分将具有相同的分值，无论他们是62岁还是83岁。
●允许延迟领取养老金，用工作收入补充养老金收入：健康状况良好并有意愿的人可以继续工作，为社会做出贡献。这里可以有两种公平的安排：一是继续工作并不导致更多缴费或更高养老金，二是继续工作导致更多缴费和更高养老金。
2.3 保持个人选择的灵活性
为保持个人选择的灵活性，第3章认为与其设定一个退休年龄，不如设定一个退休时段窗口，有最早的养老金领取年龄，或许还可以有最晚的领取年龄。
●最早退休年龄或最早合格领取年龄，是指劳动者可以领取养老金的最早日期，这对所有劳动者应该是统一标准。
●在最早领取年龄后继续工作、延迟领取的劳动者，将在额外的工作年限里继续获得积分，并以大致精算中性的方式调整其分值，以反映他们节省的养老基金以及退休后的预期余命缩减。“大致精算中性”是指延迟领取养老金，仍使养老金制度保持财务平衡。
对于是否应该设定最晚养老金领取年龄，第3章没有明确表态。如果雇主和雇员都同意继续保持工作关系，似乎没有理由强制实施这个年龄。但这或许要求对劳动保护法律与超出最早领取年龄后的雇佣合同做相应调整。
2.4 承认个体差异
公平的养老金制度必须承认劳动者在许多方面存在个体差异。某些人的职业履历较为曲折，某些人的工作比较艰苦。某些人的收入较低、积分较少，因此可能面临老来贫困。某些人的余命较短。问题在于，如何以透明且公平的方式处理这些差异，并避免投机取巧。
比较容易处理的是较复杂的职业履历和较低的终生收入水平（在我们的制度建议里对应较低的积分）。与现行制度一样，新制度可以考虑给失业期或孕产期提供额外积分。由于社会希望养老金制度具有累进性质，终生收入较低的劳动者通常可以获得额外积分。
现行制度有“最低缴费”规定，但这一最低养老金不应混同于所谓的“老年人团结补助金”，后者是根据家庭层面的总体收入水平调查来发放的社会福利。第3章建议基本上沿用最低缴费规定，但略做改进，使劳动者在积分较低时有继续积累的激励。在现行制度下，最底层的两个十分位的劳动者都会得到最低养老金，使法国的老年贫困率降至全球最低行列。但在这个门槛下，养老金与收入水平无关，导致了一个不可取的扭曲。第3章认为，一个更好的办法（或至少是补充办法）是给收入分配最底层的四个十分位群体提供额外积分，使得低收入者的养老金也可以随积分积累而增加。这也是某些国家的实际做法。
剩下的是余命差异的问题。这些差异有很多原因，收入、性别、教育、遗传、健康习惯等。我们已经提到，某些差异非常惊人：收入最高的十分之一群体的男性劳动者在62岁时的余命，比收入最低的十分之一群体高出约6.5年。某些相关性容易观察，如收入或性别，其他一些则不然。某些因素是给定的，如遗传，其他一些则取决于行为，如吸烟的影响。问题是如何最好地把这些因素考虑进来，而本委员会对此没有达成一致意见。
除了之前的内容，第3章的作者没有给出更多的调整建议。他们指出，鉴于可观测和不可观测的影响因素众多，没有办法做公平的调整。另外针对收入与预期寿命的关联，给低收入劳动者、职业履历较曲折的劳动者赋予额外积分已经提供了帮助，让收入较低、预期寿命较低的人可以较早领取养老金。他们还指出，低收入劳动者通常较早开始工作，因此相比在完成更高教育后才从事工作、有更高收入的人来说，低收入者在达到最低领取年龄时有更多积分和更高工资替代率。最后，他们坚持对所有人适用相同的最低领取年龄，理由是这发挥着社会规范的关键作用，而采取不同的年龄规定会破坏社会规范，对法国这样的国家显然会带来影响，例如之前已提到，许多人退出劳动力市场的年龄低于最低养老金领取年龄。
本委员会的部分成员主张更进一步。虽然收入不是预期寿命的唯一因素，或许最多可以作为其他因素的替代，但关联性足够强，以至于可以在上述规定外给予低收入劳动者更多额外积分，使他们能在最低领取年龄有更高替代率。这些成员认为，即便以替代率降低作为代价，部分劳动者或许仍想在最低领取年龄之前退休和领取养老金。对此，可以把最低领取年龄同收入水平直接挂钩，例如让最底层的四个十分位群体有更早退休年龄，采用精算中性的贴现率领取；或者保留目前的最低领取年龄（或许可以另外用个说法），但允许低收入者以更大的贴现率更早领取。他们还设想，如果平均实际退休年龄必须逐步提高，且高收入者的预期寿命延长更加突出，则可以对最低领取年龄做出有选择的调整，以更加灵活地应对预期寿命的变化，例如提高高收入者的最低领取年龄，但对低收入者维持不变。这样做不仅更公平，而且在政治上更容易提高平均退休年龄。这一议题必须设法解决，但本委员会对此没有得出结论。
2.5 较艰苦的工作类型
如何考虑比较艰苦的工作条件，是更棘手的议题。艰苦是事实，但要对此进行评估和测算，则比失业期等要困难得多，而且涉及滥用风险。一个关键认识在于，每个产业的社会参与者对工作条件掌握着分散化的知识，所以很自然地，可以让他们对特定职业的“艰苦性质”如何认定达成协定。为避免每个产业试图在养老金制度中为自己不当谋利的风险，本委员会建议，由每个产业完全承担其决定给养老金制度带来的额外成本。
例如，假设一位劳动者正常在62岁退休，但他所在的产业可以决定，由于艰苦的工作条件，允许他在55岁退休，并为其支付55—62岁的福利和社会保障缴费；于是这位劳动者可以在62岁时转入一般养老金制度。这一建议的细节还需要深入阐述，提前退休必须通过足额的储备基金来保障，以防止企业债务拖欠或产业规模缩减让少数企业承担难以为继的过高负担，最终把责任转嫁给一般养老金制度。类似的是，通常也应该允许企业选择退出产业协定。
总体上，让企业和产业承担它们给社会带来的额外成本是恰当的公共管理办法。第3章将指出，应重视荷兰增强雇主激励的经验：让雇主更多承担工伤保险成本，会大幅降低伤残数量，同时增加年长员工的就业人数。
2.6 积分价值的决定
下面转向财务平衡的内容，需要重申的第一点是，没有办法让国民逃避永久性的宏观经济和人口结构冲击，不过，对短期冲击（如新冠疫情）可以采取稳定化措施。
从某些层面来说，养老金制度的平衡只是会计问题。给定缴费率，从期初平衡的系统开始，要继续保持平衡，只需让平均养老金给付水平的增幅等于平均工资增长率与制度内的抚养率（退休人员同在职人员之比）变化的差额。[74]
制度内的抚养率取决于平均实际退休年龄。第3章指出，退休年龄窗口应该随着预期寿命提高而调整，但问题是幅度多大？一个有效的参考标杆是采用如下规则：预期寿命的延长中有三分之二归属工作期限延长，三分之一归属退休期限延长。这个规则的理由是，如果人口变化只是源于寿命延长，则保持平均职业生涯期限与平均退休期限的比率不变，将维持养老金的平衡。由于目前的职业期限约为43年，退休期限约为21年，大致为2:1，那么对应预期寿命每增加3年，也应该按2:1划分，把退休年龄窗口期推后2年，把退休期限的长度增加1年。[75]如果采用此规则，养老金制度的抚养率将基本保持稳定，替代率也可以基本不变。所有退休人员的积分分值则可以随平均工资通胀率而提高。
但一般来说，人们或许愿意接受既提高退休年龄又适当下调替代率的调整办法。因此第3章建议采用更灵活的规则，以反映社会偏好，并探讨了该规则可能采取的具体形式。
2.7 储备基金和独立委员会
无论选择哪种规则，在面临短期冲击时（宏观经济波动，或者婴儿潮世代退休带来的人数异常激增），允许暂时偏离规则是需要的。对此的一种自然解决方案是创立和管理一笔储备基金。该基金可以在困难年份被临时支取，但并不是永久性地用于部分补充养老金制度，这点不同于过去的某些建议。为避免因为政治上的权宜之计窃夺这笔基金的诱惑，其管理应该委托给独立机构，该机构的使命可以包括对人口结构和其他宏观经济变化的监督，对退休年龄窗口的调整等（见下文）。当然，赋予该独立机构的裁量权也伴随着控制措施。如果储备基金可能缩水到某个临界水平之下，将发出基金结构失衡的信号，从而要求该机构重组基金，包括调整替代率和退休年龄窗口，恢复制度的可持续性。这里的一个重要议题是（会在第3章中反复出现），如何让该理事会既保持政治独立，又能反映社会偏好与国民意见。
2.8 对转型的安排
我们的报告赞成德勒瓦（Delevoye）的建议，从38个现行养老金制度到一个制度的转型应该逐步完成，但或许应快于现有劳动者完全成为祖辈（还需要一代人时间）的速度。我们相信15年的过渡期是合理的。我们也赞同，不应该改变目前已退休人员和即将退休人员的境遇。但本委员会承认，公共部门和私人部门或许必须采取不同的转型方式，至于如何在这两大部门设计具体的转型方式，委员会还无力深入讨论。
3.相应的劳动力市场政策
与养老金制度的退休规则同样重要的是，年长劳动者可从事的工作的性质，这与第2章关于不平等议题对“优质岗位”的讨论形成呼应。
研究证据表明，促使劳动者继续就业的不仅是收入，还有与职场保持联系并获得生活的目标感。同时，年长劳动者通常希望在休闲与工作之间拥有更大的灵活性。这意味着应着重改善年长劳动者的兼职就业安排，这显然需要多方面的努力：
一方面的改进是，在养老金改革中，让延长工作年限的调整保持精算中性，现阶段的情形并非如此，我们之前也提到，应该予以纠正，从而增强延长工作年限的吸引力。
另一个方面是关注劳动者在整个职业生涯中的培训，同样与第2章关于不平等议题的讨论有关。有关证据表明，年长劳动者的技能水平显著低于年轻人，但这似乎不是源于年龄本身，而是接受教育的久远程度和是否有知识更新。根据2011年的调查，仅有51%的法国员工在正式教育结束后接受更多教育，而瑞典的比例达到72%。
还需要改善的一个方面是慢性病。或许最重要的是改变对待职场中慢性病患者的态度，目标是让面临障碍的劳动者继续工作，而非急于退出。其实对若干慢性病而言，停止工作会让病情更趋严重。国际经验反映的先进做法是，改进年长劳动者的健康能力需要把三类政策和干预措施结合起来。
●第一种是以职场为基础的卫生与健康干预，以改善年长劳动者的健康状况和工作能力。
●第二种是雇主的协调安排，以帮助有健康问题的年长劳动者继续工作。
●第三种是调整工伤保险制度的特性，以确保面临功能问题的年长劳动者不会离开劳动力队伍。
瑞典的经验显示，这些改革可以带来显著效果。不仅如此，甚至社会规范与态度也可能因之改变。
等到劳动者年事已高时再重视慢性病就为时已晚了，慢性病开始的时间更早。通常的建议是改进预防措施，而现行制度过分关注治疗。本报告详细介绍了外国的经验，以及对医疗制度的若干潜在技术性改革，从更广泛采用按治疗效果付费和按组合治疗付费而非按治疗行动付费，到有充分保险的预防治疗的预定组合等。在新冠疫情危机中凸显了作用的远程医疗也可以发挥助力，为许多慢性病提供更好的服务，例如精神类疾病或抑郁症等，并可以显著减轻医疗荒漠的问题。
4.移民和劳动参与
从性质和规模来说，移民都给法国提出了许多经济、社会和政治问题，其中大多数超出了本委员会的专业范围。我们决定聚焦于移民的劳动参与问题，这本身显然有其内在意义，同时也与养老金制度的财务平衡相关。
法国的移民就业率为58.5%，而本土出生的劳动者为66.4%，两者的失业率则分别为14.6%和8.3%。在这两个指标上，法国与德国大体相当，比瑞典更好。
部分差异源于初期的适应性，在移民至法国的前5年，就业率仅为41%，此后便提升至60%。与通常情形一样，平均数掩盖了性别和来源地方面的巨大差异。例如非欧洲裔女性移民在抵达法国的6—10年之后，劳动参与率仍比本土女性低15%。有意思的是，这个差距在第二代移民（即初代移民的子女）身上大幅缩小，但对于第二代的非欧洲裔女性来说，劳动参与率依旧更低。
这种情形反映了若干因素的影响：
●对第一代移民而言，语言技能起着关键作用，还有社会资本的欠缺。一个有趣的发现是，语言课程会提高劳动参与率，但主要不是通过获取语言技能本身，而源于能更好地掌握劳动力市场的信息。
●移民面临不利的劳动力市场。尽管真实的资质水平不易评估，但有研究发现，55%的北非移民对他们现有的工作来说资质过剩，这个数字对全体移民是39%，本土居民是20%。
●歧视有重大影响。研究表明，姓名带有族裔特征的申请者获得职位反馈的机会少于他人。文化因素也有影响。仅有25%的土耳其裔女性获得雇佣岗位，而没有就业的女性中有很大部分在劳动力市场并不活跃。
●就第二代和第三代移民而言，学校分隔制度有重大影响，加剧了低教育程度的跨代延续。移民家庭的学生在弱势学校的比例较高，移民家庭的学生在阅读能力较低的群体中占比也较高。
考虑到上述因素，显然没有单一的解决妙方，但有三个方向可以探索。
●把鼓励承认现有证书和鼓励获取新技能的政策更好地统一起来
对外国学历不予承认或只是部分承认，有时是源于移民的信息不畅问题。这可以得到改善。增加语言课时（目前已增至400小时）将是一个重要的出发点，因为语言技能对劳动参与率有强烈效应。提供更聚焦特定职业的语言训练，让有子女的女性参与此类课程，在德国做得非常成功。
在这方面，第3章做了有意思的测算。让法国的整体劳动参与率赶上欧洲的平均水平，单看数字的话，需要把55—64岁人群的劳动参与率提高10个百分点。考虑到因为增加语言培训而受益的移民比例，以及语言培训对劳动参与率的预计效应（当然对此预测需要保持怀疑），仅靠语言培训就能弥补60%的缺口。简而言之，这会带来非常显著的效应。
●阻止低教育水平的跨代延续
很多研究表明，学校分隔制度比居住分隔制度还要糟糕得多。过去的许多项目都认识到了这点，并试图解决，最近的一个项目是优先教育网络（réseaux d'éducation prioritaire,REP）。我们相信还可以采取更多措施，特别是提供激励，在公立和私立学校中把强势家庭与弱势家庭背景的子女更多混合起来。移民家庭的子女将从中获得更大的好处。
●发现和减少歧视现象
因为没有积极收集雇员的移民背景的数据，所以我们缺乏信息分析移民身份对劳动力结果的影响。不过，有若干办法改善这方面的认识，同时无须破坏匿名要求、增加信息报告的难度。
（余江 译）
附录 马克龙报告的专家委员会名单
委员会主席
奥利维尔·布兰查德（Olivier Blanchard），麻省理工学院经济学荣休教授，彼得森国际经济研究所高级研究员。
让·梯若尔（Jean Tirole），让-雅克·拉丰基金会名誉理事长，图卢兹经济学院和图卢兹高等研究院（ISAT）名誉院长。
报告的主要作者
第1章 气候变化
克里斯蒂安·戈利耶（Christian Gollier），图卢兹经济学院教授、执行理事。
马尔·勒光（Mar Reguant），美国西北大学经济学副教授。
第2章 经济上的不平等与不安全
丹尼·罗德里克（Dani Rodrik），哈佛大学肯尼迪学院国际和政治经济学教授。
斯蒂芬妮·斯坦切瓦（Stefanie Stantcheva），哈佛大学经济学教授。
第3章 人口变化：老龄化、健康与移民问题
阿克谢尔·博世-祖潘（Axel Börsch-Supan），德克斯·普朗克社会法律和社会政策研究所主任，慕尼黑理工大学经济学教授。
克劳迪娅·迪尔（Claudia Diehl），康斯坦茨大学社会学教授。
卡洛尔·普罗佩尔（Carol Propper），伦敦帝国理工学院商学院经济学教授。
成员
菲利普·阿吉翁（Philippe Aghion），法兰西学院院士，欧洲工商管理学院（INSEAD）和伦敦经济学院教授。
理查德·布伦代尔（Richard Blundell），伦敦大学学院大卫·李嘉图政治经济学讲席教授、经济学教授。
劳伦斯·布恩（Laurence Boone）,OECD首席经济学家，G20财务主管（Fi nance Deputy）和经济学研究部负责人。
瓦伦缇娜·波塞蒂（Valentina Bosetti）,Terna SpA主席，博科尼大学经济学教授。
丹尼尔·科恩（Daniel Cohen），巴黎高等师范学院经济系主任。
彼得·戴蒙德（Peter Diamond），麻省理工学院经济学教授。
伊曼纽尔·法希（Emmanuel Farhi），哈佛大学经济学教授。
尼古拉·富克斯-舒德尔恩（Nicola Fuchs-Schündeln），歌德大学宏观经济学和发展经济学教授。
迈克尔·格林斯通（Michael Greenstone），芝加哥大学米尔顿·弗里德曼杰出经济学讲席教授，贝克尔-弗里德曼研究所所长，能源政策研究所所长。
希拉里·霍因斯（Hilary Hoynes），伯克利加州大学经济学和公共政策教授，哈斯商学院经济差异（Economic Disparities）领域的杰出讲席教授。
保罗·克鲁格曼（Paul Krugman），纽约城市大学杰出经济学教授。
托马斯·菲利蓬（Thomas Philippon），纽约大学斯特恩商学院金融学教授。
让·皮萨尼-费里（Jean Pisani-Ferry），欧洲大学学院（European University Institute）Tommaso Padoa-Schioppa讲席教授。
亚当·珀森（Adam Posen），彼得森国际经济研究所所长。
尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern），伦敦经济学院IG Patel经济学和政府讲席教授、格兰瑟姆气候变化研究所主席、印度观察中心（India Observatory）主任。
劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers），哈佛大学校级Charles W.Eliot讲席教授，哈佛大学荣休校长。
劳拉·泰森（Laura Tyson），伯克利加州大学哈斯商学院经济学和公共政策教授。
[1] Olivier Blanchard，麻省理工学院经济学荣休教授，彼得森国际经济研究所高级研究员；Jean Tirole，让-雅克·拉丰基金会名誉理事长，图卢兹经济学院和图卢兹高等研究院名誉院长，2014年诺贝尔经济学奖得主。顾问委员会不负责译稿的准确性，翻译中存在的问题由编译方负责。感谢李一南博士帮助取得法国总统办公室的授权，以及翻译过程中提供的大力帮助。对报告全文感兴趣者可向《比较》编辑部索取：bijiao@citicpub.com。——编者注
[2] 在三大议题中，我们都试图超越新冠疫情危机，专注于更长远的问题。如果疫情延续更长时间，显然会对我们报告中的三大挑战都产生影响，涉及抗击全球变暖的预算投入，强化疫情前的不平等程度，并可能改变人口趋势，触及养老金制度。尽管可以在序章中对此增加些论述，但我们认为做这些推测毕竟还为时过早。
[3] 委员会的名单在报告开头介绍，详细背景在报告结尾处提供。
[4] 附录收集在报告第2卷中，也可在线获取。
[5] 参见Conseil des prélèvements obligatoires（2019）。法国的应对气候紧急情况环境税建议（La fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique）探讨了识别受损者并提供补偿的困难，建议：（1）把碳税作为现有能源税的一个独立可见的部分，或将它完全分离出来；（2）建立对受影响最严重的家庭（特别是低收入家庭）的补偿机制，以增强对碳税的接受度；（3）确保碳税收入使用的透明度。
[6] 经合组织的数据显示，法国在2017年为46.2%，经合组织平均值为34.1%。但由于各国政府提供的服务不同，这方面的比较存在困难。
[7] 第1章报告的作者为：克里斯蒂安·戈利耶（Christian Gollier）、马尔·勒光（Mar Reguant）。
[8] 包括改变我们的农业和消费模式，在交通（汽车、火车与飞机）、工业和住所中逐步淘汰化石燃料，对低隔热效能建筑物做节能改造，利用时段变动价格的智能电表节约能源消费，在城市规划和土地利用中加入绿色目标，支持经济的电气化，大量增加对绿色研发的投入等。
[9] 电能储备对这些间歇性电力生产来说是极为重要的配套补充，包括电池技术，以及抽水蓄能、空气压缩、电解产生的绿色氢气，以及天然气加工结合碳捕获与碳储存产生的蓝色氢气等。
[10] 成本提高能在多大程度上传递给消费者，取决于产业竞争力度（如果是竞争性产业，则会完全传递）。
[11] 2021年，法国对可再生能源的上网电价补贴成本将达到64亿欧元，碳税收入也几乎是这个水平。
[12]更一般地说，有研究发现（Borenstein and Davis,2016），因为住房保温、太阳能板架设、购买混合动力汽车和电动车和其他清洁能源投资而获得的所得税减免中，60%归属顶层五分之一群体。参见Borenstein S.and Davis L.W.（2016）,“The distributional effects of US clean energy tax credits”,Tax Policy and the Economy,Vol.30（1）,NBER。
[13] 下文将指出，有一个关于反事实情形的复杂讨论：电力购买对可再生能源成本的下降有多大贡献？有些人认为，即使没有补贴，微处理器进步也服从摩尔定律。另有人则认为，启动刺激是必要的，因为技术外溢效应会使早期亏损无法用后来的竞争优势弥补。我们之后会再探讨边干边学的议题。
[14]参见Glachant,M.,Kahn,V.,and F.Lévêque（2020）,“Quand les économies d'énergiede viennentfictives”,Les Échos,December 21；也可参见Crampes,C.and T.O.Léautier（2021）,“White Certificates and Competition”,Concurrences,No.2021-01,February。
[15] 有时禁令的成本直接由消费者承担（而非通过生产商间接承担）。在有火车旅行的替代方案时，航空旅行禁令的成本就包括乘客多花费的时间的价值。住房供暖中禁止使用化石燃料的成本中，包含架设其他设备（如热泵）的费用等。
[16]在美国，汽车和卡车的燃料效率在2020年有所下跌，因为对小汽车和轻型卡车及越野车的监管有差异，对后者变得更有利。2020年，卡车及越野车占保有量的76%，而2012年时只有49%。这一监管缺陷可能被固化，参见Greenstone,M.,Sunstein,C.and S.Ori（2020）,“Fuel Economy 2.0”,Harvard Environmental Law Review 44,No.1,May,pp.1-42。法国的汽车奖惩制度也可能有类似情况，无车人拿不到奖励，于是为了拿到奖励，他们购买因奖励而变得更便宜的小型车。这些事例说明了恰当的政策设计的重要性，而不是说任何燃料效率标准都没有用。
[17] 这还造成了不良后果：由于人们把小汽车换成越野车，推行燃料经济标准并未如愿实现减排目标。
[18] 某些研究试图做出回答。国际货币基金组织的《2020年世界经济展望》（IMF World Economic Outlook）与国际能源署的《可持续复苏特别报告》（Special Report on Sustainable Recovery,June 2020）分析了绿色经济对就业的影响，结论是或许对就业数量有小幅的积极效应。
[19]可以做简单概算。顶层10%群体占收入份额的30%，如果法国提高税率（包括社保缴费、特别社保税等的广义税率），加征其10%的收入，也就是GDP的3%。对于顶层的1%群体，占有10%的收入份额，也可以做类似测算。这些估计会过于乐观，因为顶层收入群体（企业家、工程师、医生、学者、金融和法律经营者、巨额财富持有人等）有很高的国际流动性。即使他们留下，也会采用避税手段。另一方面是对筹资的需求，本报告中估计气候措施本身的花费为GDP的1%—2%。有人认为更高，可能达4.5%，参见Germain,J.M.and T.Lellouch（2020）,“The social cost of global warming and sustainability indicators:Lessons from an application to France”,Economics and Statistics 517-518-519,pp.81-102。这些数字有很大不确定性，但显然投入是巨大的。以养老金制度为例，法国养老金支付已达到GDP的13.6%。目前的人口抚养率为33%，预计会提高至45%，增幅达到36%。假设我们不改变退休年龄，则养老金制度内的抚养率也会提高同样幅度，养老金与工资之比也维持不变，这将导致养老金付款提高至GDP的18.5%，即提高4.9个百分点，也远远超出“富人能支付”的程度。还有显著缩小不平等程度，如更慷慨地发放补助金，也需要巨额资金。我们这里还只聚焦于三个主要挑战。如把教育和医疗等重大政策考虑进来，将需要更多的资金支持，很难只从富人群体那里得到满足。
[20] 碳价格并非唯一工具。英国还利用政府扶持的拍卖来支持风能发展，带来了额外的产能和更低的价格，使煤炭不再有经济意义。
[21] 瑞典的碳价格对消费者和企业都实施。在1991年引入时，消费者的定价为24欧元，企业为6欧元。由于担心生产外迁或不公平进口竞争，企业实施了较低的碳价格（针对欧盟排放交易系统之外的产业，为避免双重征税，对该系统已覆盖的产业不再征收碳税）。但从2018年后，对欧盟排放交易系统之外的产业实施与消费者相同的碳价格，目前为每吨114欧元。
[22] 欧洲没有正式的碳预算，而是选择了特定的减排计划，到2030年减少55%，2050年实现零净排放。我们在本报告中坚持这一政治决策。但需要注意，这一减排计划或许不符合欧洲碳预算目标下的跨期最优化方案，因为可能导致短期的减排努力不足，即今后10年的影子价格设定过低。参见Gollier,C. et al.（2020），“The cost-efficiency carbon pricing puzzle,”TSE Working Paper,n°18-952,Toulouse School of Economics。
[23] 在现实中有若干原因导致某些行为人的限额未用完：企业是在实际排放的数年前投资于排放限额，以对冲价格风险（排放限额提前很早发放，美国的二氧化硫排放可提前30年，并能被银行作为担保接受）；企业可能因为溯往计划（grandfathering scheme）获得免费排放限额（高污染的企业或国家得到某些免费限额，作为部分补偿）。如果这些企业的环保进步比预期更快，它们就可以出售可交易的配额。类似的，做市商（本身不需要排放限额的金融机构）也可能临时持有限额。
[24] 英国的制度有所不同，是在市场决定的价格之上再附加一个税收。
[25]用金融学术语来讲，这种证券名为“看跌期权”。可参阅Laffont,J.J.and J.Tirole（1996）,“Pollution permits and compliance strategies,”Journal of Public Economics,62,No.1-2,October,pp.85-125。
[26] 我们可以进一步指出，由于技术总是要依靠前人的成果，绿色技术比化石燃料技术有着更长远的未来，即使后者能通过碳捕获和储存等创新变得更加清洁，清洁能源研究的整体溢出效应也更大，所以有理由提供更多的补贴。
[27] 新冠疫苗采购进程的影响还有待考察。公共采购不仅能加速技术进步，也意味着在供给上抢先于其他国家，除世卫组织的COVAX联合计划外，国际合作严重缺乏，导致优先采购成了主要政策目标（虽然没有人公开承认）。此外，我们对反事实情形缺乏认识，疫苗市场巨大，即使没有公共采购，也会吸引相当大的研发投入。
[28] 例如电动车的充电基础设施：充电连接头、汽车充电器还是外接充电器、交流电还是直流电连接装置、电压设定等。
[29] 这些测算并不完美，对甲烷排放的一个近似替代指标是牲畜的重量。
[30] 另外还需要对产业界的建议保持谨慎，如隔热改造的效果令人失望，见下一个注释。居民家庭既面临道德风险（隔热供应商可能在材料品质和做工上偷工减料），也会遇到逆向选择（隔热效果取决于太多因素，消费者无法评估专业人员的能力与品行，会陷入次品市场）。参见Ambec,S.and C.Crampes（2020），“Energy efficiency in buildings:From theory to practice,”WP Toulouse School of Economics,February。
[31]参见Fowlie,M.,Greenstone,M.and C.Wolfram（2018）,“Do energy efficiency investments deliver?Evidence from the Weatherization Assistance Program”,Quarterly Journal of Economics 133,No.3,pp.1597-1644。该研究发现，美国的低收入家庭样本的预测节约是实际节约的大约2.5倍。另有研究利用法国的数据发现（Blaise and Glachant 2019,“Quelestl'impact des travaux de rénovationénergétique des logements sur la consommationd'énergie ?Une évaluationex post sur données de panel,”La Revue de l'Énergie,646,September-October,pp.46-60），情况更加糟糕，预测节约几乎是实际节约的8倍。
[32] 还有，对已经普遍实施足够高碳价格的产业不应该采取此类政策，以避免双重收取碳价格。
[33] 必须尽可能采用最先进的正确评估效果的方法。可参见Greenstone,M.and I.Nath（2020），“Do renewable portfolio standards deliver cost-effective carbon abatement?”BFI Working Paper,No.2019-62,Becker Friedman Institute,November。该研究发现，美国的可再生能源组合标准对二氧化碳排放产生了巨大影响，每吨的减排成本为58—298美元，通常高于100美元。
[34] 来自农业的氨气排放在持续增加，对健康有严重威胁，这给欧盟各成员国满足欧盟空气污染标准提出了挑战。更普遍地说，农业生产实践必须引入深刻变革，但因为政治原因而难以实施。
[35] 原因并不复杂。公共和私人研发的效应、规模经济、边干边学是同时发生又相互交织的。例如，政府支持的研发、补贴和法令推动了风电机和太阳能板进入市场。开发商、设备生产商和建筑公司学着推广技术，从失误中积累经验，赚得少量利润并将其用于内部研发，以生产更大更好的风电机、太阳能板和追踪器。到某个时点，统一市场变得更加集中，需求增加，剩下的厂商将获得规模经济的好处。
[36] 例如，如果风能和太阳能相比化石燃料技术有了竞争力，就应该停止补贴。
[37] 在法国，已经有若干家针对气候政策的管辖机构，包括气候高级理事会（High Council for the Climate,HCC，一家独立机构）、环境与可持续发展总理事会（General Council for the Environment and Sustainable Development,CGEDD）、可持续发展经济理事会（Economic Council for Sustainable Development,CEDD），以及若干多功能实体机构，如总投资秘书处（General Secretariat for Investment,SGPI，负责未来的PIA计划的投资实施）、法国战略局等。我们对这些机构的重组没有特别建议。另一方面，包括高级气候理事会在内的这些机构通常没有手段做相应的经济评估，以最大化给定支出的生态效果。因为我们认为很重要的是，把法国战略局支持的现有机构克里基委员会（Criqui Commission）开展的社会经济评估习惯推广到法国政府各个部门。
[38] 但有人认为，在加油站购买汽油已经包含比欧盟排放交易系统价格更高的隐含有效碳税。把碳税包含到汽油价格中无疑是正确的，这一价格应该是碳的影子价格，对应于能让我们实现《巴黎协定》排放目标的时间依存型价格（time-contingent price），远高于欧盟排放交易系统的价格。在实践中，汽油价格不仅包含石油价格及其提炼和分销成本，还有各种税费，反映了一般财政收入的需要（如增值税）、拥堵费、固体污染物排放和二氧化碳排放收费等。
[39] 各国的努力并不平衡（给美国等国家提供了放弃协定的很好借口），加上缺乏制裁工具（例如在不遵守协定时实施边境碳调节机制），造成欧洲在碳价格行动上没有追随者。因此很自然，欧洲的气候行动也缺乏力度，例如由于金融和主权债务危机，以及德国和其他地方的可再生能源发展，排放交易系统的价格下跌至10欧元以下后，欧盟拒绝稳定碳价。不过，该系统近期引入了市场稳定储备制度，以防止类似情况再度发生。
[40] 把欧盟排放交易系统与税收调节结合起来，并不能解决其他国家碳税征收不足的问题，维持现状同样不行。因此有必要在欧洲层面达成协定。
[41] 法国消费的二氧化碳多于其产生的数额，进口中包含的碳足迹约为出口的两倍。
[42] 参见Coady,D.,Parry,I.,Nghia-Piotr Le,and B.Shang（2019），“Global fossil fuel subsidies remain large:An update based on country-level estimates,”IMF Working Papers 2019/89,May。由于该论文介绍的方法论原因，具体数字存在某些不确定性，但无疑数额庞大。
[43] 这种情形意味着，不考虑影响全球变暖的燃料总成本（生产和运输成本+本地空气污染成本+一般财政收入）超过燃料用户支付的价格。
[44] 当然，只有支付了碳排放价格的行为人有资格获得积分，或者他们可以在排放后再捕获污染物，例如京都清洁发展机制下对三氟乙烷的处理。
[45] 例如，不应该再重复建立清洁发展机制（Clean Development Mechanism）时的错误，后者没有制定可验证的标准，把积分获取限定在欧洲内部，导致排放限额增加，压低了欧盟排放交易系统的价格。
[46] 如果做不到，我们应支持欧洲委员会的跨欧洲能源网络（Trans-European Networks for Energy,TEN-E）监管规范，从公共利益的角度来评估项目。
[47] 我们认为，如果碳价格足够高，继续政策干预的理由就不复存在。我们建议的碳价格机制如果到位，将足以高效地解决问题。如果碳价格依然过低，则必须禁用煤炭，但会遇到同碳价格相似的阻力。当然这又涉及碳价格的可预见性问题。对天然气的新投资有风险，因为天然气可能比较快地被淘汰。如果了解未来的碳价格，私人部门就能评估风险；但在缺乏了解时，投资选择会变得很复杂。
[48] 该机构的预算大约为20亿欧元（针对27个成员国），而欧盟28国的GDP总和约为15万亿欧元。
[49] 在新冠疫苗研发中，政府采购的承诺发挥了作用。企业知道，创新成果会有巨大的政府需求来支持，这方面的不确定性很小。
[50]France Stratégie（2020c）, Les politiques industrielles en France.évolutions et comparaisons internationales,report for Assemblée nationale,November.
[51] PIA的项目已从交叉整合方式（创新竞争）转向部门分类方式（电池、人工智能等）。
[52] 在这方面，法国公民气候会议建议的《公共采购法》第15条修订值得关注。它要求公共合同考虑相关的工程、服务或供给的环境影响。
[53] 分类标准项目是欧盟委员会于2018年3月发起的“资助可持续增长”行动计划的第一步，作为欧洲可持续投资监管的基础，其成果包括：“Taxonomy:Final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance”,March 2020 et au“règlement（UE）2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l'établissement d'un cadre visant ' favoriser les investissements durables et modifiant le règlement（UE）2019/2088.”
[54] 在国家层面，已经有法国战略局等创立的类似平台。
[55]参见World Bank（2010）, World Development Report 2010:Development and Climate Change（第15页）及其参考文献。随着支付的“通货”（欧盟排放交易系统的限额价格）崩溃，这些争论当然也随之消退。与之相关的一个问题是分拆。有较高碳排放的企业（无论是直接排放还是通过供应链间接排放）可以挑选出一部分清洁资产，发行相应的绿色债券。还有，严重的排放国波兰也是首批主权绿色债券的发行国。
[56] 第2章报告的作者为丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）与斯蒂芬妮·斯坦切瓦（Stefanie Stantcheva）。
[57] 基尼系数是标准的不平等测算指标，反映实际收入分配同完全平等的收入分配有多大的差距。基尼系数为0代表完全平等，为1代表完全不平等，所有收入归属一个人。
[58] 经合组织测算的位于或低于税前贫困线的人口比例略有误导性，因为经合组织把公共养老金系统的退休金视为转移支付。税前测算表明，在不考虑公共养老金系统时，许多法国人将位于或低于贫困线。而私人养老金制度更重要的其他国家则不太受这一测算标准的影响。避免此问题的一个办法是考察退休人员之外的其他人的贫困率，以此标准看，法国更接近于经合组织的平均水平。
[59]参见Reshef A.and Toubal F.（2019）,La polarisation de l'emploien France.Ce qui s'est aggravé depuis la crise de 2008,Cepremap n°50。对他们的结论提出挑战的法国战略局的研究是“Polarisation du marché du travail:y a-t-il davantage d'emploi speu qualifiés?”by Jolly C.and C.Dherbécourt,La Note d'analyse,No.98,December 2020。Reshef与Toubal又于2021年3月在CEPREMAP网站上做出了回应。
[60] 可参见之前提到的法国战略局的研究，关于20年里各部门变化的数据。本报告的第2章将有介绍（专栏2中的图C）。
[61]更多资金投入可以让弱势学校推出特别教育计划，并吸引更好的学生。但是对优势与弱势学生构成没有得到改善的弱势学校的投资，其效果如何还缺乏研究。由于族群分隔现象在学校比在邻里社区中更为严重（Oberti-Savina,2019），法国减轻族群分隔的任务比美国更容易（那里的社区分隔现象很严重）。减轻族群分隔的办法包括代金券、弱势学生配额与其他手段。参见Oberti,M.and Y.Savina（2019）,“Urban and school segregation in Paris:The complexity of contextual effects on school achievement:The case of middle schools in the Paris metropolitan area”,Urban Studies 56,No.15,February,pp.3117-3142。
[62] 在芬兰，教师属于市镇公务员，职业保护程度在法律上与永久雇员非常类似，在实践中可能更高。被解聘的教师可以与雇员一样申诉，相关纠纷由行政法院（而非普通法院）审理。其他方法也可以考虑，例如，以私法性质的无限期合同招聘新教师，而非采用公务员的身份，这是法国邮政局和法国电信公司的做法。用新的永久合同招募的教师可以获得更高薪酬，现有教师将保留公务员身份，并可以选择转换为新体制。如果转换的话，他们将遵守新的合同条款，并在必要时接受再培训。给数学和科学学科的教师更高待遇是合理的，因为招募这类人才更加不容易。
[63] 法国对子女继承财富的顶级税率在经合组织中为第三高（45%），位居日本（50%）和韩国（55%）之后。
[64] 虽然我们认识到财富税在法国政治讨论中是个重要议题，却没有对此展开详细分析，原因有几点。首先，财富税的规模（转向房产税的成本为每年20亿—30亿欧元）相对于三大挑战所需的金额来说都太小。其次，关于财富税效应的研究有限，如上文提到的效率与再分配之间的权衡。再次，财富税与第2章讨论的资本税和遗产税如何协调，也有待进一步研究。
[65] 在这段文字完成后，美国总统拜登宣布支持全球范围的15%的最低资本税，鼓励经合组织的办法。由此产生的收益在各国之间的分配公平与否以及豁免现象都还有待探讨，但限制税收竞争的意愿毕竟是很好的消息。
[66] 需要指出，法国就业局已经在朝这个方向前进。有5000多名顾问受其委托与企业建立联系，帮助企业设计工作岗位并寻找求职者。
[67]不同的结论可参见Aghion,P.,Antonin,C.Bunel,S.,and X.Jaravel（2020）,“What are the labor and product market effects of automation?New evidence from France”（CEPR Discussion Paper,No.14443,March）；以及Acemoglu,D.Lelarge,C.and P.Restrepo（2020）,“Competing with robots:Firm-level evidence from France”（AEA Papers and Proceedings 110,May,pp.383-388）。
[68] 第3章报告的作者为阿克谢尔·博世-祖潘（Axel Börsch-Supan）、克劳迪娅·迪尔（Claudia Diehl）与卡洛尔·普罗佩尔（Carol Propper）。
[69]我们没有考虑其他更广泛的议题，如老龄化社会在经济、社会和政治等多个方面的活力降低（至少可追溯至Alfred Sauvy）。这方面的经济学研究有限，而宏观经济分析并未发现生产率增速与人口结构有太大联系，参见Acemoglu,D.and P.Restrepo [2017],“Secular stagnation?The effects of aging on economic growth in an age of automation,”American Economic Review 107,No.5 [May]:174-179。另外微观研究的结论是，在65岁之前，生产率似乎没有降低。
[70] 除了少数情形，我们用“退休年龄”代表“领取年龄”，这是通行做法。不过两者在法国并不一致，因为有各种提前退休计划，平均退休年龄大约比开始领取养老金的年龄早1岁。
[71] 法国的生育率自2014年以来有所下降，要判断这是暂时还是永久的趋势还为时尚早。
[72] 预测生产率增速非常困难，多个十年之间的生产率增速相关系数仅为0.1—0.3。参见Easterly,W.,Kremer,M.,Pritchett,L.and L.Summers（1993），“Good policy or good luck?Country growth performance and temporary shocks,”NBER Working Paper Series,No.4474,National Bureau of Economic Research。
[73] 还有一种可能是，养老金制度发生赤字，并由一般公共财政承担，最终转移给当前或未来的纳税人。债务融资的范围与低利率有关。我们在本章假设养老金制度依然维持平衡，政府预算的其他部分采用债务融资。
[74]在退休时，积分将换算为某个日期t的养老金数额。日期t的总预算平衡等式为ctwtat=btrt，其中，ct是缴费率（为简化起见，对所有人取相同值，或者理解为加权平均缴费率），wt为平均工资，at为在职人员的数量，bt为平均养老金水平，rt为退休人员的数量。这个等式意味着，如果维持缴费率不变，ct=c，则平均养老金水平的增速应等于：
），即平均工资的增速减去抚养率的增速。
[75] 如果采用这一规则调整最低养老金领取年龄，有效领取年龄或许不会发生同等幅度的改变。例如，有人可能依然选择在原定的年龄退休。如果像我们建议的那样，用精算中性的办法调整领取年龄，则积分减少意味着，在实施新的最低领取年龄之后，劳动者对退休时间的决策与最低领取年龄提高导致的养老金总收入减少无关。