◎法律解释

关于《消耗臭氧层物质管理条例》中“生产”概念的法律适用意见

（2019年8月30日 环法规函〔2019〕101号）

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局，计划单列市、省会城市生态环境局：

《消耗臭氧层物质管理条例》（以下简称《条例》）第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动，适用本条例。”第二款规定：“前款所称生产，是指制造消耗臭氧层物质的活动。”在贯彻执行《条例》过程中，对《条例》规定的“生产”如何理解和适用，存在不同观点。经研究，现提出以下意见。

一、执法发现的问题

近期，我部在相关执法活动中发现，一些企业在从事生产活动时，附带或者联带产生了一定量的消耗臭氧层物质。具体情况是：生产一氯甲烷、二氯甲烷、三氯甲烷的企业，主要采用甲醇法和甲烷法进行生产。由于生产工艺的原因，生产一氯甲烷、二氯甲烷、三氯甲烷的生产线，通常要产生四氯化碳副产品或者联产品。原料中甲醇或者甲烷与氯气的不同比例，影响着四氯化碳的产生比例。总体上，各种生产工艺副产或者联产的四氯化碳比例在4%-8%之间。

四氯化碳属于甲烷氯化物。甲烷氯化物是有机产品中仅次于氯乙烯的大宗氯系产品，是重要的化工原料和有机溶剂。其中，四氯化碳对臭氧层有破坏作用，属于列入《中国受控消耗臭氧层物质清单》的化学物质。

二、法律适用意见

关于生产一氯甲烷、二氯甲烷、三氯甲烷的企业，由于工艺原因副产或者联产出一定量四氯化碳的情形，是否属于《条例》规定的“生产”行为，我部认为，《条例》规定的“生产”，不仅包括以生产特定产品为目的的生产，还包括由于工艺原因必然产生副产品或者联产品的生产行为。由于作为副产品或者联产品生产四氯化碳的问题较普遍，为便于对该类行为进行规范、管理，落实《蒙特利尔议定书》和《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》有关工作要求，应当将由于工艺原因副产或者联产出一定量四氯化碳的情形纳入《条例》中“生产”概念的适用范围。

关于《消耗臭氧层物质管理条例》中“使用”概念及“无生产配额许可证生产”的法律适用意见

（2019年9月20日 环法规函〔2019〕112号）

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局，计划单列市生态环境局：

为落实《蒙特利尔议定书》和《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》有关工作要求，指导消耗臭氧层物质有关环境违法行为的执法监管，现就《消耗臭氧层物质管理条例》（以下简称《条例》）中“使用”概念及“无生产配额许可证生产”的理解和适用，提出以下意见。

一、关于《条例》第三条中“使用”概念的法律适用

《条例》第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内从事消耗臭氧层物质的生产、销售、使用和进出口等活动，适用本条例。”第二款规定：“前款所称使用，是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，不包括使用含消耗臭氧层物质的产品的活动。”

我部认为，该条第二款规定：“前款所称使用，是指利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动”，不仅包括直接利用消耗臭氧层物质进行的生产经营等活动，还包括利用含有消耗臭氧层物质的原料进行的生产经营等活动。如，利用含有一定浓度CFC-11的组合聚醚，生产聚氨酯泡沫的情形，可以适用《条例》有关“使用”的规定。

二、关于《条例》第三十一条“无生产配额许可证生产”的法律适用

《条例》第三十一条规定：“无生产配额许可证生产消耗臭氧层物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，没收用于违法生产消耗臭氧层物质的原料、违法生产的消耗臭氧层物质和违法所得，拆除、销毁用于违法生产消耗臭氧层物质的设备、设施，并处100万元的罚款。”

我部认为，该条规定的“无生产配额许可证生产”，不仅包括依法应当获得生产配额许可证但无生产配额许可证生产的情形，还包括依法不能获得生产配额许可证而无生产配额许可证生产的情形。如，生产已经列入淘汰落后产品的消耗臭氧层物质的情形，可以适用《条例》第三十一条有关“无生产配额许可证生产”的规定。

关于《消耗臭氧层物质管理条例》第三十二条有关法律适用问题的意见

（2019年11月26日 环法规函〔2019〕140号）

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局，计划单列市生态环境局：

《消耗臭氧层物质管理条例》（以下简称《条例》）第三十二条规定：“依照本条例规定应当申请领取使用配额许可证的单位无使用配额许可证使用消耗臭氧层物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，没收违法使用的消耗臭氧层物质、违法使用消耗臭氧层物质生产的产品和违法所得，并处20万元的罚款；情节严重的，并处50万元的罚款，拆除、销毁用于违法使用消耗臭氧层物质的设备、设施。”

为落实《蒙特利尔议定书》和《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》有关要求，加大对涉及消耗臭氧层物质有关违法行为的执法力度，结合有关行业协会意见，现就《条例》第三十二条有关法律适用问题，提出以下意见。

一、关于组合聚醚中检测出CFC-11的有关认定

实践中，利用CFC-11生产组合聚醚的行为，属于《条例》第三十二条约束的使用行为。

经检测，生产出的组合聚醚中CFC-11含量在0.1%（质量分数，下同）及以上的，可以认为组合聚醚生产单位已经构成利用CFC-11生产组合聚醚的行为。

生产出的组合聚醚中含有CFC-11，但含量在0.1%以下的，对组合聚醚生产单位是否构成利用CFC-11生产组合聚醚的行为，立案调查的生态环境主管部门可以结合其他调查情况作出判断。其他调查情况可以包括：组合聚醚生产单位能否说明及证明组合聚醚中含有CFC-11的合理原因，以及能否提供确未使用CFC-11的有关证据等。同时，生态环境主管部门可以对该组合聚醚生产单位生产的其他批次组合聚醚产品进行检查。

二、关于聚氨酯泡沫制品中检测出CFC-11的有关认定

实践中，直接利用CFC-11生产聚氨酯泡沫，或者利用含有CFC-11的组合聚醚生产聚氨酯泡沫的行为，属于《条例》第三十二条约束的使用行为。

生产出的聚氨酯泡沫制品检测出含有CFC-11的，可以认为聚氨酯泡沫生产单位已经构成直接利用CFC-11生产聚氨酯泡沫，或者利用含有CFC-11的组合聚醚生产聚氨酯泡沫的行为。聚氨酯泡沫生产单位利用含有CFC-11的组合聚醚进行生产的，可以追查该组合聚醚的来源，另案依法查处。

关于恶臭气体超标排放法律适用有关问题的复函

（2020年3月20日 环办法规函〔2020〕122号）

云南省生态环境厅：

你厅《转报昆明市生态环境局关于恶臭气体超标处罚适用法律的请示》（云环函〔2019〕731号）收悉。经研究，函复如下：

一、相关法律规定

（一）关于超标排放大气污染物

大气污染防治法第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者……向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”

第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……。”

（二）关于未采取措施防止排放恶臭气体

大气污染防治法第八十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。”

第一百一十七条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：……（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。”

（三）关于餐饮服务业经营者超标排放油烟

大气污染防治法第八十一条第一款规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。”

第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”

二、法律适用意见

环境行政处罚办法第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”

我部认为，企业事业单位和其他生产经营者未采取措施防止排放恶臭气体，导致恶臭气体超标排放的，同时违反了大气污染防治法第十八条和第八十条的规定，属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。根据环境行政处罚办法第九条的规定，应当适用处罚较重的条款，即适用大气污染防治法第九十九条第二项的规定予以处罚。

需注意的是，对餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的违法行为，大气污染防治法第八十一条第一款和第一百一十八条第一款已作出特别规定。

因此，按照特别条款优于一般条款的原则，餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，应当适用大气污染防治法第一百一十八条第一款的规定予以处罚。

特此函复。