第三节 筛选项目的性质

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》等文件的规定，筛选出的地方政府专项债券项目必须具有以下特点：

一、公益性

项目是否具有公益性是地方政府专项债券整个发行过程的核心和关键问题，是有效界定地方政府专项债券发行边界的重要标准。地方政府专项债券不以获取利润为目标，服务于社会公共利益，项目的盈利不用于投资者分配，而是为公众平等地提供公共福利，满足公众的基本需求，如干净的空气、清洁的水、平等的教育等，注重社会发展长期利益。公益活动和事业，很难在短期内表现出明显的经济社会效益，但长期来看会对社会整体进步产生巨大的推进作用。财政部发布的《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》中将公益性项目定义为为社会公共利益服务、不以盈利为目的的投资项目，如市政建设、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。专项债的公益性特征主要体现在以下几个方面：

1.发行专项债的公益性项目体现了地方重大区域发展公共服务内容。地方政府作为责任主体发行专项债的公益性项目一定是在当地经济社会建设中有重大影响力的公益性建设项目，项目的投资规模大，项目建设完成投入运营后，将产生巨大的经济与社会效益，往往能带来当地公共产品与服务水平的大幅提升，影响当地相关的产业和部门，甚至影响区域经济的发展与产业结构的调整，对当地整个经济社会的发展与人民生活质量的提高产生巨大影响，属于地方政府最重要的公共服务建设内容。

2.发行专项债的公益性项目是由多个公益性项目统一规划而成的具有明确建设目标的综合性项目。专项债项目属于大型综合项目范畴，每个项目都围绕一个建设目标，按照一个总体规划或设计进行建设，整个项目由一个或若干个互有内在联系的单项工程组成。其中，单项工程是指具有独立的设计文件，建成后能够独立发挥生产能力或使用功能的工程项目，所有子项目或工程共同发挥作用保证了专项债项目建设运营目标的实现。因此，专项债项目的公益性一定要从项目整体来进行判断，而不是基于项目中包含的单个工程或子项目。

3.发行专项债券的公益项目自身的收益能够偿还债券本息。项目具有收益是专项债项目发行的前提。财政部发布的《地方政府债券发行管理办法》对于一般债券、专项债券作出了明确的区分与界定，收益是两者最重要的区别点，一般债券对应的公益性项目没有收益，而专项债券对应的公益性项目有一定收益，因为存在收益，才使得专项债券由项目运营收入来偿还成为可能。

4.项目收益性与公益项目的非营利性要求并不矛盾。营利性和非营利性之别，区分的关键不在于是否产生收益，而主要看其是否将其收益用于分配。专项债券公益项目的收益不以盈利为目的，全部收益都归属于政府，用于偿还债券本息以及项目建设运营等公共用途，不存在利润分配的可能性。

地方政府专项债公益性的特点与要求决定了专项债券不可能是全能债券。专项债券项目要同时满足项目公益性和收益偿还本息的条件，对地方政府公共项目运营管理能力提出了更高的要求。实践中，地方政府的大部分公益性项目都很难达到上述专项债项目公益性的要求，目前已经发行的政府债券中，专项债券数量占比都偏低也说明了专项债发行的难度。地方政府必须对公益性项目进行整体规划设计、制定切实可行的项目运营方案才能够实现项目公益性和收益性的双重要求，有能力的地方政府不仅能通过债券市场获取当地社会经济发展重点公共项目的建设资金，提高本地人民的生活质量水平、改善当地经济社会环境，同时还能通过项目运营产生的收益偿还债券本息，实现城市发展的自我良性循环。

地方政府专项债的公益性特点也将债券市场中政府债券与其他债券的发行进行了明确界定与划分，即公益的归政府，商业的归市场。《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）明确了公益性项目的范畴，规定专项债券要“按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券”。《财政部关于报送2019年地方政府债券需求的通知》（财预〔2018〕143号）提出要突出项目重点，着力支持关键领域和薄弱环节的基础设施项目建设，其中新增专项债券资金用于有一定收益的公益性项目建设。同时我们也看到，政府支持的部分战略性新兴产业因为不符合公益性要求并不在专项债发行范畴，政府专项债项目的公益性要求改变了过去公益、商业不分的地方政府融资平台融资乱象，随着后续专项债发行制度的不断完善，政府债务也会变得更加透明、规范、有序。

二、收益性

1.筛选项目时，应支持有一定收益但难以通过商业化渠道合规融资的重大公益性项目。收益性分析是将投入和产出联系起来，对项目获利能力进行分析，是对项目通过资产经营能够取得多大收益所进行的分析。收益性分析是财务分析的主要内容之一，它衡量项目在投资、运营和筹资方面所作决策的结果。项目是否具有收益性要回答的主要问题是资源是否被有效利用，利润是否达到预期，以及筹资活动是否谨慎等。

2.对于项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，具有一定的收益性是其必须具备的条件。2017年，国家优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点，鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还，项目成熟一个、推进一个。

3.项目应具有可靠的收益来源。2017年7月12日，财政部、交通运输部有关负责人就《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》答记者问。在回答记者“为什么要发行地方政府收费公路专项债券”的问题时，财政部负责人提到：随着《预算法》（2014年修正版）的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的印发，地方原有各类交通融资平台的融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。政府收费公路有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入以及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源，为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化，发行政府收费公路专项债券有利于拓展公路建设筹资渠道，也有利于规范地方政府举债行为。[1]因此，地方政府专项债券项目自身应具有收益，且收益能够偿还债券的本息，即具有一定的收益性和经营性。