第二节 PPP融资

一、PPP融资方式及存在问题

PPP是英文“Public-Private Partnership”的缩写，意为公私合作伙伴关系。在国内PPP模式被翻译为“政府和社会资本合作模式”。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中将“政府和社会资本合作模式”（即PPP）界定为，“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中则将PPP界定为，“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系”。PPP从整体而言，不单纯是一种融资模式，而是一种管理模式，政府和公共部门除了利用社会资本的资金以外，大多还利用了社会资本的生产与管理技术，追求整体风险最小化和社会综合效益最大化。本节是从政府的角度而言，采用狭义的PPP定义，即一系列项目融资模式的总称，可分为外包、特许经营和私有化三大类，详见下表。政府借此可以吸引社会资本进入，缓解政府的资金压力，达到建设基础设施的目的。

PPP融资的分类及含义

与传统的基础设施和公共服务供给形式相比，PPP具有显著不同的特征，主要包括伙伴关系、利益调节、风险分担[9]。

第一，伙伴关系。伙伴关系是PPP最重要的特征，即指政府部门与社会资本合作，在双方经验基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地提供传统上由政府部门提供的公共项目或服务。在PPP项目中，通常由社会资本负责投融资、建设、运营基础设施，政府部门则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者。

第二，利益调节。在PPP模式中，利益调节的原则反映在付费和调价机制的板块。PPP最理想的“定价”结果是社会资本“盈利但不暴利”。通过采用一定的调价公式，政府部门对社会资本在项目执行中可能存在的高额利润进行控制。但反过来，利益调节还包括当项目的收益低于预期或一般收益水平时，政府部门会通过补助、付费等对社会资本进行补偿，从而保证项目投资者获取合理收益，进而保证项目正常持续运作。

第三，风险分担。风险分担的最优原则是，对某风险最有控制力的一方承担该风险。一般来说，社会资本擅长控制建造、运营、技术风险，政府便于把控政治、法律风险。社会资本亦可通过风险的再分配将风险转移给合适的承担者，如设计单位、施工单位等，从而降低项目的整体风险，实现项目的最大收益。

PPP模式从2014年开始正式推广，到目前为止，也暴露出不少问题。首先，公共利益易受损。PPP模式下，政府对PPP项目的管理、监督的方式方法和技能存在薄弱之处，容易对项目把控不严、决策失误，甚至是滋生腐败，由于政府的管理监督不到位而导致国有资产直接或间接流失。同时，PPP项目周期长，项目结构复杂，难以形成合理均衡的价格机制，政府可能会承担过重的付费、补助或财政兜底责任。其次，融资渠道不足。一般而言，PPP项目多集中在基础设施与社会公共服务领域，投资规模大、期限长，对中长期融资需求强烈。但是金融机构缺乏提供中长期贷款的动力，特别是向社会资本提供融资，即便金融机构愿意提供中长期融资，也会设置复杂的约束条件，导致PPP项目融资难问题进一步凸显。最后，流程复杂、耗时长。PPP项目的立项必须面对复杂而耗时的许可和审批过程，在这个过程中牵涉不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多的政府部门官员交涉、磋商甚至谈判，社会资本要获得PPP项目的审批将耗费大量的时间和精力，项目的运行效率降低，不能实现理想化的高效运作。[10]

二、PPP融资政策变迁

PPP在中国的产生与发展，经历了探索试点、快速发展、调整阶段和规范发展阶段。改革开放以后至2002年，中国开始出现具有现代意义的PPP雏形。在此期间，随着外资的引进，中国基础设施建设领域开启了建造—运营—移交的PPP模式。其中，1984年由香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司以BOT模式合作建设的深圳沙角B电厂，被认为是中国第一个具有现代意义的PPP项目。党的十四大和分税制改革以后，PPP在基础设施市场化投融资改革中的效应逐步引起政府注意，并在小范围内进行试点。其间由于1997年亚洲金融危机影响，中国政府在基础设施领域投入大量国债资金，导致地方政府的合作建设意愿降低。PPP经历了三年的向下调整，从2000年开始，PPP模式在中国逐步复苏。在整个探索试点阶段，政府和社会资本都是摸着石头过河，在实践中积累经验，为下一步的大规模推广奠定基础。

2003年至2007年，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号），鼓励社会资本参与市政公用设施的建设，2005年“非公经济36条”提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”。这为PPP在中国的快速发展打下了法制基础。与此同时，2003年至2007年，中国经济连续五年保持了10%以上的增长，在基础设施领域表现出了强烈的建设需求。而PPP作为社会资本进入基础设施领域的重要途径，由于有了上一阶段的经验积累，开始被政府大力推广。从2008年国际金融危机开始至2012年，因“4万亿”经济刺激计划的出台，各地政府纷纷设立融资平台公司，承接宽松货币政策下大量的银行信贷资金，大规模地开展基础设施建设，这些国资背景的融资平台公司挤占了社会资本的运营空间，以民营企业为社会资本主体的PPP模式难以为继。再加上该阶段PPP项目的质量问题、贪污腐败问题暴露，PPP模式出现了大幅度的向下调整，虽然2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。

2013年至今，中国政府考虑到地方隐性债务规模过度膨胀，一方面要控制地方政府债务、缓冲前期经济刺激政策的不良影响；另一方面又要带动其他经济力量，转变经济发展方式，应对增长速度下降带来的就业、民生等问题。鉴于此，党的十八届三中全会提出，要推广政府购买服务，凡属事务性管理原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会进行购买；允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资与运营。之后，2014年9月财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；2014年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），大力推广PPP模式，2014年12月国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），2014年下半年国务院及两部委同时出台文件力推PPP，标志着PPP模式进入国家级大规模推广阶段，之后国务院、发展改革委、财政部及各部委陆续发布一系列规定，如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等，引导PPP项目规范发展。其中，财政部的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》《PPP项目合同指南（试行）》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这三个文件则具体落实了PPP模式运作规范和方法，为PPP模式的开展提供了有力参考。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提出可通过“专项债+市场化融资”的方式进行重大项目融资。随后，财政部副部长邹加怡在“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”上提出：“创新融资方式，用好政府和市场两个资源。探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。”预计接下来PPP和专项债的结合将会是政府融资的新热点。