第一节 地方融资平台融资

一、地方融资平台融资渠道及存在问题

地方融资平台公司指由地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从1994年分税制的实施起，地方政府通过组建地方融资平台公司间接举债融资，地方融资平台公司的基本定位是“城市国有资产的总代表、城市基础设施融资的总平台、城建资金运作的总渠道、政府经营城市的有效载体”[3]。2008年，基于中央“4万亿”投资计划的刺激，各地纷纷推出大量配套投资计划，平台公司进入爆发增长阶段。2009年，随着有关部门“支持有条件的地方政府组建地方投融资平台”政策出台，地方融资平台公司遍地开花，数量迅速增长。

地方融资平台主要通过银行贷款及发债筹集建设资金。其中，基本的贷款模式为“土地财政+银行打捆贷款”的组合。地方政府通过财政性资金注入、国有资产注资、土地收益、财政拨款以及赋予特许经营权等方式对融资平台公司进行扶持。在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下，国家开发银行及国有商业银行对地方融资平台公司进行大额授信，发放打捆贷款，从而形成一个地方政府、融资平台与银行间相互依存、紧密相连的基本融资模式框架。[4]另外，融资平台公司还通过发行债券进行融资，融资用途为基础设施、公益项目等，类型包括企业债、中期票据、短期融资券、非公开发行定向融资工具等。2008年至2017年9月30日，我国融资平台公司共发行6855只城投债。其中，无担保城投债5729只，第三方担保817只，自担保309只。第三方担保企业中近90%为国有企业，而自担保一般分为应收账款质押担保和土地使用权抵押担保，应收账款的最终债务人是地方政府，土地使用权价值也依赖于地方政府的信用。可见，第三方担保和自担保都可以看作政府的“显性担保”。而无担保城投债虽然在发行时并没有附带担保条款，但当融资平台公司面临违约风险时，由于其与地方政府之间的特殊关系，市场投资者普遍预期地方政府将会采取措施救助融资平台公司，即无担保城投债具有政府隐性担保属性。[5]这一点在利差方面有所体现：在主体评级相同的情况下，城投类债券信用利差显著低于民营企业债券信用利差；而且债券主体信用评级越低，城投债信用利差低于民营债信用利差的程度就越大，政府隐性担保对于债券信用利差的降低发挥着显著作用。[6]截至2019年10月末，万得口径统计的城投债存量已达8.6万亿元。融资平台公司目前发行的债券品种几乎涵盖了所有市场常见品种，近年来存量企业债城投占比不断下降，目前仅有22%，低于中票30%和公司债24%的占比。主体评级AAA、AA+和AA占比分别为36%、31%和30%。[7]

由于融资平台公司先天的政府融资属性，融资平台的运营往往与政府职能部门相混淆，在很多地方甚至和政府机关是“两套牌子，一个班子”。融资平台举债背后靠政府信用支撑，而政府若在法定政府债务限额之外承诺以财政资金为融资平台公司偿还债务或违约提供担保，这就为政府带来了急速扩张的隐性债务，主要包含城投债、地方政府通过各种形式进行的担保性融资或者违规违法举借的债务等。2012—2017年地方政府隐性债务估算规模如下：

2012—2017年地方政府隐性债务估算规模[8]

续表

中央政府对融资平台公司的监管存在“先天不足”，为后来扩张中出现的各种乱象埋下了隐患。中央政府早期采取了放任自流的态度，其对融资平台的监管也缺乏前瞻性和稳定性，“收”“放”之间的度把握得不够准确；地方政府举债融资的“道德风险”问题突出，融资平台作为地方政府投融资活动的全权代理人，隐匿了地方债务风险，助长了作为幕后人的地方政府的非理性冲动，如果继续放任，将带来深远的债务危机。因此，对融资平台融资的监管必须采取有力抓手，在扩展其他融资渠道的同时，剥离其政府融资职能并市场化转型是关键。

二、地方融资平台融资政策变迁

出于控制地方隐性债务、规范融资平台公司经营的考虑，国务院于2010年6月发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），唱响对地方融资平台公司债务控制的监管主旋律。从这一文件开始至2014年，国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、发展改革委出台的《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）、银监会出台的《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号）、《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2012〕12号）等，均表明这一阶段主旨在于减存量债务，禁新增债务，对融资平台公司贷款进行严格管理，建立融资平台公司退出机制。

从2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）起，国家对融资平台公司的债务化解提出了新思路，一方面，明确要求剥离融资平台公司的政府融资职能。按照这一文件要求，2014年年底存量债务甄别完毕后，2015年后地方融资平台公司新产生的债务，尤其是发行的城投债，和2014年之前产生但未被甄别为地方政府债务的，如果发生违约，法律上无法追溯到地方政府的偿债责任，只能清算作为融资主体的地方融资平台公司。该思路得到了各部门的政策响应。中国银行间市场交易商协会于2014年12月1日下发《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》，要求承诺发行人举借债务不会增加政府债务规模，政府不会通过财政资金直接偿还该笔债务等。2015年2月对上述要求作了一定放松，但仍需明确不会增加政府债务。2015年12月发展改革委发布的《关于简化企业债券审报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金〔2015〕3127号）提出，“建立与政府信用的严格隔离”，“严禁政府担保或变相担保行为，市场投资者依据城投公司债券自身信用状况自行承担投资责任”。2018年发展改革委与财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号），公益性资产和土地从“禁止注入”变为“禁止计入申报企业资产”；明确评级机构开展评级不得与地方政府信用挂钩，要求发行人主动公开声明不新增政府债务。

另外，政府也开放了发债以及PPP模式的融资渠道。《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定，赋予地方政府依法适度举债权限，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

在“开正门，堵偏门”的大环境下，对融资平台公司的举债以“疏堵结合”为主线，在继续强调对融资平台公司的政府性融资功能进行脱离的基础上，财政部等联合出台的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等，传达了督促和保障融资平台公司依法合规开展市场化融资的讯息。2018年7月，国务院常务会议强调，保障融资平台合理融资需求，融资平台债务政策出现边际放松。2018年8月，银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》（银保监办发〔2018〕76号），要求积极配合地方政府对在建基础设施项目的建设情况和融资需求进行调查分析，按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。2018年10月国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国发〔2018〕101号），明确提到不得盲目抽贷、防范存量隐性债务资金链断裂风险，允许与金融机构协商以展期和债务重组等方式维持资金周转，并要求对合规的必要在建项目和补短板重大项目加大信贷投放力度。目前我国对于融资平台公司的监管思路总结起来，就是在限制和清理融资平台公司政府性债务的同时，保障融资平台公司的市场化合理融资需求。