第三节 地方政府专项债券市场存在的问题

一、地方政府专项债券法制化不足

目前，规制我国地方政府专项债的文件多为财政部、中国人民银行等部门发布的规章，我国地方政府债券相关的系统性法律体系还没有建立起来，除《预算法》对地方政府债券发行作了一些规定外，基本上没有关于地方政府债券的其他法律制度，缺乏完整的操作指南和全面的指导文件，且现有的规范性文件之间尚存在衔接上的问题。与之相对应，地方政府债券市场缺少法律监管制度，具体表现为监管权力、管理机构不完善和缺乏明确的职责规定。不完善的法律监管体系，容易造成地方政府债券市场违法行为得不到监管及惩罚，在投资人与地方政府产生权益矛盾时无法可依，进一步影响地方政府债券市场发展。[3]

二、地方政府资金调配不明确

从我国2014年出台的《预算法》内容来看，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保险基金预算这四大类。即地方政府专项债券的额度纳入政府性基金收支预算的管理中，但是就政府性基金收入而言，纳入地方政府性基金收入决算表的主要是城市基础设施配套费、国家重大水利工程建设基金等37项大类收入。在这种政府性基金大类的预算要求下，政府可能发行多只或多期地方政府专项债券，而不同的地方政府专项债券的经营状况和收益水平也必然不同。当前，相关文件仅规定地方政府专项债券所对应的单项政府性基金之间不得进行调剂，但根据财政部于2020年7月发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），明确允许“地方政府依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途，优先用于党中央、国务院明确的‘两新一重’、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。确需调整用途的，原则上应当于9月底前完成，合理简化程序，确保年内形成实物工作量。各地涉及依法合规调整专项债券用途的，应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报财政部备案，并在地方政府债务管理信息系统全过程登记”。据此，统一政府性基金大类预算下多只专项债券的偿付资金可以进行调配，但由于操作规程不明确，可能出现不同债券项目之间的资金混淆与收益错配，影响地方政府专项债券专款专用这一要求，也可能损害广大投资者对于债券披露信息的知情权。

此外，地方政府专项债作为地方政府筹措资金的一项有效途径，既要具备发行要素市场化的特点，即专项债券的发行和偿付主体必须实现权责统一，要尽可能地实现收益资金的独立核算及专款专用；还要具备发行规模预算化的特点，即地方政府所发行债券的规模要受省级政府性基金收支预算的约束。但从我国目前有关地方政府专项债券的法律政策来看，上述地方政府专项债券应满足的两个要求还没有实现。具体来看，我国专项债券发行采用“省级发行，转贷市县”的模式，这实质上还是由上级财政对地方债券进行兜底。虽然转贷制是当前立法者对市县资金募集需求所采取的权宜之计，但省级政府还是更多地作为地方政府专项债券名义上的发行及偿付主体，实际还是通过市县与省级的内部转贷偿还加以统筹。换言之，作为地方政府专项债的实际主体，市县级政府却不需要承担任何偿还专项债券本息的市场化责任，这不仅导致地方政府专项债券与一般地方债券界限模糊，还使地方政府专项债券的发行与运营收益主体脱节。另外，我国目前省级与市县级政府之间的转贷机制还不够规范和透明，大多是通过政府内部的决议来实现的，在这种背景下，能否仅通过内部的转贷协议来实现募集资金的全额转贷还有待商榷，市县政府获得资金后能否真正落实资金的分项投资和专款专用更无法保证，如此种种都给地方政府专项债券的实际收益水平和偿付能力带来了隐患。

三、地方政府专项债券信息披露不完善

根据财务部发布的《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2016〕22号）要求，地方政府部门应按照有关规定，切实做好债券发行前信息披露、债券发行结果披露、债券存续期信息披露、重大事项披露、还本付息披露等工作。2019年12月27日，财政部办公厅发布《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办库〔2019〕364号），要求2020年4月1日起，各地发行地方政府新增专项债券时，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，以表格形式展现项目核心信息，旨在通过启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板，将投资者关心的项目核心信息提炼出来。但实际操作中，由于政府专项债券信息披露的规范、程度不明确，未就“一案两书”出台具体的操作规程，对参与的中介机构资质要求不高，中介机构尽职调查不彻底，行业自律机构的作用极其有限，地方政府配合披露意愿低，导致专项债的信息披露不够完整、确切和规范。

四、地方政府专项债券绩效评价未健全

为强化地方政府债券资金管理，提高支出效率和强化责任，提高财政资金使用效益，需要建立完备的地方政府债信体系。而债信体系又可以分为债券评级与信息披露两个部分。

在债券的评级方面，我国地方政府债券资金绩效评价制度还存在一定的问题，目前还没有建立专门的政府债券资金使用绩效评价制度，以及相应的评价指标体系。目前财政部门建立的预算支出绩效评价制度及其指标体系，不能完全适应政府债券资金绩效评价的需要，各地区政府债券资金绩效评价还处在探索阶段。我国目前的《地方政府债券发行管理办法》中在专项债的评级上并没有体现出有别于一般地方债券的特点。地方债券评级中的一些共性问题和缺陷也没有明确的规定进行解决。例如，在现行地方政府专项债转贷制的模式下，当市县级政府无法按照转贷协议偿还省级政府贷款时，省级政府是否会为其不能按期偿付的风险进行一般性财政兜底，省级政府信用因此被卷入余缺调配的可能性有多大，这些问题都尚未明确，继而对地方政府专项债券评级的客观性造成一定的负面影响。换言之，政府债券资金绩效评价，更需要强调项目建设的必要性、紧迫性，资金使用的及时性、有效性，以及是否实现了预期的经济、社会和生态效益。