黎某宏诉韶关市人民政府、韶关市国土资源局行政补偿纠纷案
【案号】
一审：广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第26号行政判决书
二审：广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第500号行政判决书
【案情】
上诉人（一审原告）：黎某宏。
被上诉人（一审被告）：韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）、韶关市国土资源局（以下简称韶关市国土局）。
2005年年底，韶关市国土局与韶关市食品有限责任公司（以下简称食品公司）签订了《国有土地房产租赁合同》，约定将包括涉案土地在内的国有土地和地上建筑物出租给食品公司。2006年9月，食品公司与黎某宏签订了《房屋租赁合同》，约定将涉案土地及地上房屋出租给黎某宏办厂使用，租赁期暂定四年。2008年12月，韶关市浈江区农业局（以下简称浈江区农业局）向韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司（以下简称大地公司）出具《委托书》，委托该公司组织实施征用包括涉案土地在内的房屋拆迁安置补偿工作及边沟开挖工作并与大地公司签订了《韶关市农产品流通加工基地征地房屋动迁安置补偿协议》，约定大地公司对包括涉案土地在内的地上私人房屋、建筑物及私人企业实施拆迁安置补偿。2010年9月13日，大地公司与黎某宏签订了涉案《附着物拆迁补偿协议》，约定由黎某宏将其在涉案土地上自建的厂房设备等地上附着物拆除完毕，首期补偿款60%于该协议签订之日起30个工作日内由大地公司支付给黎某宏。上述协议签订后，黎某宏已经基本拆除其在涉案土地上搭建的附着物并搬离。由于大地公司未向黎某宏支付剩余40%的补偿款，黎某宏又搬回涉案土地原租赁厂房居住。2014年年初，韶关市国土局通知黎某宏，该局出租给食品公司的土地在租赁期满后不再与该公司及其他承租人续租，请黎某宏限期搬离。黎某宏要求韶关市国土局继续履行其与大地公司签订的《附着物拆迁补偿协议》。2015年1月16日，韶关市国土局向黎某宏作出《关于原食品公司东郊养鸡场地块原承租户要求补偿问题的答复意见》（以下简称《答复意见》），认为2010年9月13日与其签订的《附着物拆迁补偿协议》存在不妥当的地方，不宜继续履行。黎某宏不服上述《答复意见》，遂向韶关市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销《答复意见》，并要求韶关市国土局继续履行涉案《附着物拆迁补偿协议》。
一审法院另查明，韶关市国土局于2014年10月10日诉黎某宏返还原物纠纷向浈江区人民法院提起民事诉讼，浈江区人民法院于2015年1月15日作出（2014）韶浈法民一初字第1040号民事裁定，驳回韶关市国土局的起诉。
经原审法院现场勘察，原告所搭建的简易工棚基本已拆除，拆除后黎某宏已搬迁到东河外运公司职工宿舍二楼居住（租赁具体时间是2011年1—3月），由于第二期补偿款未支付，原告黎某宏又搬回原搬迁的原租赁厂房居住。原告黎某宏不服被告韶关市国土局向其作出的《答复意见》，向原审法院提起诉讼，请求撤销韶关市政府以收回土地为由指令韶关市国土局对其作出的《答复意见》中对《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行的决定。
二审法院另查明，1.2008年12月18日，浈江区农业局向韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司出具《委托书》，内容为：“韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务公司：根据韶浈府〔2008〕42号《关于征用新韶镇东联村、府管村委部分集体土地的通告》，为了切实做好征用东联村、府管村委部分集体土地用于韶关粤港农产品进出口加工物流中心建设工作，为确保该项目工程建设如期施工，征用东联村、府管村委部分集体土地和韶关市食品有限责任公司土地的房屋拆迁安置补偿工作及边沟开挖工作委托给你公司组织实施，具体委托要求如下：（1）参照执行韶浈府〔2007〕2号《韶赣高速公路浈江段建设项目征地拆迁补偿方案》核价补偿。（2）接受委托代理必须依照国家规定程序操作，同时承担由此发生的法律责任和经济责任。（3）拆迁安置补偿工作必须按协议规定期限如期完成。”同日，浈江区农业局（甲方）与韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司（乙方）签订了《韶关市农产品流通加工基地征地房屋动迁安置补偿协议》，该协议约定，“甲方全权委托乙方负责组织实施‘韶关市农产品物流加工基地’征地红线内住宅房屋、私企、生产用房及附属建筑物的评估、丈量、动迁安置补偿工作，涉及拆迁具体位置以征地红线图为准”，“乙方负责依据‘韶浈府〔2007〕2号补偿标准’，房屋测绘图（面积、结构），对征地红线内的所有私人房屋、建筑物及私人企业实施拆迁安置补偿”。2.一审庭审时，上诉人黎某宏明确其是针对《答复意见》起诉，对该答复意见中关于涉案《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行的决定不服，诉讼请求是请求法院判决撤销上述答复意见，并要求韶关市国土局继续履行涉案《附着物拆迁补偿协议》。韶关市国土局明确表示韶关市政府和韶关市国土局没有与上诉人签订过有关拆迁补偿协议，拆迁补偿工作是浈江区农业局委托韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司进行的，因黎某宏要求该局履行涉案《附着物拆迁补偿协议》而作出上述答复意见。
【审判】
广东省韶关市中级人民法院一审认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限”的规定及《民法通则》第一百三十五条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”的规定，本案并无因法定事由致使权利人不能行使权利的中止、中断情形。本案争议焦点是原告黎某宏与大地公司于2010年9月13日签订的《附着物拆迁补偿协议》是否应当履行，原告黎某宏认为应该履行；被告韶关市国土局认为该协议有不妥的地方，不予继续履行，作出了《答复意见》，答复黎某宏，该协议不宜继续履行。2010年9月13日，原告黎某宏与韶关市国土局被授权单位韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司签订的《附着物拆迁补偿协议》约定：“建筑物补偿（南区），金额100098元。附属设施补偿，金额73965元。装修、水电、网络补偿，金额33295.10元。建筑物、构筑物、设备拆搬迁（北区），金额123770元。安置补助，金额54000元。合计共385128.10元。”《附着物拆迁补偿协议》第二条约定了补偿款付款方式：“总补偿款，385128.10元。1.首期60%补偿款，231076.86元于本协议签订之日三十个工作日内支付给被拆迁人。2.剩余40%补偿款，154051.24元于房屋拆除完毕交地之日，经拆迁人经验收五个工作日内支付给被拆迁人。3.搬迁期限：被拆迁人在收到首期补偿款三十日内搬迁清场完毕，逾期不搬迁，拆迁人及当地政府有权对被拆迁人房屋实施强制拆除搬迁。”原告黎某宏在协议约定的期限内领取了首期补偿搬迁款人民币231076.86元，称其于2010年年底按协议约定的期限搬迁及拆除了自建的厂房设备，但并未提供有效的证据佐证。对剩余40%补偿款154051.24元，韶关市国土局认为原告黎某宏未按协议约定搬迁清场完毕。原告黎某宏也未能提供有效的证据证明其履行了搬迁清场完毕的义务，至今仍然在原租赁房屋居住，由于该协议未按约定履行，且时间长达四年多，原约定的补偿款项也会发生变化，因此，原告请求按协议履行，不予支持。原告黎某宏于2015年4月9日向原审法院提起行政诉讼，已超过二年的诉讼时效。原告黎某宏于2010年9月13日与韶关市大地实业有限公司房屋拆迁咨询服务分公司签订的《附着物拆迁补偿协议》，对双方当事人所签订的《附着物拆迁补偿协议》按约定支付了首期补偿款项后，对剩余补偿款项逾期未支付期间，原告黎某宏在法定的二年期限内未主张权利。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，韶关市中级人民法院一审以超过诉讼时效为由判决驳回黎某宏的诉讼请求，黎某宏不服提起上诉。
广东省高级人民法院二审认为，根据浈江区农业局向大地公司出具的《委托书》以及与该公司签订的《韶关市农产品流通加工基地征地房屋动迁安置补偿协议》，结合一审庭审当事人的陈述可以认定，涉案《附着物拆迁补偿协议》是大地公司受浈江区农业局的委托与黎某宏签订，即与黎某宏签订涉案《附着物拆迁补偿协议》的行政主体是浈江区农业局。合同当事人对涉案协议的履行问题产生争议，依法应由签订协议的当事人各方协商解决或者循法律途径解决。韶关市国土局既非签订上述补偿协议的行政主体，也非处理涉案补偿协议纠纷的有权机关，其作出被诉的《答复意见》，认定涉案《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行，超越其职责范围，依法应予撤销。韶关市中级人民法院判决驳回黎某宏关于撤销被诉《答复意见》的诉讼请求不妥，广东省高级人民法院予以纠正。据此，二审判决撤销原审判决关于驳回黎某宏要求撤销被诉《答复意见》诉讼请求的判决，撤销该《答复意见》中关于涉案《附着物拆迁补偿协议》不宜继续履行的决定。
但同时，广东省高级人民法院认为，黎某宏要求有关行政机关继续履行涉案《附着物拆迁补偿协议》，应以合同的相对方即与其签订协议的行政主体为对象依法寻求救济，其起诉请求韶关市国土局继续履行上述补偿协议，缺乏事实根据和法律依据，二审判决维持原审判决关于驳回黎某宏要求韶关市国土局继续履行涉案《附着物拆迁补偿协议》诉讼请求的判决。
【评析】
协议具有相对性，行政协议作为特殊的协议，相对性仍是其重要属性。本案的判决结果较好地体现民事法律规范尤其是合同相对性原则在解决行政协议履行纠纷中的运用。本案案情反映，韶关市国土局与黎某宏之间仅存在间接的房屋租赁关系，涉案《附着物拆迁补偿协议》并非韶关市国土局委托大地公司与黎某宏签订，而是浈江区农业局委托大地公司与黎某宏签订。根据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。在因合同履行而产生的民事争议中，根据合同相对性的要求，合同当事人一方原则上只能基于合同向另一方提出请求或提起诉讼，不能向与其无合同关系的第三人提出履行请求或违约之诉。本案黎某宏认为有关行政机关未依法履行涉案《附着物拆迁补偿协议》，要求继续履行，应以合同的相对方即与其签订上述补偿协议的行政主体浈江区农业局为对象依法寻求救济，其起诉请求韶关市国土局继续履行上述协议，属于主张对象错误，其诉讼请求依法应予以驳回。另外，韶关市国土局超越其职责范围，在对黎某宏作出的《答复意见》中认定涉案《附着物拆迁补偿协议》存在不妥的地方，不宜继续履行。上述认定意见虽然对涉案《附着物拆迁补偿协议》是否应当继续履行不具有法律上的拘束力，但客观上可能产生一定的负面影响，二审判决予以撤销是适当的。
【关联规定】
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第五条 下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；
（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。
相关案例一 张某英诉兴平市政府履行行政协议案
【案号】
一审：陕西省咸阳市中级人民法院（2017）陕04行初144号行政判决书
二审：陕西省高级人民法院（2018）陕行终61号行政判决书
【案情及裁判】
上诉人（一审被告）：兴平市政府。
被上诉人（一审原告）：张某英。
2014年兴平市委、市政府成立了双汇肉制品项目建设领导小组办公室。2016年6月18日，兴平市西吴街办受兴平市政府的委托，代表兴平市双汇肉制品项目建设领导小组办公室，和张某英就其房屋拆迁补偿签订了《协议书》。张某英委托其长子刘某全权处理其房屋拆迁、耕地占用，包括洽谈、结算、取款、选房、征地的所有相关事宜。双方协议约定：房屋拆迁补偿费426160元，附着物补偿费4006元，搬家、过渡补偿费14800元，共计444966元。协议签订当天，刘某领取了搬家、过渡费14800元。2016年8月29日，张某英作出“声明书”，表明对刘某的委托事项，予以作废。后张某英将该“声明书”向兴平市西吴街办送达。2017年5月8日，张某英的长子刘某和次子刘某二在西吴街办工作人员的协调下，达成了《房屋拆迁补偿款分配协议书》，约定由刘某全权处理房屋拆迁补偿相关事宜，拆迁补偿的总款项444966元，分配给刘某294966元，分配给张某英、刘某二150000元。该协议签订后，刘某于2017年6月21日领取了294966元（包括之前领取的14800元）。张某英对该分配协议不认可，要求政府按照原协议书向其支付补偿费，故提起行政诉讼。
咸阳市中级人民法院一审认为，《房屋拆迁补偿款分配协议书》系刘某与刘某二就张某英的房屋拆迁补偿款达成的协议，在没有张某英本人同意并认可的情况下，兴平市政府依据此协议向刘某支付款项的行为不能视为履行了其与张某英签订的拆迁补偿协议。遂判决：一、张某英与兴平市政府于2016年6月18日签订的房屋拆迁补偿协议合法有效，依法继续履行；二、兴平市政府向张某英支付房屋拆迁补偿费426160元、附着物补偿费4006元。兴平市政府不服一审判决，提起上诉。
陕西省高级人民法院二审认为，本案系履行拆迁补偿协议发生的纠纷。行政协议的履行具有相对性，拆迁补偿协议书被拆迁方为张某英，兴平市政府本应按协议约定，向张某英直接支付拆迁补偿款。对于其名下的拆迁补偿款，非经本人确认，他人不得擅自处分。但兴平市政府在未直接向张某英支付拆迁补偿款的情形下，参与到张某英家庭对拆迁补偿款再次分配中，并依照张某英两个儿子达成的且未经张某英本人签名认可的分配协议书，处分张某英名下财产的行为，不属于对涉案拆迁补偿协议书的履行行为。故判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案为履行拆迁补偿协议中发生纠纷的典型案例。相对性是行政协议的重要属性，行政机关在履行行政协议过程中原则上不能介入相对人的内部关系。行政机关在征地拆迁过程中，需要与被征收人签订、履行安置补偿协议，但应当注意甄别签订、履行主体。一般情况下，应当以权利凭证中载明的权利人为协议签订、履行主体。由于拆迁补偿协议的履行具有相对性，作为签订协议一方的行政机关应该直接向签订协议另一方当事人支付全部拆迁补偿款，非经本人确认认可，他人不得擅自处分。行政机关也不应介入该拆迁户家庭，参与对该拆迁款的再分配问题。如果该行政机关以解决家庭矛盾为由，依据未经协议当事人本人签名确认的再分配协议，向其他家庭成员支付部分拆迁补偿款，则不能视为该行政机关全面履行拆迁补偿协议内容。签订协议的当事人本人对此不予认可，并要求行政机关向其支付拆迁协议全部款项的，法院应予支持。本案的处理对于规范行政机关在征地拆迁领域中的行政管理行为，依法保护被拆迁人的合法权益具有比较典型的意义和作用。
相关案例二 呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司诉呼和浩特市人民政府撤销《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用证》案
【案号】
二审：内蒙古自治区高级人民法院（2018）内行终591号行政判决书
再审：最高人民法院（2019）最高法行申4973号行政裁定书
【案情及裁判】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司（以下简称赢金庐公司）。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）。
呼市政府于2013年10月29日作出呼政土征字〔2013〕132号《关于撤销呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司〈国有土地使用权出让合同〉和废止呼国用〔2006〕第00182号〈国有土地使用证〉的通知》（以下简称《撤销通知》）。内容如下：“呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司：根据市土地收购储备拍卖中心《撤销呼土收储挂2005034号地块〈成交确认书〉决定书》（呼国土储决〔2013〕第2号，以下简称《撤销成交确认书决定书》），现通知如下：一、撤销2006年4月7日市国土资源局与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件。二、注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用〔2006〕第00182号《国有土地使用证》。三、如对上述决定有异议，你公司可以依法在接到本通知之日起60日内向自治区人民政府提起行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼。”赢金庐公司不服上述《撤销通知》，起诉至法院，请求撤销呼市政府2013年10月29日作出的呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》。
内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院一审查明，2005年5月27日，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称呼市土地收储中心）公开挂牌出让呼土收储挂2005034地块，该宗地面积206.05亩，位于呼市滨河路以东、河道以西、内蒙古自治区党政大楼以北。赢金庐公司与呼和浩特市春华水务开发有限责任公司（以下简称春华水务公司）均报名竞买该宗土地，春华水务公司竞得该地块，赢金庐公司并未竞得该地块。2005年5月27日，呼市土地收储中心向赢金庐公司送达了《未竞得通知书》。春华水务公司与赢金庐公司签订《协议书》，落款时间为2004年2月26日，其中约定：赢金庐公司向春华水务公司支付费用，春华水务公司协助赢金庐公司在呼市土地收储中心摘牌取得土地使用权。2005年9月28日，春华水务公司向呼市土地收储中心提交了《关于将呼土收储挂2005034号地块的摘牌竞得者分别变更为迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司的请示》，要求将收储挂2005034号地块一分为二，将该地块的摘牌竞得者由春华水务公司变更为内蒙古迎和投资置业有限责任公司和赢金庐公司。经呼市政府研究同意，2005年11月，赢金庐公司与呼市土地收储中心签订了呼土收储挂2005034号《成交确认书》。呼市土地收储中心于2013年10月28日作出《撤销成交确认书决定书》，认为春华水务公司为将该地块建设用地使用权证办理到赢金庐公司名下，提供了虚假的合作协议，呼市土地收储中心违规向赢金庐公司出具了《成交确认书》用作办理土地使用证的依据。依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号）第二十五条第一款的规定，认定呼市土地收储中心2005年11月与赢金庐公司就呼土收储挂2005034号地块签订的《成交确认书》无效。2013年10月29日，呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》。《撤销通知》作出后，呼市政府未向赢金庐公司直接送达，而是将《撤销通知》内容在呼和浩特国土资源局的门户网站上进行了公告。赢金庐公司在得知《撤销通知》内容后，向呼和浩特市中级人民法院提起本案行政诉讼。
另查明，春华水务公司因不服内蒙古自治区高级人民法院作出的（2013）内民一终字第93号民事判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年7月1日作出（2013）民申字第2380号民事裁定，指令内蒙古自治区高级人民法院再审。2017年12月25日，内蒙古自治区高级人民法院作出（2016）内民再100号再审终审民事判决。判决确认双方于2004年2月26日签订的《协议书》因协议双方恶意串通，损害了国家利益而无效，同时确认双方于2008年12月30日签订的《土地使用权收回协议书》无效。
内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院一审认为，《内蒙古自治区挂牌出让国有土地使用权管理办法》第三条规定，国有建设用地使用权出让包括以下几个阶段：挂牌供地审批、拍卖公告、签订成交确认书、签订出让合同等。签订《成交确认书》是国有建设用地使用权出让的必经程序，赢金庐公司取得《成交确认书》的主要依据为2004年2月26日签订的《协议书》，该《协议书》已由生效判决认定为因双方恶意串通、损害国家利益而无效。该院认为，《成交确认书》已经被依法撤销，本案被诉《撤销通知》认定事实清楚。《撤销通知》作出后，呼市政府未向利害关系人赢金庐公司直接送达，而是将《撤销通知》内容在呼和浩特国土资源局的门户网站上进行了公告。该送达方式不符合法律规定，送达程序不合法，应当确认《撤销通知》送达程序违法。依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》程序违法。
内蒙古自治区高级人民法院二审认为，被上诉人呼市政府作出的《撤销通知》的主要内容为：“一、撤销2006年4月7日市国土资源局与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件。二、注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用〔2006〕第00182号《国有土地使用证》。”本案的焦点即为上述《撤销通知》是否合法。
第一，关于撤销《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件的合法性问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）的相关程序性规定，签订《成交确认书》系出让人与中标人、竞得人签订国有建设用地使用权出让合同的前置条件。本案中，在呼市土地收储中心已认定其于2005年11月与赢金庐公司签订的呼土收储挂2005034号地块的《成交确认书》无效并予以撤销的前提下，呼市国土局与赢金庐公司签订的《国有土地使用权出让合同》已丧失合法成立的基础，应予撤销。同时，呼市政府在行政管理权限内依据该《成交确认书》作出的《关于呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司出让国有土地使用权的批复》亦应撤销。故被上诉人呼市政府作出《撤销通知》并无不当。
第二，关于注销国有土地使用权登记及废止呼国用〔2006〕第00182号《国有土地使用证》的合法性问题。《物权法》第一百五十条规定：“建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。”本案中，在《成交确认书》已被撤销的情况下，上诉人赢金庐公司的国有建设用地使用权已消灭，呼市政府作为国有土地使用权登记及颁证批准机关，作出注销国有土地使用权登记及废止呼国用〔2006〕第00182号《国有土地使用证》的行为于法有据。
综上，被上诉人呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》虽无不当，但其将该《撤销通知》在呼市国土局门户网站公告，而未向利害关系人赢金庐公司直接送达，程序违法，应予撤销。鉴于撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，原审判决按照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定确认呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》的行为违法并无不当。根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”第二十条第一款规定：“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。”第二十一条规定：“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。”第二十五条规定：“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；……”
本案中，根据已查明事实，赢金庐公司在涉案地块挂牌出让过程中，在春华水务公司已竞得涉案地块的情况下，通过与春华水务公司签订《协议书》的方式，变更成为涉案地块的竞得人并取得了涉案国有土地使用权。因双方所签《协议书》已被人民法院生效判决确认无效，呼市土地收储中心与赢金庐公司签订的《成交确认书》亦已被撤销，在此情况下，赢金庐公司通过挂牌出让程序竞得涉案地块的事实基础已不存在，其与呼市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》以及由此取得的国有土地使用权已丧失合法性基础，赢金庐公司在案涉协议中的实体权益难以得到支持，并无异议。
本案存在的主要争议是，呼市政府是否有权撤销呼市国土局与赢金庐公司签订的《国有土地使用权出让合同》？此问题涉及行政协议的相对性问题。《合同法》第五十四条第一款、第二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”[1]据此，合同撤销权只能由合同当事人申请人民法院行使。从《行政诉讼法》及其他行政法律规范规定来看，行政机关具有一定行政优益权，可基于公共利益需要单方变更、解除行政协议，但亦未规定签订行政协议之外的行政机关具有可单方撤销行政协议的撤销权。因此，呼市政府在既非合同一方当事人，也未向人民法院申请撤销的情况下，径行“撤销”涉案国有土地使用权出让合同，没有明确的法律依据。
但从行政管理角度来看，呼市政府对于国有土地使用权出让具有批准权。《土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。”《城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”因此，呼市政府作为国有土地使用权出让的实际批准人和管理者，可以理解为广义的合同当事人。且根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……”的规定，呼市政府也有权改变或者撤销其所属工作部门呼市国土局的不适当的命令、指示。因此，从我国法律和现行行政管理体制看，本案呼市政府“撤销”涉案国有土地使用权出让合同并不违反法律规定。
不过，值得注意的是，本案呼市政府“撤销”涉案国有土地使用权出让合同，仅因为其对于国有土地使用权出让具有批准权和管理权，被视为广义上的当事人而符合行政协议的相对性，而呼市国土局的其他上级行政机关（甚至是上级行政机关的上级行政机关）则不应具有上述撤销权，否则案涉协议的稳定性没法保障。行政协议如果存在法定撤销或者解除理由的，其他上级行政机关可以通过内部层级监督，要求呼市国土局履行撤销法定职责，无须径行“撤销”涉案国有土地使用权出让合同，否则构成违法撤销行政协议。
相关案例三 明灯食品厂诉请大冶市政府、金山店镇政府履行法定职责案
【案号】
一审：湖北省黄石市中级人民法院（2015）鄂黄石中行初字第00032号行政判决书
二审：湖北省高级人民法院（2016）鄂行终15号行政判决书
再审：最高人民法院（2017）最高法行再72号行政判决书
【案情及裁判】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：黄石市明灯食品厂（以下简称明灯食品厂）。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大冶市人民政府（以下简称大冶市政府）、大冶市金山店镇人民政府（以下简称金山店镇政府）。
2008年12月3日，武汉钢铁集团矿业有限责任公司与大冶市政府、金山店镇政府签订《武汉钢铁集团矿业有限责任公司金山店铁矿东区地表和新火车站及铁灵线改线金山店段征地搬迁项目委托协议》（以下简称《委托协议》），约定：甲方为武汉钢铁集团矿业有限责任公司金山店铁矿（以下简称武钢金山店铁矿），乙方为大冶市政府，丙方为金山店镇政府。乙方应完成的工作内容：（1）在甲方争取用地指标的同时，负责为甲方办理征用土地全部手续；（2）负责组织、协调、督办市直相关单位和丙方工作；（3）负责协议费用专款专用，并及时足额向丙方支付各项费用；（4）负责拆迁新址规划设计工作。丙方应完成的工作内容：（1）负责委托评估单位对地表搬迁设施及附属物进行评估，负责与被拆迁户签订补偿协议并及时补偿到位；（2）负责按进度完成征地、拆迁和安置工作；（3）负责拆迁新址的选择及征地迁建工作；（4）及时处理工农关系，保证甲方工程顺利实施。明灯食品厂的厂房属于搬迁范围。明灯食品厂诉至法院，请求判令大冶市政府、金山店镇政府履行职责，安排明灯食品厂搬迁并负责恢复重建。
湖北省黄石市中级人民法院一审认为：明灯食品厂要求大冶市政府、金山店镇政府对其厂进行搬迁并恢复重建，所依据的是大冶市政府、金山店镇政府与武钢金山店铁矿签订的委托协议。该协议虽然明确了大冶市政府、金山店镇政府的职责，但该协议属于民事合同，根据合同相对性的理论，只能约束合同的双方当事人，大冶市政府、金山店镇政府只对武钢金山店铁矿承担义务。即使大冶市政府、金山店镇政府未能按约定完成搬迁范围内的搬迁工作，也只能由武钢金山店铁矿向其主张民事权利。明灯食品厂无权依据该协议要求大冶市政府、金山店镇政府对其履行拆迁重建的义务，且没有法律、法规规定大冶市政府、金山店镇政府对此负有法定义务，故对明灯食品厂的诉请不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回明灯食品厂的诉讼请求。
明灯食品厂不服，提起上诉。
湖北省高级人民法院二审认为：明灯食品厂以大冶市政府、金山店镇政府未履行搬迁安置相关职责为由，提起本案诉讼。大冶市政府、金山店镇政府原审中提供的证据能够证实，《委托协议》显属武钢金山店铁矿、大冶市政府及金山店镇政府三方作为平等民事主体之间签订的民事合同，非行政法意义上的行政合同。该合同有关条款针对大冶市政府及金山店镇政府设置的相关职责，与上述两政府作为行政机关依法应当履行的法定职责不同，应系其作为合同一方当事人所应履行的合同义务。根据合同相对性原则，合同的权利义务仅发生在特定的合同主体之间，只有合同当事人才能享有合同规定的权利，并承担合同规定的义务。明灯食品厂并非涉案合同一方当事人，其无权基于该合同对大冶市政府及金山店镇政府主张权利，两政府亦无须对其履行合同义务并承担违约责任。明灯食品厂以大冶市政府、金山店镇政府未履行合同约定的搬迁安置义务属于未依法履行法定职责为由，提起行政诉讼，既无事实根据，亦缺乏法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。明灯食品厂的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此判决驳回上诉，维持原判。
明灯食品厂不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院裁定提审本案后，经审理认为，根据当时生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案《委托协议》的乙方大冶市政府和丙方金山店镇政府均属行政机关；协议所约定的乙方和丙方的义务——“征地及征地手续的办理”“土地权属登记、发证”“搬迁”“与被搬迁者签订相关补偿协议”“组织地表设施及附属物拆除”“搬迁新址选择、规划设计、迁建组织工作”等，均属于行政职权范畴；协议的目的——“治理重大地质灾害”“实现安全生产”，显然也具有公共利益性质。故一审和二审法院对于“民事合同”的定性不当。再审申请人尽管不是《委托协议》的当事人，却是《委托协议》约定的“整体搬迁重建”范围内的利害关系人。《委托协议》既然约定了再审被申请人的搬迁安置义务，则应当赋予搬迁安置的对象寻求法律救济的权利。且再审申请人也具有提起履行职责之诉的请求权基础。综合全案考虑，最高人民法院作出如下判决：一、撤销湖北省高级人民法院（2016）鄂行终15号行政判决和湖北省黄石市中级人民法院（2015）鄂黄石中行初字第00032号行政判决；二、责令大冶市政府、金山店镇政府在本判决生效之日起三个月内就明灯食品厂的搬迁避让和补偿安置作出处理。
【评析】
行政协议案件是一种完全新型的行政案件。一般而言，作为行政协议签订一方的非行政主体，应与该协议争议具有“利害关系”从而具有适格原告资格的争议不大，难题在于，非合同当事人提起的协议之诉。如村集体经济组织（村民委员会）与有关行政主体签订的土地征收补偿协议的，其他村民或者土地使用权人能否起诉；集体土地房屋拆迁补偿中以户主名义签订房屋拆迁补偿安置协议的，户内其他成员或者该房屋的所有权（使用权等）主张人能否起诉；国有土地上房屋征收补偿协议的，房屋承租人能否起诉；行政协议确定当事人将协议权利转让的，该债权受让人能否起诉。同时，《行政诉讼法》的规定中，“行政行为”“合法权益”“直接利害关系”等概念有诸多变化和发展。在这种情况下，各地法院的法官做法不一，从而导致司法实践的不统一。因此，制定、发布相应的司法解释，为各级法院提供统一的依据和准则显然是非常必要的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对原告资格规定的指导思想是，结合行政协议的特性，在原告资格上不附加任何法律规定之外的条件，以保障诉权的正当行使。
行政协议的原告主体资格问题，经常会遇到非行政合同当事人提起诉讼的情形，这就产生一个疑问，非合同当事人是否具有起诉资格？一种观点认为，与行政合同有利害关系的公民、法人或者其他组织应具有原告资格，否则与行政合同有利害关系的公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害将无法救济；另一种观点认为，基于合同的相对性，与行政合同有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织不是行政合同的一方当事人，不具有行政合同上的请求权，既然其无实体权利，当然也就不享有程序上的权利。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”。该条是关于协议外第三人的原告资格的规定。行政协议司法解释实际上采用了上述第一种意见。理由如下。
1.2014年修正的《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政协议虽不同于一般的行政行为，但该条的立法精神是完全适用于行政协议的。因为在实践中，很多与行政协议有利害关系的当事人，其并非协议一方主体，如果不赋予其原告资格，其合法权益很难得到保障，这在民事诉讼和行政诉讼中基本都能达成共识。例如，在行政协议履行过程中，相邻权人的合法权益受到侵害，如果仅以其不是协议当事人就否认其原告资格，而协议双方又不提起诉讼，则第三人的权益无法通过诉讼获得救济，还有行政协议双方恶意串通损害第三人利益的情形更是如此。所以，不论是行政协议一方当事人，还是相邻权人、竞争权人等其他利害关系人，只要主张自己受法律保护的权益与该行政协议有内在联系，均可作为行政协议诉讼的原告。但这个联系是有条件的，即必须有《行政诉讼法》上规定的利害关系才可以提起诉讼，否则人民法院不予受理或驳回起诉。例如，某采矿权出让合同纠纷案中，原告李某早在1999年已将争议的采矿权经审批转让给案外人张某，后张某再行转让，几易其手，最后转到谭某手中，现谭某与国土资源部门签订了采矿权出让合同，李某后悔，以其转让给张某的采矿权价款一直没有到位为由，要求撤销该出让合同，法院经审查后认为，原告李某已经自愿将采矿权转让，与该行政合同已没有法律上的利害关系，故依法驳回原告的起诉，并告知其与张某的转让纠纷可另案起诉解决。
2.行政协议涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理和公共服务目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则，行政协议的签订和履行不仅涉及协议当事人的权利义务，也涉及协议当事人之外的利害关系人的权利义务。
3.行政协议可分离行为之诉不能形成有效的救济。目前，对如何解决行政协议引发的争议，有两个思路可供选择。一是将行政协议作为整体来处理，二是将行政合同一分为二，涉及行政权的，如变更、废止或者解除合同行为，交由行政诉讼途径解决，[2]除此之外，由民事途径解决。目前实践中基本采用了第二种思路，如在拆迁补偿争议的案件中，民事庭只审理“纯粹”拆迁补偿争议，如果当事人对拆迁决定等行政行为也不服，该案件就由行政庭审理。分开审的弊端是一个事情分由两个法院内部不同部门审理，徒增成本。《政府采购法》第五十二条、第五十五条、第五十八条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以书面形式向采购人提出质疑。供应商对采购人的答复不满意的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉，对投诉处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。即使按照上述规定，供应商也无法对采购合同直接进行挑战，提起行政诉讼，其救济成效大打折扣。如果将采购合同作为行政协议，作为一类行政争议处理，理论上可行，国外也有成功经验。
4.国外逐渐放宽合同第三人提起的诉讼。为了更好地平衡行政合同的合法性和合同关系的安定性，法国行政法院逐步放开了合同第三人的原告资格限制：（1）2007年之前，禁止合同第三人直接针对行政合同的本身效力提起诉讼，只能依据1905年的“马尔丹”判例所确认的“合同可分离行为之诉”去争议与行政合同可分离的高权行为的合法性，从而间接争议作为此种可分离行为之结果的合同的有效性。（2）法国最高行政法院通过2007年的“托皮克工程信号设备公司”判例确认参与了行政合同之竞争性签订程序但落选的竞争者以及其他与涉案合同之签订存在利害关系的潜在竞争者可以针对行政合同提起效力之诉。关于第三人可否就行政合同提起确认之诉的问题，按照德国法的传统，第三人只有在其主观公权力受到侵害后才可以起诉。但是，由于欧盟法指令要求保护公共利益，现在已有特别规定，赋予公共利益保护组织或者特定机构可以就公共利益保护提起诉讼。
基于上述考虑，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定了利害关系人的原告资格包括三种情形，其中第三种是兜底条款。
一是参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。（1）竞争权人的原告资格。随着现代民主政治的发展，人们期望行政民主化、非权力化。而传统的行政法中，行政机关与相对人往往是纯粹的强制与服从的关系，并无平等可言。但在行政协议中，平等原则必须要成为一个基本的准则，尤其是行政协议司法救济的诉权更需要遵循平等的原则。[3]例如，在一招投标合同中，行政机关违反公平竞争的原则，故意将不符合中标条件的参与人定为中标人，其他投标人有权根据诉权平等原则提起诉讼，要求行政机关履行公平竞争的承诺，并作出答复。例如，某交通局与个体汽车运输公司就某营运线路签订了特许经营合同，约定只有该个体运输公司有权利在此线路上经营运输业务，同时约定了双方的权利义务。之后，另一家运输公司申请经营该线路的许可，没有得到审批，该公司认为，根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一项的规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”据此，公平竞争权人具有行政诉讼原告资格。竞争权人有权获得公平的签约权利。如果行政机关违反公平竞争的原则规则，与他人签订协议，损害其合法权益，公平竞争权人有权提起行政诉讼。审理中，法院要求被告说明不予审批的理由，被告的答辩意见就是其已经与个体运输公司签订了独家经营的合同，法院认为该理由不合理，遂判决交通局败诉。（2）认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。如公共服务用户，法国最高行政法院在1906年通过判例肯定了公共服务之用户有权要求行政机关对于合同相对人之不当履行行为采取措施，对于拒绝采取措施的决定，用户有权对此提起行政诉讼。该种救济途径背后的关键点在于“合同中关于公共服务的条款带有抽象行政行为的性质，违反这些条款就会对公共服务造成伤害，因此所有相关人都有权要求制裁此种违反行为”。
二是用益物权人和公房承租人的原告资格。依据《物权法》第一百二十一条的规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照该法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。可见，在征收征用补偿协议案件中，用益物权人有权依法获得行政诉讼救济。同时，该规定没有规定担保物权人的原告资格，主要考虑的是担保物权人的相关权益可以获得法定途径的保障，如抵押权人等担保物权人可以依据《物权法》第一百九十一条等规定获得民事诉讼救济。而公房承租人作为特定历史条件的主体，具有准所有权人的地位，应该为行政诉讼原告。对于公房承租人的原告资格，是行政审判实践的共识和通常做法。例如，刘某英诉兰州市西固区房屋征收管理办公室、核工业甘肃矿冶局房屋征收补偿一案[4]，二审法院认为，《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条第一款规定：“征收租赁国有直管房屋，房屋征收部门应先行与被征收人签订征收补偿协议，再按承租人选择的补偿方式分别对被征收人和承租人进行补偿。”第四款规定：“征收租赁其他国有产权的房屋，参照上述款项规定进行补偿安置。”根据上述规定，刘某英作为公房的承租人，在其所租住的公房被征收时，可以要求获得补偿，故应当享有相应的诉权。
三是其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。（1）权利的受让者或者继受人。比如，某银行在与土地主管行政部门签订《国有建设用地使用权出让合同》后，某公司通过土地转让从该行获得土地使用权并办理产权登记。法院生效裁判认为：关于被上诉人提起行政诉讼是否具有原告诉讼主体资格的问题，本案中交通银行股份有限公司青岛分行在与上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》后，被上诉人通过土地转让从交通银行股份有限公司青岛分行获得土地使用权并办理产权登记。因在开发建设过程中认为建筑容积率记载错误导致无法续建，从而向法院请求判令对《国有建设用地使用权出让合同》中的建筑容积率进行更正，人民法院经审查认为该公司与该案具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。（2）公有住房的共同居住人。例如，陆某等5人诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局房屋征收补偿协议一案，人民法院认为，公有住房的承租人，对被征收房屋的安置补偿享有与征收部门协商并签订协议的权利，因此签约主体适格。而补偿协议所获得的安置房屋及货币由公有住房的承租人与共同居住人共有，因此共同居住人作为与涉案房屋征收补偿协议有利害关系的当事人，具备对该协议提起行政诉讼的原告资格。
对于行政协议外第三人的原告主体资格，有人提出，这一内容突破了《行政诉讼法》规定的诉讼请求范围，降低了起诉门槛，可能在实践中引发滥诉。对此我们认为，行政协议与民事合同重大的不同就体现在行政协议所具有的“公开、公平、公正”原则，且有利害关系人的限制，不会引发滥诉。但是，也要注意严格掌握利害关系标准，防止合同关系之安定性免受不必要的挑战。法国2014年的一判例将合同第三人的范围扩展至所有的第三人，可以直接争议行政合同的效力问题。虽然允许所有的合同第三人提起行政合同的效力之诉，但是为了合同关系之安定性免受不必要的挑战，又作了如下安排：一是若普通的合同第三人提起行政合同的效力之诉，必须以其合法权益受到侵害为前提。二是若具有特殊身份的合同第三人提起行政合同的效力之诉，比如地方省长、地方议员或者国家派驻的地方专员等公职人员，因为其争议合同效力是为了维护地区的公共利益，故主张的违法事由不受上述限制。从2007年判例允许落选竞争者直接争议公共合同有效性到2014年判例赋予所有合同第三人行使上述权利，以及2010年两个有关合同履行判例，可以发现法国行政法官运用司法权力，努力在维护合同合法性、维护合同承诺安定性、保护法律权利之间寻求平衡，实现公共利益最大化。
此问题实际上是涉及诉的利益。一般认为，诉的利益是指当事人起诉应当具有的人民法院对其诉讼请求进行判决的必要性及实效性。它关注的重点是人民法院有无必要、是否能够通过判决解决当事人之间的纠纷。存在更为有效便捷救济方式的情况下，当事人提起的行政诉讼有舍近求远之嫌，不具有保护其权利的必要性及实效性，缺乏诉的利益，且当事人的起诉也不利于纠纷的及时解决，易于形成当事人的诉累，且造成有限司法资源的浪费。诉的利益问题，司法实践中以前不是特别强调，但是这几年由于行政诉讼案件越来越多，滥诉的情形越来越多之后，慢慢开始强调诉讼利益是否值得保护。说白了，一定程度上是对原告主体资格进行了限制。也就是说，行政诉讼原告主体资格出现了一种趋势，案子越来越多之后，就会对原告主体资格作限制。在世界范围内，这也是一个趋势或者规律：民事和行政案子越来越多之后，就会越来越强调在原告主体资格上进行限制，案子越来越少之后会有所放宽，尤其是一些行政案件受理后完全只是程序空转的情况下。我们认为，协议第三人提起行政协议之诉，必须以其合法权益受到侵害为前提，判断是否具有诉的利益，有以下两方面需要重点考虑：一方面看是否浪费司法资源，另一方面看当事人权利是否另有保护。在判断当事人权利另有保护时要注意以下方面：第一，如果行政诉讼裁定驳回起诉，当事人是否根据其他途径还可以救济，当然实践中很多所谓的救济途径实际上是不可行的，这点尤为值得留意。第二，也有可能法律规定了行政诉讼等多种救济途径，但需要考虑法律这样规定的原因是不是让当事人所有的救济途径都可以选择寻求，而不是排斥行政诉讼这一救济途径。
本案涉及与行政协议有利害关系的第三人能否提起诉讼的问题。再审被申请人在答辩中提出，“合同只能约束合同双方当事人”，一审和二审法院亦以“合同相对性原则”为据，否定再审申请人要求大冶市政府、金山店镇政府履行合同约定的搬迁安置义务的请求权。固然，民事合同原则上仅具有相对效力，其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式，合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为，当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力，则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。本案中，再审申请人尽管不是《委托协议》的当事人，却是《委托协议》约定的“整体搬迁重建”范围内的利害关系人。《委托协议》既然约定了再审被申请人的搬迁安置义务，则应当赋予搬迁安置的对象寻求法律救济的权利。行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段，增进行政相对方的合作与信任，扩大解决问题的弹性余地，如果法律、法规没有作相反规定，行政机关原则上有权以协议方式活动，但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间，使之成为规避依法行政的特殊领地，更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。因此，一审和二审法院仅以“合同相对性原则”为由，否定再审申请人具有的相应请求权，亦属不当。
[1] 对应《民法典》第一百四十七条、第一百四十八条。
[2] 《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（〔2009〕行他字第55号）指出，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（〔2010〕行他字第191号）指出，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
[3] 从2002年开始，平等原则已适用于法国行政合同审判。参见王明宇：《论行政合同可诉性》，载《天府新论》2008年12月。
[4] 兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行终143号行政裁定书。