《中华人民共和国行政处罚法》学习指引

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是我国规范政府共同行政行为的一部重要法律，于1996年3月17日由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正，2021年1月22日由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过，自2021年7月15日起施行。

制定和修改《行政处罚法》，是我国行政法制建设中的一件大事，也是加强社会主义民主政治建设的一个重要步骤。《行政处罚法》的制定和修改，对于规范行政机关有效地依法行政，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会秩序和公共利益，保护公民的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，起到重要作用。

一、《行政处罚法》的主要内容

（一）关于行政处罚的设定

行政处罚涉及公民的权利，实行法定原则，这包括三个方面：一是公民、法人或者其他组织的行为，只有依法明文规定应予行政处罚的，才受处罚，没有依法规定处罚的，不受处罚。二是行政处罚的设定依据包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，必须由本法规定的国家机关在职权范围内依法设定，总体的制定权配置与统一的分层次立法体制相适应。不同的国家机关有权设定不同类型的行政处罚。三是行政机关设定行政处罚，必须严格依据《立法法》《行政处罚法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等进行。

（二）实施行政处罚的主体

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，这是行政处罚与刑事处罚（由法院判决）不同的一个重要特点。一是不是所有的行政机关都有行政处罚权。二是行政机关只能对自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚。三是每个行政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规、规章规定。

（三）关于行政处罚的原则和程序

《行政处罚法》对实施行政处罚的原则作了规定。主要有：一是处罚与教育相结合的原则。行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。二是依法原则。行政机关实施行政处罚，必须以法律为准绳，严格遵守法定程序。三是公正、公开的原则。给予行政处罚，必须查明事实，以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布，使公民和组织能够知道；实施行政处罚要公开，以便人民群众进行监督。

（四）关于当事人的权利

《行政处罚法》对当事人的权利作了规定。一是陈述和包括听证在内的申辩权。二是申请行政复议或提起行政诉讼权。当事人对行政处罚不服，可以依法提请行政复议或者提起行政诉讼。三是要求行政赔偿权。公民、法人或者其他组织对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法取得赔偿。

（五）法律责任

为了制止乱处罚、乱罚款，保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，《行政处罚法》规定，对行政机关及其执法人员滥用处罚权等规定了严格的法律责任，详见第七章。

二、《行政处罚法》的2021年修订要点

本次修订的主要考虑包括：一是贯彻落实党中央重大决策部署，立法主动适应改革需要，体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果。二是坚持问题导向，适应实践需要，扩大地方的行政处罚设定权限，加大重点领域行政处罚力度。三是坚持权由法定的法治原则，增加综合行政执法，赋予乡镇人民政府、街道办事处行政处罚权，完善行政处罚程序，严格行政执法责任，更好地保障严格规范公正文明执法。四是把握通用性，从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循。

（一）增加行政处罚的定义、扩大行政处罚的种类

原《行政处罚法》第八条列举了七项行政处罚种类，但没有规定何为行政处罚，实践中遇到不少困难，本次修订作了完善。

一是增加行政处罚的定义。第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”简单来讲就是新的不利处分。

二是增加行政处罚种类。第九条增加规定通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业。

（二）扩大地方性法规设定行政处罚的权限

为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，第十二条第三款增加规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”同时，第十一条第三款进一步明确了行政法规设定行政处罚的创制性立法权。

（三）完善行政处罚实施主体规定

一是根据党和国家机构改革和行政执法体制改革要求，首次规定“综合行政执法”，在原第十六条基础上增加一款，作为第十八条第一款，规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

二是进一步规范委托行政处罚。在原第十八条基础上增加一款，作为第二十条第二款，规定“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”

三是规定交由乡镇人民政府、街道办事处行使县级人民政府部门的行政处罚权，但第二十四条规定了基层管理迫切需要、能够有效承接、定期组织评估、省（自治区、直辖市）决定应当公布、加强执法能力建设、完善评议考核制度等诸多限制性要求。

（四）完善行政处罚的适用

一是规定责令退赔和非法所得为“利润”。第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”

二是规定过错推定原则。这是对应受行政处罚行为构成要件的重大修改。第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

三是首次规定了行政协助。第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”

四是规定同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

五是完善了“两法衔接”。首次要求从司法机关到行政机关的逆循环，及“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”，并对衔接机制作了进一步规定，要求“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。”

六是规范行政处罚自由裁量权行使。完善了从轻或者减轻行政处罚，增加了初次违法可以不予处罚。增加规定行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准。

七是完善追责时效，涉及公民生命健康安全、金融安全等重点领域的违法行为的追责期限由两年延长至五年。

八是增加“从旧兼从轻”适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

九是完善行政处罚决定无效制度。行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，以及违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

十是明确行政处罚证据种类和适用规则，规定证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

十一是进一步明确适用范围。外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外。

（五）完善行政处罚的程序

一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

三是细化法制审核程序，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的，不得作出行政处罚决定。

四是规范非现场执法，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。同时，要保障陈述权、申辩权。

五是进一步完善回避制度，细化回避情形，明确对回避申请应当依法审查，但不停止调查或者实施行政处罚。

六是增加规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚，但不完全等于简化程序。

七是适应行政执法实际需要，将适用简易程序的罚款数额由五十元以下和一千元以下，分别提高至二百元以下和三千元以下。

八是增加立案程序和办理时限，除当场作出的行政处罚外，行政机关认为符合立案标准的，应当立案；案件办理时限原则上是九十日。

九是完善听证程序，扩大适用范围，增加了“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭，限制从业，其他较重的行政处罚”等，适当延长申请期限，明确行政机关应当结合听证笔录作出决定。

十是增加电子送达，当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

（六）完善行政处罚的执行

一是适应行政执法实际需要，将行政机关当场收缴的罚款数额由二十元以下提高至一百元以下。

二是与《行政强制法》相衔接，完善行政处罚的强制执行程序，规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以根据法律规定实施行政强制执行。

三是明确行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算。

四是增加对限制人身自由的行政处罚决定，当事人可以申请暂缓执行。

五是明确当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。

六是增加电子支付，当事人还可以通过电子支付系统缴纳罚款。

（七）加强行政执法监督

一是增加规定罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

二是增加规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施。