导读

当前，我国正处于传统农业社会向现代工业社会的转型时期，城市规模不断扩大，但受到国家实行的最严格的土地管理制度的限制，使得对城市旧城区及其近郊集体土地的房屋拆迁成为城市发展的必然选择。拆迁对于提高城镇居民居住水平、改善城市面貌、完善城市功能、促进经济社会发展发挥了重要作用。但另一方面，大规模“急进”的拆迁改建工作也导致了一系列的社会问题，突出表现是因旧城改造、拆迁安置、城市规划及城市房屋登记管理等引发的矛盾逐年增多。

为了规范房屋征收补偿行为，维护被征收当事人的合法权益，保障建设项目的顺利进行，国家不断完善房屋征收补偿法律法规、政策，加大对房屋征收补偿的管理力度。在2001年6月13日，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），成为调整房屋拆迁的重要行政法规。2007年颁布《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）虽然没有涉及城市房屋征收补偿的直接规定，但在条文中也规定了征收征用的前提性条件。比如，《物权法》第42条第1款中首先明确征收征用必须以公共利益需要为前提，而第148条则指出，提前收回土地使用权也必须以公共利益的需要为目的。《物权法》实施后，出现了一些城市房屋征收与拆迁法规与《物权法》规定不完全一致的情况。尤其是，《拆迁条例》所确立的原则和程序与《物权法》的精神相冲突，导致实践中一方面暴力拆迁、野蛮拆迁等问题层出不穷，另一方面部分拆迁人漫天要价，“以闹取利”，拆迁工作难以顺利进行。《拆迁条例》所确立的制度的种种弊端尽显，已无法调整和规范房屋征收补偿中的各种利益关系，废止《拆迁条例》已成社会共识。在此背景下，国务院于2011年出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），同时废止了《拆迁条例》。这一新条例依据《物权法》中的相关理念和规定，为解决目前存在的征收补偿争议、暴力拆迁等方面的突出问题提供制度上的依据。2020年5月8日通过，2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，将《物权法》废止，民法典物权编延续了关于征收补偿的的规定，是房屋征收的主要法律依据。

随着《征收条例》的正式实施，城市房屋征收补偿从制度到理念都发生了较大的变化，相关的配套制度也进行了修订，基于此，我们对本书进行了全新修订，力图反应这些年在房屋征收补偿制度领域所发生的变化，使广大读者能够及时、全面、系统地了解和掌握房屋征收补偿方面的最新法规、政策，依法维护自己的合法权益。本书对于我国现行有效的房屋征收补偿法律法规规章、政策做了一个全面的收录与梳理，通过合理明晰的分类，分专题进行归纳，方便读者查找与使用。总体来看，本书具有以下特点：一是涵盖面广。本书所收录的内容涉及征收安置补偿、征收估价、征收救济等多个方面，涵盖部分省、自治区、直辖市城市房屋征收补偿法规、规章，以及部分与征收补偿工作相关的法律、法规，内容丰富。二是分类明确。本书按照专题进行归纳，涉及房屋征收的各个环节。本书既适合普通群众特别是被征收人阅读，又可作为城镇房屋征收工作人员学习掌握征收补偿法规、政策的重要参考书。本书的主要内容包括如下几部分：

第一部分“综合”。对房屋征收补偿主体法规——《国有土地上房屋征收与补偿条例》，及与房屋征收相关的常用土地、房屋等方面的基本法律法规进行了集中收录。《征收条例》是我国对于城镇国有土地上单位和个人房屋征收权限和程序规定的主要依据。《征收条例》作为我国关于房屋征收补偿管理的基础，对比较常见的问题都做了具体规定，其内容涵盖了征收的条件与程序、补偿程序与标准及违法征收的法律责任等方面。

第二部分“征收项目招投标”。招标的特点是公开、公平和公正，将采购活动置于透明的环境之中，有效地防止了腐败行为以及侵犯人民群众权益的行为发生，从某种意义上说，在征收补偿工作中招标投标制度执行得如何，是征收补偿工作能否顺利进行的关键。《中华人民共和国招标投标法》第3条特别指出，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，使用国有资金投资、国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，必须进行招标。

第三部分“征收房屋面积计算”。在房屋被征收的时候，如何准确地确定被征收房屋面积是被征收人获得合理补偿的前提。房产的面积测算又有房屋的建筑面积、使用面积和产权面积之分。在房屋征收补偿中，一般是根据房屋的建筑面积来估算补偿金额的。对于建筑面积的测量，主要是建设部颁布的一些关于房屋面积测量的技术性规范，其中《建筑工程建筑面积计算规范》和《房屋测量规范》对新建、扩建、改建的工业与民用建筑工程的面积计算方法做出了具体规定。

第四部分“征收房屋估价”。被征收房屋确定了面积之后，为了确定被征收房屋的货币补偿金额，必然要根据被征收房屋的区位、地段、用途等其他因素，对房屋的市场价格进行合理的评估。房屋估价必须由具有房地产价格评估资格的估计机构来承担，评估报告也必须由专职的注册房地产估价师签字。为了规范城市房屋征收补偿估价行为，维护当事人特别是被征收人的合法权益，针对征收补偿评估中存在的不同估价机构对同一标的出具的估价报告结果相差较大、程序不够公开、被征收人对评估结果有异议时缺乏必要的救济渠道、少数征收补偿估价机构行为不规范等诸多问题，建设部依据《征收条例》，制定下发了《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》），并废止了《城市房屋拆迁估价指导意见》（以下简称《指导意见》）。其中规定，负责房地产价格评估的机构由被征收人协商选定；征收房屋的价值将完全按照类似房地产的市场价格，不再综合政府定期公布的房地产市场价格。和《指导意见》相比，其变化主要有：（1）评估价格完全依照市场。《指导意见》规定，“拆迁估价应当参照类似房地产的市场交易价格和市、县人民政府或者其授权部门定期公布的房地产市场价格。”按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《评估办法》对此进行了细化。“被征收房屋的类似房地产”是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格，是指在评估时点的平均交易价格。评估时，还要考虑到区位、用途、建筑结构等影响价值的因素。（2）评估机构由被征收人选。《指导意见》中规定，“拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式”。而《评估办法》中明确规定，“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”。至于评估费用由谁承担的问题，《评估办法》表示，房屋征收评估、鉴定费用由委托人承担，一般由房屋征收部门作为委托人。（3）评估更多体现土地价值。《指导意见》中规定，“拆迁估价的方法一般应当采用市场比较法。不具备采用市场比较法条件的，可以采用其他估价方法”。而新的《评估办法》中明确，估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。

第五部分“征收安置补偿与补助”。房屋被征收后，对于被征收人的安置补偿是整个房屋征收环节最关键、与群众利益最密切，也最容易发生纠纷的一个环节。被征收人的安置补偿费用不仅仅是估算出的被征收人房屋的市场价格，还包括房屋的征收补助费、临时安置补助费和征收非住宅房屋的停产、停业的补偿费以及被征收房屋室内自行装饰装修的补偿金额，是征收人对被征收人给予征收补偿和安置所发生的全部费用，这些费用的计算根据各地经济发展状况制定的地方标准和规定。补偿的方式，被征收人除了可以选择房屋产权调换和货币补偿外，被征收人还可以选择其他的征收补偿方式。

第六部分“危房改造及被征收人住房保障”。在加快城市建设步伐的同时，为了进一步改善城市居民的住房条件，加快对城市危旧房屋的改造也是一项很重要的工作。为了妥善安置危改区和经济特别困难的被征收居民，国家出台了一系列廉租房、经济适用房、政府补贴住房的优惠政策，同时，各个城市一般也制定了相应的规章办法，切实解决房屋征收困难户的安置工作。

第七部分“集体土地房屋征收”。城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，所以，广义的城市房屋征收包括国有土地上的房屋征收和集体土地上的房屋征收。就国有土地上的房屋征收而言，我国已形成以行政法规为基础的系统理论体系和规范操作流程。而针对集体土地上的房屋征收，我国尚无专门的法律法规予以规范。具体到实践中，集体土地上的房屋征收纠纷一直是参照城市房屋征收补偿的相关规定进行办理。这虽然在一定意义上解决了很多的现实问题和矛盾，但探索出适用于集体土地上房屋征收的特殊路径仍有必要。一方面，城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及征收安置对象方面均有差异。另一方面，集体土地上的房屋征收问题在程序上和补偿上具有其特殊性，补偿费用除了房屋征收的安置补偿费外，还涉及土地征收的安置补偿费。所以，《征收条例》不具有直接的可参考性。各地政府在制定补偿标准时具有较为宽泛的自由裁量权，征收程序和补偿标准也随之多元化。

2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》第361条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。此处“土地管理的法律规定”主要是指1986年6月25日公布，2019年8月26日第三次修订的《中华人民共和国土地管理法》。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

故此，国务院针对集体建设用地使用权制定具体办法已得到授权。在2014年7月29日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》尚未完成修改以及国务院其他具体办法出台之前，集体土地的房屋征收得以适用的法律依据则主要是《中华人民共和国土地管理法》第63条。该条规定难以涵盖的部分，暂时参照国有土地上的房屋征收规定、集体经营性建设用地的实践探索及各地政府颁布的集体土地上房屋征收的规范性法律文件予以补足。

第八部分“征收争议解决”。由于法律规定对未达成征收补偿协议的纠纷采取了行政裁决前置的程序，即征收人与被征收人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议时，当事人必须就该纠纷申请市、县人民政府城市房屋征收管理部门对此作出裁决。对行政裁决不服的，才可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。未经裁决就向人民法院起诉的，人民法院不予受理。所以，行政裁决、行政复议、诉讼构成了征收补偿纠纷争议解决的救济渠道。房屋征收管理部门工作人员或者行政强制执行人员违法违规的，不但可能承担行政责任，触犯刑律的，还要依法追究刑事责任。对行政裁决不服的，被征收人可以依据《行政复议法》提起复议或者依据《行政诉讼法》向法院提起诉讼。

第九部分“各省（区、市）国有土地上房屋征收与补偿的规定”。收录了20多个省（区、市）关于国有土地上房屋征收与补偿的实施细则、实施意见及暂行办法等。 如2020年7月24日颁布的《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》，2020年9月24日颁布的《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等。

最后的附录部分，收录了房屋征收补偿工作有关的相关图表、文书、协议等内容，方便读者根据自己的需求选用。