2.2　农村社会治理创新的提出

2.2.1　农村社会治理创新提出的背景

农村社会治理关系到社会发展和国家稳定。改革开放以来，我国农村社会结构和管理方式发生巨大变化，随着社会经济发展的加快，我国进入了社会转型时期。党的十八大提出了构建城乡一体的新型城乡关系，完善一体化的城乡发展体制，但随着城乡一体化的快速推进，新的“三农”问题在旧问题之上不断出现，传统的农村治理方式已经难以解决这些问题，成为城乡一体化和农村发展的主要障碍。

图2-1　我国从“社会管理”到“社会管理制度创新”

再到“社会治理”的国家政策变迁历程

城乡发展的不均衡使得大量的农村人口流向城市谋生，尤以青壮年为主，而农村留守人员主要是老人、妇女和儿童，农村社会结构的变化使农村公共事务难以有效处理，乡村基层社会缺乏活力，农村发展缺少动力，同时带来了包括留守人员问题在内的一系列社会问题。(147)在微观层面上，这些留守人员得不到应有的关怀和个人发展机会，在宏观层面上，农村社会发展陷入“死循环”状态，即缺乏生气的农村社会生活和落后的农村经济对外界人才没有吸引力，而农村内部人员由于缺乏必要的成长环境和教育条件，以其能力难以为农村发展带来生机，最后的结果必将是落后的更落后。除此之外，农村邻里纠纷问题、村民选举问题、土地制度改革问题、拆迁补偿安置问题等也亟须合理解决。与此同时，城市化和市场化所带来的契约性、逐利性思维不断冲击着农民既有的价值观念和思维方式，两者相互影响，致使农村社会秩序遭受严重冲击，造成农村社会秩序的失范，传统的农村管理模式面临种种困境。(148)农村社会转型的复杂性给农村发展以及整个国家和社会发展提出了挑战。

农村的社会转型具有复杂性和特殊性，存在滞后性、落后性以及社会转型与经济转型的非同步性等问题，这些问题成为农村社会发展与社会转型之路上的绊脚石(149)，影响乡村振兴的进程和实现。究其根本，主要有观念的陈旧落后、政府角色定位偏差、资金瓶颈制约、人才匮乏和管理体制不科学等原因。(150)城乡二元制结构限制了农村社会的进一步发展，使农村社会发展内生动力不足，外在社会资本注入的障碍较多，这些障碍和不利因素也使得村民们对农村社会发展的满意度较低，并直接反映为对农村基层工作的不配合、不关心、无所谓心态，这给农村社会的有效治理带来重重阻力。

要解决上述问题，势必要对传统的农村管理模式进行改革，而由于农村与城市的差异，面向城市的社会治理方式如果直接适用于农村社会，其效果并不理想。以纠纷的处理为例，传统“和为贵”观念的影响、熟人社会中人们之间的各种牵连，都是人们希望以民间手段解决纠纷而不诉诸法律的原因。因而，法律在城市的适用与在农村的适用，其实施效果有时并不相同。因此，创新农村社会管理成为解决农村问题的重心。相较于城市，农村社会对我国传统文化与制度保存较多，并受其影响较多。从农村社会管理来看，有些传统的社会管理方式凝结着几千年的智慧，并因其存在的合理性，对当下农村社会问题的解决仍有重要的作用和意义。如何挖掘并合理利用我国优秀传统文化中的社会管理文明，并加之以现代化的改造，与管理科学相结合，创新出符合中国特色的、符合我国农村特点的社会治理模式，不仅是城乡一体化发展的必然要求，也是国家富强与乡村振兴的重要课题。

2.2.1.1　农村社会转型的复杂性

当前农村社会的变迁是全方位的，体现在价值观念、社会结构、经济发展、乡村秩序等方面。这些变化带来了农村利益格局的多元化和利益纠纷的复杂化，是农村社会治理必须面对的问题。农村社会转型期的复杂性主要表现在以下几方面：

首先，随着社会发展，农村价值观念呈现出多样性，农民权利意识觉醒。无论是中国几千年以来的传统文化，还是中华人民共和国成立以后倡导的价值准则，主要强调的都是集体主义观念，比如“集体利益至上”“舍小家顾大家”等。改革开放后，人们的思想观念和价值取向逐渐发生了转变。随着新一轮的思想启蒙和经济领域改革的深入开展，社会矛盾的复杂性与利益纠纷的多样化带给人们思想上的一个明显变化就是逐渐注重个人权利的保护与发展。与这种“个体化”趋势相伴随的，是人们价值观念的多元化。

我国社会正处于剧烈变革中，必然会引起利益格局的变化。人们的价值观念往往依利益关系而建立，不同的村民之间因利益的冲突、价值观的差异，致使纠纷频发，并呈现复杂化、尖锐化等趋势，大大增加了农村社会治理的难度。从农村社会矛盾纠纷来看，当前，我国农村矛盾纠纷呈现出一些新的特征，如纠纷形式的多样化、纠纷主体的多元化、纠纷诉求的复杂化等，各种矛盾、问题突出，如果任其滋长，就会制约农村社会发展。因此，化解农村社会矛盾纠纷，形成良好农村社会秩序迫在眉睫。

当然，也要看到，农村社会的这种变化有积极的一面，同时也带来了消极后果。从积极方面来看，人们的个性得到张扬，个人的发展意识增强，这有利于推动农村经济的发展；人们也开始注重维护自己的合法权益，法律意识逐渐增强，对农村社会法治建设有推动作用。从消极方面来看，由于一些村民私欲膨胀，集体意识淡薄，只注重个人权益而忽视公共权益，为了一己私利选择抛弃集体利益、损害他人合法权益，甚至进行违法活动等，给农村社会的淳朴民风带来不良影响，成为构建农村社会和谐秩序的不良因素。

其次，农村社会结构发生了变化。近些年来，城镇化的迅猛崛起吸引大量农村人口进入城市工作、居住。但我国长久以来实行的城乡居民不同户籍管理制度以及教育资源、社会保障资源的不均衡，使农村劳动者的子女难以在城市享受优质的教育资源，家人难以享受与城市居民同样的社会保障。而且城市对农村低学历人口的接纳度低于农村高学历人口，农村的优质人才资源单向流向城市，必会产生农村高水平人才匮乏的结果。很多农村家庭含辛茹苦培养出大学生，毕业后，绝大多数却会选择留在城市打拼，回家乡发展的较少。

同时，我们也要看到，农村也有一些不愿去城市发展的青壮年和返乡创业的大学生，在农业化不断发展的今天，他们利用当地的资源以自己的能力开展经济活动，带动农村社会发展。但是这个群体在农村占比不大，贺雪峰称之为“中坚农民”，在中西部地区占比10%左右。(151)例如，在家种植农产品然后通过网络渠道卖出、开办农家乐、农家小店等。当代农村也逐渐发展起来了一些社会组织，有公益类型的组织，如调解委员会、妇女维权组织，还有一些经济类的组织，在农村办厂进行农产品加工、肉类屠宰等，互联网的发展也为农产品出村、农村经济转型升级提供了契机。

最后，现代化发展对农村社会原有治理模式带来冲击。随着农村社会现代化发展，土地耕作不再是农民生计的首要来源，原来的熟人社会随着现代化的冲击逐渐发生变化，安土重迁的思想发生改变，人口流动性加大，宗族家族等传统力量对个人的制约不再如传统农村社会那般坚固。但是，断言当前农村社会已经成为纯粹的“现代社会”，这很明显与实际不符，即便是对于经济发达的地区，作出这一结论也还为时过早。

有位学者曾指出，改革开放使广东农村发生了巨变，传统意义上内闭的村庄环境已经瓦解，但新的社会规范还没有完整的建成，仍需要进一步完善。(152)广东农村如此，全国农村也是如此，传统的那一套占据主导地位的内生权威和秩序形态逐渐“没落”，而新的一套秩序正在形成过程中，还没有正式确立起来，导致人们的价值观念处于“悬空”状态。农村社会的转变给农村社会治理模式带来非常大的挑战。

总的来说，转型期的农村社会、经济结构发生很大变化，然而农村社会治理模式却跟不上实际的发展，制度的不完善使得农村本土资源难以合理整合并有效利用。如何科学合理挖掘并利用农村现有社会资源，使农村社会形成足够的凝聚力，进而建设新农村，推动农村社会快速发展，是农村社会治理创新应该解决的问题。另外，不能以老眼光看农村社会、看乡规民约。改革开放四十多年，我国农村发生巨变，农村不再是一个闭塞的圈子，农村在开放，学者的研究也应当放开。如何站在时代的尖端，站在真实的农村土地上，用开阔的眼界、开拓的思维、科学的理论分析去研究农村现象和农村问题，再去指导农村社会的发展，是本研究秉持的理念，也是本书力图做到的。只有这样，才能理性认识农村社会中的现代乡规民约，并反思和解决其所遇到的问题。

2.2.1.2　农村社会治理体系和治理能力的滞后性

首先，农村基层政权治理能力不足。在我国封建社会时期，由于权力集中于中央，且我国的地域面积较广，古代基层政权的治理模式更多体现了各地德高望重之人的话语权与宗族权力，国家政权则未过多干预。虽然历代王朝有设立一定的保长或里长等职务，但此类职务大多是结合各地的宗法制度进行的，国家的政治权力较少直接干预乡村社会，宗族等社会力量实现了对农村社会的有效治理。中华人民共和国成立之后，我国在农村地区采取国家政权与基层自治相结合的治理模式来实现对农村地区的社会治理。这一治理模式既保障了国家对农村地区的治理权，也保障了基层社会的自治权，适应了我国农村社会现代化的需要，有效地推动了农村社会的发展。但随着农村经济、社会的不断发展，农村基层政权的治理能力日益不足，面临新的挑战。其一，对乡村地区享有直接管理权的乡镇政权缺乏完整的制度架构与权力设置，其在财权、事权等方面都要依附于上级部门（即县级政权）。(153)由此导致了基层政权治理缺乏有力的保障，其治理效率与治理的有效性均有待提高。其二，不同于我国传统农村社会自给自足的生活模式，随着我国经济体制改革的推进，农村社会的经济得到了极大的提升，由此，我国农村社会阶层逐渐分化，乡民所追求的利益与生活方式也趋于多元化。在这样的社会背景下，基层政权在治理过程中也不能一成不变、墨守成规，应针对乡民的不同利益追求丰富自身的治理手段。其三，随着改革开放的推进，我国城镇化进程也日益推进，到2011年我国的城镇人口首次超过农村人口。由此，可以从侧面看出，随着经济的发展，我国农村人口流动性加大，农村的青壮年劳动力逐渐流失，农村留守老人、妇女、儿童也逐渐增多，为基层政权治理带来了一定的挑战。

其次，基层自治组织自治权行使不规范。我国农村地区采取国家政权与基层自治相结合的治理模式来实现对农村社会的治理。相较于国家政权，基层自治具有较大的自主性，在此意义上，基层自治组织在农村社会治理中可以充分发挥自身的能动性，因地制宜选择适合该农村地区的社会治理手段，从而维护该农村地区的社会秩序并促进其社会发展。但是，正是因为基层自治组织在农村社会治理中有着较大的可操作空间，同时对基层自治组织又缺乏相应的监督，导致其在自治权的行使上出现一些侵犯乡民合法权益、程序手段不合法等不规范的现象。如在国家政策的落实方面，村委会的某些村干部不能准确地理解国家政策所传达的信息或是怠于宣传国家政策，导致某些农村地区无法贯彻落实国家新出台的政策，使得乡民无法及时享受国家政策改变所带来的一些益处。此外，有些村委会在日常工作的进程中缺乏相应的工作机制，使得农村社会治理完全是在村干部的主导下进行的，在这种情况下，因村干部的工作缺乏相应的监督而使村民“自治”逐渐沦为村委会的“人治”，导致村民逐渐丧失对村委会等自治组织的信任。

再次，村民缺乏自治意识。我国的基层自治制度已推行多年，有着深厚的实践基础，基层自治制度的推进也得到了广大农村地区的良好反馈，在新农村建设的社会背景下，基层自治制度发挥着不可或缺的作用，有效地推动了农村社会治理工作的开展。基层自治重在“自治”，村民是基层自治的重要参与者，其自治意识与民主参与度直接影响基层自治的有效开展。但在具体的实践过程中，一方面由于基层自治在我国的推行历史较短，传统政治文化中“人治”因素在我国农村地区仍旧影响较大，村民往往习惯服从于管理者即村委会等基层自治组织的指挥；另一方面，城镇化的过程中，一些村民外出打工或经商，常年在外地，难以回家乡参与村委会选举、村民自治章程和村规民约的制定等自治活动，导致村民在基层自治中的参与度不高。由于缺乏自治意识，村中事务不能得到村民的回应与支持，严重影响村民在我国农村基层治理中自治作用的发挥。

最后，农村法治观念有待提升。自改革开放以来，随着经济、政治的发展，我国也积极推进社会主义法治建设，在“依法治国”基本方略的指引下，我国在立法、执法、司法等方面有了更进一步的发展。除了完善立法与严格执法外，我国也大力推进全民普法教育，使人民逐渐意识到法律是保护自身合法权益的有力武器。而随着全民普法工作的展开，人们的权利义务等法律观念逐渐形成，在日常生活中自觉遵守法律、运用法律维护自身合法权益的现象也日益增多。农村地区的普法工作在这样的社会背景下也顺利展开，乡民的法律、权利意识随之不断增强。但因我国幅员辽阔，普法工作也无法完全覆盖我国所有农村地区，且不同农村地区的普法力度也不同，导致我国农村地区人们的法治观念仍有待加强。具体表现在以下几个方面：其一，乡民对法律的权威性认识不足。农村地区尚存在许多受教育程度较低、法律观念匮乏的乡民，其往往会漠视法律的存在，仍旧坚持传统思想观念，如重男轻女、家长至上等，这对农村地区社会治理工作的开展造成了一定的阻碍。其二，农村采取法律手段维护自身合法权益的现象较少。因我国农村地区属于熟人社会，乡民之间往来较为密切，生活关系的范围较小，因此，当发生纠纷时，人们往往会采取“私了”的方式解决纠纷，而不是采取法律手段维护自身合法权益。其三，村干部自身的治理能力较弱，法治观念及执行相应政策的能力有待提升。农村地区的村干部大多由乡村中德高望重之人担任，其普遍对民主、法治理解不够透彻，且对基层政权与基层自治的关系认识也不太到位，因而在具体开展农村社会治理工作时会或多或少遇到困难。因此，农村法治观念的缺乏严重影响我国农村社会治理工作的开展以及农村社会治理体系的完善。

以上种种因素表明，农村社会转型的复杂性成为农村社会发展以及整个国家和社会发展必须面对的重要问题，农村社会治理陷入重重困境，传统的农村管理模式面临巨大挑战。为了有效解决农村社会发展中出现的这些问题，势必要对传统模式进行改革。

因此，创新农村社会治理成为解决农村问题的重心。虽然农村社会存在不少问题，但从另一角度看，农村地区是我国传统文化与制度保存最为完善的地区，而这些传统的社会管理机制和模式，凝结着几千年来人类的智慧，对农村问题的解决有着重要的作用和意义。我国的农村社会治理既要学习和借鉴先进理论和做法，又要吸纳我国优秀传统文化中的管理经验。如何挖掘传统文化中优秀的社会治理文明，并加之以现代化的改造，与管理科学相互结合，创新出符合中国特色的、符合我国农村特点的社会治理制度，不仅是城乡一体化发展的必然要求，也是国家富强与乡村振兴的重要课题。