第1章 财政是国家治理的基础和重要支柱

1.1 财政作为改革突破口——屡屡选择财政领域的必然性

新中国经济发展经历了曲折的探索之路，经历了从社会主义计划经济体制到社会主义市场经济体制的创新性变革。作为历次经济与社会改革的突破口和重要组成部分，财政改革对于经济体制和社会制度进步的重要性十分突出。

党的十八届三中全会通过的《决定》，作为全面深化改革最高层级的指导文件前所未有地专门提到“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求“建立现代财政制度”。当时就有人问，这是不是说高了一点？从研究者的角度来看，我认为这在学理上是非常严谨的。党的十九大报告再次指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，印证了上述判断。这是因为财政在本质上是一个“以政控财，以财行政”的资源分配体系，所有的社会公共资源配置，按照规范的思路来说，都要有与预算形式相对应的财政分配。国家政权体系的“以政控财”，首先表现为各级政府以社会管理者的政治权力掌握、协调社会总产品中的一部分，这一部分在现代经济生活中必然以价值形态的财力表现出来，实际上代表的是可分配资源。

什么是“以政控财”？从国有资产管理体系来看，国家拥有国有资产的最终所有权，所以就可以参与国有企业的分红，即国企的资产收益分配。政府为什么能成为国有资产最终所有权的代表呢？还是凭借它的政治权力，依靠中国共产党作为执政党的公权力地位，在这种情况下，政权体系就要作为国有资产的出资人，去行使资产所有权所对应的资产收益分配权。

那么什么是“以财行政”？就是用相应公共资源，即由财力表现的可分配社会产品，去履行政府应该履行的职能。政府“以财行政”的职能定位是什么，改革开放后做了多年的探讨，现在大家已经基本认同，首先要满足社会公共需要，即要尽可能地按照社会发展的客观要求，由政府牵头组织和提供公共产品与公共服务。当然，在中国，并不限于公共产品与公共服务，政府对一些产业创新中合理的产业政策、技术经济政策的引导和支持，也都在其职能范围之内。

这里面还要把握好讨论了多年的合理分配问题。陈云同志曾经提到“一要吃饭，二要建设”，是最朴素的真知灼见，因为不能反过来，先建设再吃饭，这不符合分配和可持续发展的客观规律，这都是财政体系要解决的分配结构问题。

财税改革是财政体制改革的先行军

在追求强起来历史飞跃的新时代，中国需要坚定而持续地推进财税改革。财政体制改革是中国全面深化改革的关键之举，而财税改革是财政体制改革的先行军。1994年的分税制改革使我国在市场经济下形成了现有财政制度的基本框架，也奠定了20多年来我国经济高速发展的财政制度基础，释放了微观市场主体活力，提高了政府调控经济的能力。

2014年中共中央政治局召开会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，这是按照党的十八届三中全会通过的《决定》首先通过的财税改革方案，标志着新一轮财税体制改革启动。到目前，这一轮改革已初步取得成效，为建立现代财政制度奠定了基础。从财税改革入手，符合财政的特殊地位，也和我们原来几轮改革的切入点高度一致。

改革开放启动的时候，微观层面的切入点是在农村，首先肯定而后鼓励了家庭联产承包责任制，使农村改革迅速见效并取得了成果。在企业方面，通过企业基金、利润留成，然后推进利改税，推动企业按照商品生产经营者的市场主体定位发展，以焕发市场活力。城市改革方面，局部的率先动作使深圳成为我国改革开放的“窗口”与“试验田”，结果倒逼出一个经济特区。在当时的情况下，中国必须“敢闯敢试、杀出一条血路”，然后靠实际情况来说话，看社会主义跟资本主义到底能不能比一比。经过几十年的快速发展，深圳从一个不为人知的小渔村变成现代化的大都市，其发展奇迹有目共睹。

改革开放初期，除了微观层面的、局部的改革举措之外，宏观层面也需要改革，如何改革？中央认识到不可能让整个社会再生产按“停车检修”的方式搞“休克疗法”式改革（这是俄罗斯叶利钦政府的改革方式，中国必须按渐进式改革方式推进），但谁也不可能拿出一个全面改革的顶层设计蓝图，只能找突破口。宏观层面，在摸着石头过河、以财政服务全局的情况下，首先选择的突破口是财政体制实行“分灶吃饭”，借助财政分配改革的突破带动了整个体制的改革，后来又开展税制改革，合理划分税基，将税基比较大的几个税种作为共享税。随后，在计划、投资、人事、劳动、金融、外贸等领域，那种高度集中的控制也跟着松动，然后再用双轨制试错，在弹性空间中打开新局面。

1992年10月，党的十四大根据邓小平南方谈话精神确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济所要求的间接调控框架必须搞分税制。1994年，分税制改革启动，这就是经济性分权。分税制改革再一次为全局改革提供了一个突破口，进而打开了后续改革的空间。再以后，就是货币政策和财政政策两大政策得以在间接调控体系中实施以经济手段为主的调控，这样基本上走上了与市场经济一个大方向的间接调控之路。

现在我们讲财税改革的时候就要意识到，党的十八届三中全会之后，财税改革再一次合乎逻辑地在整个全面深化改革战略布局中充当了先行军的角色。中央首先通过了《深化财税体制改革总体方案》，并以财税改革作为重头戏拉开了中国全面深化改革的序幕。其后的改革包括户籍制度改革、土地流转制度改革、司法改革、价格改革、国企改革等，都是作为一个个重点步骤在依次部署和推开。

财政体制是处理三大关系的基础

在学术界已形成的共识是：财政体制是处理政府间分配关系的制度安排，税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排。如在学理层面做更周详的审视，可知这一认识还不够到位。

财政作为一国政权体系的组成部分，本质上是“以政控财，以财行政”的资源分配体系。首先是要解决政府为履行其社会管理权力和职能而优化公共资源配置的问题，而公共资源配置的优化一定会影响和拉动整体资源配置的优化。财政预算体现国家政权活动的范围、方向、重点和政策要领。也就是说，财政所涉及的是整个社会资源的配置问题与财政制度安排，包括：政府“钱从哪里来”的税收与非税收入问题，“钱用到哪里去”的支出、转移支付问题，以及资金收支的标准化载体即预算等一系列体制、机制的规定。这些问题实际上涉及经济社会生活中的三大基本关系：一是政府与市场主体企业之间的关系；二是中央政府与地方各级政府之间的关系；三是公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配关系。

财政之所以成为国家治理的基础，预算之所以反映政权活动的范围、方向和重点，财税分配之所以与国计民生息息相关而牵一发动全身，财政史之所以既能反映社会进化中的阶段、结构演变，又能反映社会正义、文明程度的发展，财税改革之所以要为全面深化改革“既打头又殿后”提供全面支撑，都是因为政府与千千万万家企业、中央政府与地方各级政府、公权体系与公民或纳税人之间的权责利关系，都必然体现并交汇于财政体制。

因此，现实生活中，财政体制绝非仅仅处理政府间或政府体系内的分配关系。在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上，财政体制首先需要处理好政府与企业之间的关系这一“核心问题”，进而需要基于分配机制“三位一体”地处理好政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系。直观地看，市场主体和纳税人层面最为敏感又特别关心的税费制度，解决的是企业“缴什么”和“怎么缴”的问题，而财政体制要一并解决“缴给谁（哪级政府）”和“按什么原则与规范（何种制度）缴给谁”的问题。因此，财政体制首先要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题以及利益分配过程中的公正、可预期、可持续问题，进而服务、影响、制衡资源配置全局。