第四节 市县并立的制度框架设计

基于对河南省省直管县改革问题的分析，依据地方政府层级理论、政府职能配置理论和府际协作关系理论，以培育新的经济增长极、推进城市化和工业化、促进区域资源共享、提高公共管理效率为目标，设计市县并立的制度框架。

一 干部交流与管理方案设计

（一）整体升格加动态升格，打开直管县域内交流渠道

将直管县（市）整体升半格，使之成为副厅级单位，甚至升格为厅级单位。通过一定的条件和指标设定，激励直管县（市）通过努力达到升格条件，毫不犹豫地支持直管县（市）完成升格。例如，巩义市和永城市，经济实力比较强，在条件具备时可以考虑将其升格。该方案简单易行、激励性强，最受直管县（市）干部欢迎，但短期内面临三大阻力：（1）与中央对干部“限编限配”的规定相违背；（2）与行政管理体制改革节约行政成本的原则相违背；（3）会挑起所有直管县（市）的权力冲动，争相要求升格。从长期来看，中央“限编限配”只表明干部配备数额的释放需要一个过程，不应该是绝对的不增长，由升格增加的行政成本与激励所带来的收益相比，微不足道。因此，该方案虽不能一蹴而就，但不能因目前存在阻力而放弃。

如果说整体升格短时间内不能现实，那么为响应中央全面深化改革领导小组第七次会议“县以下机关建立公务员职务与职级并行制度”的指示，还可以通过职务与职级并行的动态升格，甚至仿照教授分级的办法，让符合条件的优秀干部得到晋升，在县域内开辟晋升渠道。该方案既可以激励优秀干部，又可以解决“一把手”高配后的职级断层问题。

（二）打通直管县（市）间、直管县（市）与省直厅局间的干部交流渠道

直管县（市）间的干部交流属于县域间的正常干部交流，理论上具有可行性。但从实践来看，无论是从交流成本上还是从激励效应上来说，都不是直管县（市）干部愿意接受的方式。若要疏通此方式，可以借鉴古代经验，根据设定的指标体系对直管县（市）划分等级，通过县域等级差异带来的职级差别形成有效交流。

直管县（市）与省直厅局间干部交流的可行性在于符合干部提拔需要有基层工作经验的要求，有利于直管县（市）与省直厅局之间的工作对接更加流畅，但障碍在于由工作性质差异带来的工作适应难度较大。若要疏通此干部交流渠道，应使省直厅局干部与基层干部之间“上挂下联”成为常态。

（三）保留在原属省辖市范围内的干部交流

保留在原属省辖市范围内的干部交流是最为可行的方案，原因有以下两个：（1）此方案为文化、人脉“不离圈儿”的干部交流方案，干部最易接受。（2）交流成本最低。在原属省辖市范围内实现干部交流，既可节省直管县（市）与原属省辖市的区域合作成本，又可节省相关干部的交流成本。

但是，省直管县后此方案已被原属省辖市堵死，想突破并实行此方案，需要考虑以下两点。首先，需要省委组织部出台制度加以保障，建议采取“四环节法”加以保障：（1）省辖市按省委组织部规定预留指标给直管县（市）；（2）直管县（市）根据指标选拔可晋升干部；（3）省辖市编制职位分配方案；（4）省委组织部对省辖市的方案进行审核，若不合理，不予通过。其次，建议把副处级以下干部的管理权交给县级政府，这有利于县级政府选拔真正优秀的后备干部。

二 以多种形式重塑市县政府层级架构

（一）市县并立下县级行政单位的改革走向

立足河南省县域非匀质性的经济发展状况，未来河南省县级行政单位的走向主要有以下四个：（1）内化。将与原属省辖市经济关联性比较强且距离比较近的县域内化为市的一部分，使这类县域接受省辖市的带动。（2）直管。距离中心城市较远、与原属省辖市经济关联度不高，但自身发展能力较强，有可能成为新的区域经济中心的县域，可以实现省直管。（3）合并。原属省辖市带动能力较小，自身又不具备独立条件的县域，可以和周围的强县或大县合并，然后实现直管。（4）个别县域可以保留市辖县模式。考量河南省的县级行政区，通过上述转变方式，可以形成省辖40～50个单位的市县并立二级层级架构（见表0-1）。

表0-1 河南省县级行政区的未来走向

续表

究竟一个县域应该采取何种方式实现转变，应从其经济、行政、地理、社会等角度出发进行考量，以下指标体系可供参考：（1）一级因素，省域经济分布与管理幅度。主要指标为经济分布和管理幅度。（2）二级因素，市县经济联系与逻辑归类。主要指标为经济耦合度和经济隶属度，耦合性高则协同性强，隶属度高则关联性强。（3）三级因素，县域经济特点与县域地位。主要指标为规模经济效应和区域中心性。（4）四级因素，制度衔接状况。主要指标为制度适应力和人均财政收支状况。

（二）以“强镇扩权”和“县辖市”为主进行县域内配套改革

省直管县改革的成效既受制于省、市、县的外部关系，又受县级政府内部行政架构设计的影响。“强镇扩权”是放权于县的链条延续。省直管县改革必将加速县域的城市化进程，导致县域内乡镇的进一步分化，一部分条件较好的经济强镇通过“扩权”向小城市方向发展，成为“县辖市”，形成县域多中心格局。

我国很多中心镇人口规模已经超过10万人，甚至超过中西部的省辖市水平，如广东的小榄镇、浙江的龙港镇等。“适农型”的管理模式已经不适应经济强镇的发展需要，创新县域区划体制，设置“县辖市”，变县-乡、镇体制为县-市、乡镇、村体制，是促进县域城镇化的重要内容。

“县辖市”已经在浙江等发达省份多个强镇进行了试点，其优点如下所示：其一，“县辖市”仍保留在原县域内，既可以克服“切块设市”重创母体、“县辖市”发展空间有限与孤立发展等缺点，又可以保持县域的稳定；其二，“县辖市”仍为乡镇级别，不用多设立机构和增加编制；其三，“县辖市”可以克服“整县设市”的虚假城市化缺点，有利于形成县域内的经济增长极。

考虑到人口、辐射距离等各方面因素，“县辖市”个数不宜过多，一般应控制在1～3个。未来设置“县辖市”标准可参照如下指标体系：（1）人口指标，该指标是核心指标，根据袁中金对我国中心镇的研究，当一个中心镇聚集的非农人口达5万人时，中心镇经济可进入良性运转状态，发挥城市功能，这与国际经验是比较一致的。（2）经济类指标，主要包括GDP、人均GDP、第二产业与第三产业比重、财政收入等。（3）城市建设状况指标，主要包括自来水普及率、道路铺装率、城市绿化率等。（4）定性指标，主要包括区位条件、毗邻关系、水文地质条件、内部管理幅度等。

（三）重塑过程应注意的几个问题

第一，判断不同县级行政区的走向是否正确，要具有长远战略眼光，不能短视。例如，对于巩义的直管，从短期来看，其脱离了郑州这棵“大树”的庇护，受到了一定的损失，但从长远来看，巩义处于陇海-兰新产业带上，又是郑州、洛阳两大城市之间的重要节点，直管后会发展成重要的中心城市。

第二，县域的内化、直管、合并，会造成省辖市规模发生变化，但无须大幅度调整省辖市的人员编制和行政架构。原因有二：一是直管后，诸多公共资源还需要在省辖市范围内实现共享，省辖市提供公共服务的数量没有大的改变；二是为消除改革利益受损方的阻力、创造良好的改革环境，省辖市在利益分配上会多做加法。

第三，合并后实现直管的县域应升格为副厅级单位。从人均管理成本考虑，县域人口、面积都要达到一定的条件才能直管，县域的合并为直管创造了条件。从当前来看，县域合并比较复杂，但从长远来看这是趋势，其面临的最现实问题是合并后县域内的行政架构设计。建议将合并后实现直管的县域升格为副厅级单位，选择一个合适的县城作为新的县级政府所在地，将其余的县城设成“县辖市”，作为县域副中心城市，这样既可以解决干部安置问题，又可以满足当地居民和工商户的要求。例如，原阳、延津、封丘合并，就可以考虑把延津县城作为新的县级政府所在地，其他两个县城作为县域副中心城市。

三 建立公共资源共享机制，改革财政资源分配体制

（一）建设省、市、县区域协作与公共资源共享机制

技术服务和信息平台属于投资大、规模效益高的公共产品，在使用上具有轮空性，完全有条件实现资源共享。省直管县改革后，若能建立市、县之间的区域公共资源共享机制，那么县域公共服务技术平台重建压力将会消失，公共资源的利用效率将得到提升。共享机制建设可从以下两个方面考虑。

1.邻域内资源优先共享

依据我国基本制度和国外经验，司法服务、公安服务、流域资源管理、公共信息平台等公共资源可以在地方政府之间建立协作关系，实现资源共享。就业务熟悉程度和沟通便捷度而言，应考虑就近原则，优先在原属省辖市范围内实现资源共享。如司法服务资源的共享应该保留在原属省辖市范围内。

2.建立“使用者付费、提供者负责”的公共资源共享机制

首先，按照“谁受益、谁付费”的公共服务消费原则，直管县（市）在与原属省辖市共享资源的同时，应当承担一定的费用，作为原属省辖市对直管县（市）提供服务的补偿。该费用既可以由直管县（市）承担，也可以由省级财政予以补贴。其次，省辖市在服务得到补偿的前提下，应提供相关公共资源服务。省级部门应将省辖市对直管县（市）提供的公安服务、司法服务、公共信息平台纳入省对省辖市的考核指标，以此约束省辖市履行责任。

（二）进行省级以下分税制改革，建立财权、事权相匹配的财政体制

第一，依据国家统一、安全需要和不同公共服务的性质，以公共资源的提供和利用效率最大化为目标，在不同层级政府间确定事权划分的基本框架。

第二，明晰省、市、县依事权而定的财政责任。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善等中观目标的调控，以及省级职能部门运转等。市县级财政具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等。

第三，完善县级基本财力保障机制。2013年12月，财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》明确了省级政府是县级财力保障的责任主体。因此，省级政府应当在基础设施建设支出、社会保障支出等方面给予直管县（市），特别是农业大县财政倾斜和支持。例如，滑县2013年财政总支出为38亿元，而财政预算收入仅为6.3亿元，约31.7亿元的支出要靠转移支付实现。

第四，设计好地方税制，均衡调控、合理划分地方各级政府的税收来源、征管权限、分配比例。分别设置省税和县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种，改变共享税过多和县级政府没有主体税的局面，提高县级政府的税收留成比例。

第五，提高一般性转移支付在全部转移支付中的比重，调整、优化专项转移支付结构，严控支付规模，减少地方配套压力，确需地方配套的，应根据受益范围和程度明确各级政府的分担比例。

四 公检法系统与垂直管理部门框架设计

公检法系统的问题主要表现为直管县（市）与原属省辖市的资源共享机制被打破。考虑到平台重建的资源浪费和法检一、二分院设立成本高与不便民，公检法系统过渡时期的解决方案为：（1）公安系统信息平台仍在原属省辖市范围内共享，但人、财、物要从省、县两个层面给予省辖市补偿，人、财、物由省直接管理。（2）司法业务由原属省辖市代管，但人权和事权由省直管；把直管县（市）公检法业务纳入原属省辖市公检法系统业务考核范围。（3）从长远来看，应借鉴国外经验，构建省级统管的现代化警察管理体制；按照十八大“进一步深化司法体制改革”的要求，建立全省法检两院人、财、物省级统一管理制度。

垂直管理部门的问题主要是还没有实现金融、电力等要素部门的省县对接。金融部门属于中央垂直管理部门，省级无法做主进行改革，但省级政府可以出面协调，加大金融部门对直管县（市）发展的支持力度。电力部门可以在县级资产上划的基础上，实现省公司对县级子公司的直管，使直管县（市）在资源分配上享受与省辖市相同的待遇。

五 设置省直管县工作委员会，协调和督查直管县（市）工作

省直管县改革是涉及省、市、县之间利益关系深刻调整的复杂的改革，诸多改革方案的实施，如干部交流、资源共享机制建设等，都会有各方的利益博弈。在过渡时期，迫切需要一个能够统筹并协调省、市、县三级政府利益关系的权威机构去推动改革。从长期来看，要根据政府间职责分工建立财权与事权相匹配的财政管理体制和契约化的资源共享机制，以制度保障省直管县行政管理体制的顺利运行。设立省直管县工作委员会是过渡时期解决省直管县改革重要问题的制度安排。

省直管县工作委员会的主要职能应该有两个：一是协调；二是督导。省直管县工作委员会应主要协调以下三方面关系：一是直管县（市）职能部门与省直职能部门之间的关系。主要是解决直管县（市）与省直职能部门业务对接过程中因职级差异、工作性质差异而产生的沟通障碍问题。二是直管县（市）与原属省辖市、邻近县域之间的关系。主要是解决直管县（市）与原属省辖市、邻近县域之间干部交流和资源共享的问题。三是直管县（市）与垂直管理部门之间的关系。

省直管县工作委员会的督导职能主要体现在：帮助省直职能部门对直管县（市）的工作进行监督和业务上的指导，提高县级职能部门的工作和业务能力，克服省直管县后干部产生的对工作不适应问题以及“一对多”问题，实现省、县的顺利对接。

省直管县工作委员会协调和督导职能的有效发挥要求其行政级别至少是正厅级，其下面可以设置干部管理处、业务指导处、区域合作处、督察处等。省直管县工作委员会还可以成为直管县（市）与省直职能部门干部交流的一条重要渠道。

（执笔：刘素姣）