第二部分 社会治理与社会行动

中国社会治理体制创新：主体结构及其运行机制

曾维和

摘要：从政策文本的深度挖掘和类比的理论概化看，中国社会治理体制创新提出了一种“链式”主体结构与“扇状”运行机制。“链式”主体结构是由党委、政府、社会组织和居民四大治理主体构成的一种线性关系和制度安排。这种主体结构虽具有较强的理论比较优势，但也存在一定的实践运行限度。“扇状”运行机制是“链式”主体结构的治理功能扩散，它由“扇轴”“扇体”“扇翼”三个部分构成，包括内核层运行机制、保障层运行机制和任务层运行机制三大机制。这些机制综合作用，形成了社会治理的“扇状”扩散效应。“链式”主体结构及其治理功能扩散下的“扇状”运行机制，在一定意义上构成了社会治理体制创新的中国模式。

关键词：社会治理体制创新 “链式”主体结构 “扇状”运行机制

治理在本质上是治理主体协同解决公共事务与公共服务问题，实现跨部门共治的一种制度安排与结构设计。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和……它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（全球治理委员会，1995）主体间关系是治理体制创新的一个基本分析视角。那么，十八届三中全会首次提出的中国社会治理体制创新中的主体结构是一种什么样的表现形式？该结构以什么机制运作？这种机制运作是否能够达到预期的社会治理效果？改革开放以来的社会管理与社会治理实践，是否形成了独具特色的中国经验或中国模式？本文将在文本深度挖掘和类比的理论概化基础上对这些问题进行深入回答和系统分析。

一 文献回顾与理论构建方法

自十八届三中全会召开以来，学界围绕创新社会治理体制进行了持续的高度关注，出现了大量的研究成果。归纳起来，这些研究成果对中国社会治理体制创新模式及其未来发展走向，提出了两种截然不同的论断。

一是“终结”论。这种论断认为“社会治理”提出是对过去“社会管理”的终结，标志着理念上的进步和对社会发展规律认识的深化，是中国社会建设理论发展中一个质的飞跃。清华大学李强教授指出，“社会管理”自2004年党的十六届四中全会提出一直延续到十八大，是很有创意的，它是这段时间的经验总结，“把管理概念变成了治理概念，可以说，这是在理念上又往前推进了一步”（王拓涵，2014）。民政部部长李立国指出：“创新社会治理体制，是马克思主义中国化的又一项最新成果，是我们党对社会发展规律认识和把握的又一个新飞跃。”（李立国，2013）还有学者认为：“创新社会治理体制……是我们党深入分析社会发展阶段性特征得出的新结论、引领社会进步的新标志。”（姜照辉，2013）“终结论”充分肯定了社会治理体制创新的理论高度。

二是“过渡”论。这种论断认为“社会治理”的提出虽是对过去“社会管理”的发展，但十八届三中全会提出的创新社会治理体制构想，只是一种走向西方治理意义上的“过渡”模式。例如，郭风英认为，从“国家—社会”视野中社会治理体制创新的视角看，我国现行的社会治理体制依然处于“强国家—弱社会”的发展状态，“强国家—强社会”的国家与社会关系模式是我国未来社会管理体制创新的最佳路径选择（郭风英，2013）。李秀义从国内基层管理创新的典型模式分析中指出，当前“强政府弱社会”下社会治理体制创新有三个阶段的发展路径，即“小政府大社会”“强政府强社会”和“好政府好社会”，当前的社会治理体制创新只是达到政府与社会关系的理想状态的一个奠基性阶段（李秀义，2014）。“过渡论”的一个基本研究预设就是参照西方治理理论来分析中国本土的社会治理体制创新。

这两种论断从两个不同向度对中国社会治理体制创新进行了定性评判，虽具有一定的合理性，但它们的不足之处也较为明显。“终结论”强调了社会治理体制创新相对于社会管理质的飞跃，却忽视了理论创新运用于实践还有一个较长转化过程的问题；“过渡论”则脱离了中国实际，出现了流于借鉴西方治理理论话语体系的形式主义，与中国治理创新的实践相去甚远。除这两个论点外，还有不少研究主要是结合十八届三中全会的政策文本，对创新社会治理体制进行“散点”式的要点解读和“宣讲”式政策普及，这既缺乏对社会治理体制创新主体结构间关系的深度挖掘，也缺乏对社会治理体制创新运行机制的深入分析。

为了克服这些研究不足，本文运用文本分析法对十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）（中国共产党第十八届中央委员会，2013）这个政策文本进行深度挖掘，并运用类比研究方法，探索性分析《决定》意涵的中国社会治理体制创新的主体结构及其运行机制，并分析其优势及限度。

文本分析法是一种从文本的表层深入到文本的深层，挖掘文本深层内涵的研究方法。文本分析起源于语言学的语义分析研究，之后逐渐扩展到信息科学和社会科学的研究中来。在信息科学中，文本分析法是“在信息科学发展的基础上结合语言学方法形成的一种信息处理工具，在信息处理领域的应用非常普遍”（郝项超、苏之翔，2014）。在社会科学研究中主要是研究政策文本，分析政策文本“有利于从整体上把握某一领域的政策取向和战略走向，从宏观上对该领域政策进行预测和解释”（张镧，2013）。国内外大量的公共政策著作和论文不乏政策文本分析法的穿插运用，但运用文本分析法进行理论构建的研究并不多见。本文运用文本分析法，分析《决定》提出的社会治理主体结构的基本要素及其功能作用和内在关系。

类比研究法是一种探索性科学研究的方法，“探索性是类比方法最显著的特点……运用类比启发思路，促使想象从多方面思考探索的可能性”（马俊峰，1984）。类比研究方法最初用在物理和化学研究的实验上，是一种逻辑推理的方法，后来社会科学研究中也开始运用类比的研究方法，出现了考古学中的民族学类比方法（陈雄飞，2000），地震灾害预测中的模糊贴近类比方法等（黄崇福、徐祥文，1988）。类比研究方法在社会科学中的运用不仅可以深化对变量之间关系的认识，还可以发展一些直观而深刻的理论，如费孝通用“水波”类比出中国社会的“差序结构”理论，库兹涅茨的“倒U曲线”经济理论，巴巴拉·明托的“金字塔原理”等都已成为耳熟能详的大理论。类比研究方法用于社会科学进行理论概化，一般包括三个步骤：首先，找寻研究问题在现实中最适合类比的实物原型；然后比较研究问题的变量（要素）与实物原型构成要素及其功能的异同，从而构建出实物原型的理论命题；最后，结合原型的物理或生物特征，分析理论命题的基本特征、运作逻辑及优劣，并提出理论运用于实践的对策建议。本文试图综合运用类比研究方法和文本分析法，对《决定》提出的社会治理主体结构及其运行机制进行理论概化，提炼出本土化的社会治理模式。

二 “链式”主体结构：关系、优势及限度

对于社会治理体制创新的主体间制度安排与结构设计，《决定》在“改进社会治理方式”中进行了明确的阐述：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这段文字表明社会治理体制创新包括党委、政府、社会组织和居民四大治理主体，这四大主体在社会治理中相互作用，就构成了一种“党委领导”下的社会治理“链式”主体结构（见图1）。

图1 中国社会治理体制创新的“链式”主体结构

图1勾画的“链式”主体结构是一种完整的主体结构间关系模式，是一种“长链”，在实际运作过程中，还会呈现在党委领导下的各种“短链”，如“政府与社会组织之间”“社会组织与居民之间”“政府与居民之间”等可以形成多种“短链”主体间关系。“链式”主体结构的一个基本特征就是具有“链式”主体间关系，这种结构具有较大的理论比较优势，但在实践运行中也具有一定的限度。

（一）“链式”主体间关系

“链式”主体结构的“链式”主体间关系主要体现在党委、政府、社会、居民这四大社会治理主体的治理功能上。四大主体之间是一种双向互动的线性功能关系，从“党委”到“居民”是一种“强链”关系，表现为“领导→主导→参与→自治”的“链式”结构设计和制度安排；从“居民”到“党委”是一种“弱链”关系，表现为监督、参与、合作等。

“党委”在社会治理体制创新的主体结构中处于领导地位，这在《决定》中的各个领域都有所体现，整个政策文本中“党委”出现9次，除“创新社会治理体制”章节进行了重点论述外，在“推进协商民主广泛多层制度化发展”“加强反腐败体制机制创新和制度保障”“完善文化管理体制”“加强和改善党对全面深化改革的领导”等方面都强调要发挥党委的领导作用和主体责任，尤其是在“加强和改善党对全面深化改革的领导”中进行了充分的表述，提出“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”“各级党委要切实履行对改革的领导责任”“发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”等。这表明，党委在全面深化改革中发挥着领导作用，也就决定了党委在社会治理体制创新的主体作用中要发挥着领导作用。这是由我国当前的政治体制决定的，是历史与国情的选择。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在社会治理主体结构中，党委“统揽全局、协调各方”至关重要。各级党委要集中精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，推动党的路线、方针、政策贯彻落实，同时协调好人大、政府、政协等领导班子的关系，解决多头管理、缺乏合力等问题。

“政府”在社会治理体制创新的主体结构中处于主导地位，这是由政府是党委的执行机构的地位决定的，“政府”在《决定》中高频呈现，共提及了51次。发挥政府的主导作用，需要切实转变政府职能，改变过去政府在社会管理中的“越位”“缺位”和“错位”的状况，“强化政府研判社会发展趋势、编制社会发展专项规划、制定社会政策法规和统筹社会治理方面的制度性设计、全局性事项管理等职能”（龚维斌，2014），使政府切实地坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，在政策法规制定、公平正义维护、公共安全保障、科学民主决策、权力监督等方面发挥社会治理中的主导作用。

“社会组织”在社会治理体制创新的主体结构中处于参与地位，《决定》共提出“社会组织”13次，在“激发社会组织活力”中提出了具体措施：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”此外，在“加快事业单位分类改革”中也提出“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，在“推进协商民主广泛多层制度化发展”中提出拓宽“社会组织的协商渠道”。

“居民”在社会治理体制创新的主体结构中处于自治地位，《决定》共提及了7次，主要体现在居民自治、居民收入、人口市民化、居民监督、居民基本养老保险、社区医生与居民契约服务关系构建等多个方面。这在一定程度体现了社会治理体制创新中的公民权利本位，正如美国公共治理专家理德·C.博克斯所言：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”（理查德 ·C.博克斯，2013）居民自治既是我国社会治理体制创新与国际社会治理前沿理论和实践接轨的集中表现，也是增强居民在社会治理中主体地位的最佳方式。

（二）理论比较优势

“链式”主体结构不仅与过去社会管理的主体结构具有显著的区别，而且与西方意义上的多中心治理主体结构相比具有明显的理论优势。

首先，与社会管理相比较，“链式”主体结构的主体呈现多元化。社会管理的主体主要是国家与政府，进行的是行政性和强制性管理，而社会治理的主体则趋向多元化，强调国家与政府之外的社会力量、居民的参与，依靠法治、道德、制度等多种方式进行治理。这样，“链式”主体结构更适合中国社会的发展需要，更能够发挥党委、政府、社会组织和居民的各自优势，并促使政府与社会组织、居民形成良性互动关系。

其次，“链式”主体结构并非是西方盛行的多中心治理理论的简单移植，而是一种本土化的治理理论创新。多中心治理理论起源于迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》中提出的“多中心秩序”（迈克尔·麦金尼斯，2000），文森特·奥斯特罗姆在此基础上结合大城市地区地方管辖单位的多样化问题提出“多中心政治体制”（文森特·奥斯特罗姆，2000）。多中心治理的主体间关系是一种地位平行的关系，各主体签订合约，依赖核心机制，在竞争性关系中相互合作，相互重视对方的存在，共同致力于治理公共事务和提供公共服务。我国社会治理体制创新的“链式”主体结构实质上是“单中心”的，即“党委”处于治理体制主体结构中的“领导”地位。这在形式上具有较大的区别，从实质上看，西方社会治理模式是建立在社会和国家对抗的基础上的，其主体间的合作以斗争、竞争为基础，而我国社会治理体制创新是建立在国家利益与人民利益一致，国家与社会合作共赢的基础之上的（郑杭生、邵占鹏，2014）。中西社会治理主体之间具有不同的关系结构，因此也需要不同的主体结构模式。

因此，“链式”主体结构的优势极为明显，它是当代中国社会治理体制创新的最优选择。首先，“链式”主体结构的提出是历史发展的产物。新中国成立后，我国城市实行的是以“单位制”为基础，以街道、居委会为辅的社会管理体制。随着单位制的瓦解与散溃，我国迫切需要建立新的社会管理格局，十六届三中全会提出社会管理的命题之后，虽进行了不少实践创新，较大程度地提高了社会管理水平，但一直没有跳出过去“一管就死，一放就乱”的历史怪圈，因此，十八届三中全会提出了创新社会治理体制改革的新战略，这是对中国社会建设规律认识逐步深化的结果。其次，“链式”主体结构的提出是经验的总结。这是现实的维度，随着中国社会结构性变化，不稳定因素不断增加，社会矛盾日趋复杂，民生问题越来越突出，公共安全问题也时有发生，解决这些问题，需要一种新的社会治理结构，“链式”主体结构正是这些经验的理论提升。最后，“链式”主体结构的提出是国情的选择。有学者指出，“当今中国正在经历一系列结构性巨变，这是现代性全球之旅的长波进程和本土社会转型的特殊脉动两股力量交织扭结而产生的现实结果”（郑杭生、杨敏，2006）。“链式”主体结构的提出契合了当前中国政府治理能力较强而社会组织体系发育程度较低的现实国情，它既关照了本土特质中的“党委领导”和“政府主导”，也关照了全球视野中的“社会参与”和“居民自治”。

（三）实践运行限度

“链式”主体结构在形式上是一种上下互动的结构设计，与我国目前行政管理的层级式组织体制相契合，它有利于政策命令的迅速执行，处理社会治理问题高效有力。但这种结构还不是一种完美的结构，它存在一些限度。第一，这种结构仍具有过去社会管理中的“单向性”管理与控制的特征，带有十八大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的印记，在政策传达过程中容易出现信息沟通中的“断链”和流失情况，从而出现政策执行阻滞、政策执行偏离等问题。第二，“链式”主体结构是一种线性的结构设计与制度安排，各主体在社会治理时合作的幅度较小，信息沟通面较窄，治理任务容易分散。第三，“链式”主体结构存在任务的指令性和执行性，“尾链”各主体具有被动性，不太容易调动社会组织和居民参与治理的积极性，在调动社会能动性和激发社会活力上具有一定的局限。

三 “扇状”运行机制：逻辑架构与扩散效应

为了克服上述弊端，《决定》在社会治理体制主体结构设计的基础上，对社会治理的运行机制进行了创造性的理论设计，扩展了“链式”主体结构的运作幅度，增强了各治理主体间的双向互动、网格化协同功能，形成了一种“扇状”运行机制（见图2）。

图2 中国社会治理体制创新的“扇状”运行机制

“扇状”运行机制是“链式”主体结构的治理功能扩散，它由“扇轴”“扇体”和“扇翼”三个部分构成，包括内核层运行机制、保障层运行机制和任务层运行机制。“扇轴”是党委领导下的政府治理，它是“链式”主体结构在运行中的精髓呈现；“扇体”由内核层构成“小扇状”和保障层构成的“大扇状”组成，是一种“扇中扇”的社会治理结构设计；“扇翼”是指法治和道德两种规范力量。这三者综合作用，良性共治，在运行中呈现一种“扇状”扩散态势。

（一）内核层运行机制

《决定》提出“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的论断表明这三种治理机制不是三方协同运行，而是主要表现为“政府治理和社会自我调节良性互动”与“政府治理和居民自治良性互动”，在此基础上，“社会自我调节”和“居民自治”之间，以及它们与“政府治理”之间也发生一些或强或弱的协同、互动作用。这样，“政府治理和社会自我调节、居民自治”构成了一个双向良性互动的“小扇状”运行机制，成为社会治理体制创新主体结构运行的内核层。内核层是社会治理的执行层次，包括“政府、社会、居民”三种社会治理力量形成的社会治理机制。

（1）政府治理。《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”政府治理是指政府作为社会治理的行为主体，与社会组织、企事业单位、居民共同治理社会公共事务，最终实现公共利益最大化。它具有五大基本特征：参与主体多元化、体制多样化、机制法制化、信息公开透明化和绩效考核科学化（董立人，2014）。推进政府治理，首先，要推进政府治理能力现代化，“切实提高政府科学行政、民主行政、依法行政水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化、程序化”（薄贵利，2014）。其次，政府制定社会治理政策，加强对国内社会组织的监管力度，规范其运营情况，并加强对在华境外非政府组织的管理，引导它们在我国经济、科技、教育、卫生、文化、环保等领域依法开展活动。再次，要改变政府治理方式，从过去公共服务直接提供者转变为公共服务购买者，逐渐加大政府公共服务的购买力度。

（2）社会自我调节。社会自我调节就是要改变过去主要依赖政府干预的管理做法，增强社会的自愈能力，探索一种把社会问题、社会纠纷、社会冲突、社会矛盾解决在基层，消化在社会内部的新机制。社会自我调节在实践中具有多个成功案例，其中，基层司法行政工作创新的人民协调方式在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定中做出了巨大贡献。近年来，全国80多万个人民调解组织和400多万名人民调解员充分发挥了职能作用，坚持自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，每年化解矛盾纠纷都在900多万件（司法部基层工作指导司，2014）。发挥社会自我调节功能具有多种途径。第一，发挥社会对利益冲突的调节作用。改革开放到了今天，社会上已经形成了多元化和“不均等”的利益格局，出现了不同的利益主体及复杂化的利益问题，需要依托工会、共青团、妇联、基层群众自治组织和各类社会组织开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，调节不同利益主体之间的冲突，实现社会多元利益协调的“帕累托最优”。第二，发挥社会规范的调节作用，通过行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范来协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等。第三，发挥社会道德的调节作用，加强全民思想道德教育，培育良好的社会心态，通过自律、他律、互律等方式，引导人们积极地履行社会责任、自觉地维护社会秩序，使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同的行为准则。

（3）居民自治。居民自治就是要发挥居民在社会治理中的主体地位和主人翁精神，《决定》提出了发展基层民主的思路，“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。在操作层面上，居民自治可以通过城市的社区委员会和农村的村民委员会这些居民自治组织发挥作用。到目前为止，全国城市有5751个街道办事处，77431个社区居委会，近40万名社区居委会干部。居民自治组织在协调利益、化解矛盾、排忧解难等方面起着不可或缺的作用（唐爱军，2014）。随着事业单位改革的推进，社区治理已经取代了计划经济时代的单位管理，居民通过参与自治组织，依法治理与自己密切相关的各项社会事务，在一定程度上发挥了基层社会治理中的主体作用。居民自治的核心就是依靠居民进行治理，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众探索的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的枫桥经验就是社会治理中居民自治的一个典范，江苏的华西村、北京的蔡家洼、河南的刘庄等地都探索出一种自下而上、各具特色的居民自治模式，也可供实践借鉴与推广。

（二）保障层运行机制

法治和道德两种规范性力量构成保障层运行机制。《决定》提出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的同时，也提出“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”。这样，就把法治和道德两种规范力量有机地结合起来，形成合力，规范社会治理各主体，确保其在法治和道德的轨道上有序运行。这样，两种规范力量综合作用，构成了一个包括“党委领导”下“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的“大扇状”运行机制，成为社会治理体制创新主体结构运行的保障层。

法治和道德这两种规范力量如“扇翼”一样共同保障着“扇状”运行机制功能的有效发挥。发挥法治的规范作用，就要求社会治理主体中的政府、社会组织及其领导干部改变过去依靠行政手段、经济手段解决社会问题的做法，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序，把社会问题和社会矛盾纳入法治轨道，用法治的手段解决；居民也要学法、懂法、遵法和善于用法进行自治。发挥道德约束作用，就要求在社会治理的各个主体中加强思想道德建设，发挥社会主义核心价值观的引领作用，增强诚信自律意识，在道德约束的轨道下进行有效的社会治理。

（三）任务层运行机制

任务层运行机制既是社会治理体制创新的基本任务，也是治理主体结构发挥作用的扩展性机制。社会治理体制创新包括两类任务：一是发展指向性任务，目标是促进社会治理主体的发展壮大；二是问题指向性任务，目标是促进社会治理问题的有效解决。《决定》以社会治理任务为基础，从“组织活力”“体制改革”“体系建设”等方面扩展了社会体制创新的主体结构运行机制的功能范围。

激发社会组织活力是社会治理体制创新的发展指向性任务，目标是培育和促进社会组织的发展，增强社会治理能力。《决定》提出了多项措施：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”；“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”；“支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”；“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。这些措施最重要的一点就是要实行政社分开，处理好政府放权和社会组织接权的关系。此外，《决定》中提出的行政审批制度改革、政府购买公共服务等也是政府放权的有效措施。通过这些措施，“实现国家权力向社会的有序转移与回归，社会力量承接由政府剥离与转移出来的部分公共事务管理的职能，并迅速填补国家权力有序退出的空间”（杨仁忠，2014）。因此，激发社会组织活力的关键是政社分开与政府放权，给社会组织赋能授权。

创新有效预防和化解社会矛盾体制是一种问题指向性任务，目标是预防和化解社会矛盾。《决定》从“健全重大决策社会稳定风险评估机制”“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”“健全行政复议案件审理机制”“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”“改革信访工作制度”等方面提出了措施要求。

健全公共安全体系也是种问题指向性任务，目标是保障公共安全。《决定》提出了“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度”“深化安全生产管理体制改革”“健全防灾减灾救灾体制”“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系”“加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制”“设立国家安全委员会”等多种措施。

（四）“扇状”扩散效应

风扇结构具有三个基本的物理功能特征。一是“掌舵功能”。“扇轴”力量越强大，风扇运转起来风力就越大。二是“增幅功能”。“扇体”各构成部分越是质地均匀、共同发力，增加运行幅度，风扇产生的风力也就越大。三是“保障功能”。“扇翼”越是刚劲有力，越是有效地发挥保障作用，风扇产生的风力也就越大。据此，形成如下三个我国社会治理体制创新中主体结构及其运行机制的“扇状”扩散效应理论命题。

（1）“掌舵”效应。党委在社会治理中越是发挥“掌舵”性领导作用，社会治理主体结构及其运行机制就越能发挥有效的社会治理作用；相反，如果党政不分，党委淡化了“掌舵作用”，以党代政，干预政府事务，分散了领导精力，则社会治理主体结构及其运行机制就难以有效地发挥社会治理作用。

（2）“增幅效应”。政府和社会组织、居民三大社会治理主体越是能够良性互动，形成较大的运行幅度，共同致力于社会治理问题的解决，社会治理主体结构及其运行机制就越能够发挥有效的社会治理作用。相反，如果政府和社会组织、居民三大社会治理主体各行其道，推诿扯皮，则难以发挥有效的社会治理作用。

（3）“协同效应”。法治和道德两种规范力量越是协同发力，形成合力，共同致力于规范社会主体的行为，社会治理主体结构及其运行机制就越能够发挥有效的社会治理作用。相反，如果法治和道德“一手软、一手硬”，则社会治理主体结构及其运行机制社会治理作用就会大打折扣；如果法治和道德“两手软”，则容易出现“社会治理失灵”的困境。

“扇状”扩散效应可以出现正功能，也会出现负功能，这关键取决于社会治理体制主体结构及其运行机制是否良性互动，其构成要素是否协同作用，形成社会治理合力。因此，《决定》意涵的社会治理主体机构及其运行机制也有一个逐步完善的过程。

四 结论与讨论

（一）形成了社会治理体制创新的中国模式

十八届三中全会提出的社会治理体制创新的“链式”主体结构及其“扇状”运行机制，构成了一个有机统一的社会治理运行系统，能够有效地完成激发社会组织活力，防治社会矛盾和保障公共安全的任务，与传统的社会治理模式和西方意义上的多中心治理模式比较具有明显的差异，并体现了较大的社会治理优势。“扇状”运行机制能够最大程度地发挥“链式”主体结构的治理功能和有效地克服其局限，把“单向”性链式治理扩展到“扇体”机制中，增加了社会治理“双向互动”的机制，使“政府治理”能够对社会进行管理、服务和控制，“社会参与”也可以对政府进行监督、督促和评议。

总之，“链式”主体结构及其“扇状”运行相互促进、相互补充，共同发挥社会治理功能，与当前及未来较长一段时间内中国社会治理实际高度契合，“链式”主体结构及其“扇状”运行机制既借鉴了西方治理和善治理论的优秀因子，也提升了中国经验，破解了学界争议，形成了改革共识。这在一定意义上形成了社会治理体制创新的中国模式。

（二）有效发挥社会治理的“扇状”扩散效应

发挥“扇状”扩展效应的正功能，防止其负向功能的出现，除了要切实发挥“扇轴”中党委的领导作用，强化“扇翼”中法治和道德的规范约束功能外，还要重点诊断当前社会治理体制创新中的现实误区，并提高社会组织和居民的社会治理能力。

当前社会治理中要重点厘清和避免四大误区：“维稳”诉求大于“维权”诉求，导致社会治理体制创新的价值理性迷失；党政包揽替代多元参与，导致社会治理的协同格局难以形成；风险控制重于民生建设，导致社会治理体制创新的路径依赖本末倒置；“即兴式”举措多于制度规范，导致社会治理体制的法治保障不足（姜晓萍，2014）。

我国社会组织发育还很不充分，这要求我们在激发社会组织活力的同时急需培育社会组织的治理能力，加大对社会组织的资金支持，优化社会组织发展的制度环境，建设社会组织的孵化平台等。同时，居民自治能力也比较弱，很多地方的公众素质参差不齐，责任和权利意识较差，具有较低的社会治理参与度，这需要在构建居民权利保障体系的基础上，发挥居委会等自治组织的作用，促进居民依法维权、积极地参与社区治理，也要依托居委会组织法、村委会组织法等法规，开展居民会议、议事协商、民主听证等居民自治实践活动，让居民依法办理和决策自己的事情。

（三）治理主体结构的外延扩展和运行机制的内涵深化

在治理主体结构中，“居民”是一个外延较小的概念，它没有把流动人口、外来务工人员含括在内。在推进新型城镇化过程中，仅仅依靠居民自治，难以发挥流动人口在社会治理中的作用。现实情况是，不少城市的流动人口已经超过1/3以上，如截至2013年底，北京全市常住人口2114.8万，常住外来人口就有802.7万（涂露芳，2014）。流动人口的增加，急性“城市病”开始凸显，人口拥挤、治安较差、劳资冲突、资源紧张、生态恶化等问题不断发生。以广东为例，其社会治理要素（对象）很大，且复杂多变（难管），据不完全统计，全省流动人口3239.7万，外来务工人员2306万，出租屋1292万间（套），临住426万人次，歌舞娱乐服务场所8435家，网站60多个，网民6900多万人（李春生，2014）。

因此，城镇化过程产生的这些与流动人口相关的问题，在很大程度上还依赖于流动人口“自治”或者“参与治理”才能有效地解决。尤其是对“城乡结合部”的社会问题治理，就更需要流动人口参与自治才能收到较好的效果。最近，不少地方开始了社会治理创新的探索，例如，浙江各市探索了多种外来人口社会治理模式，慈溪市的融合社会组织模式、诸暨店口镇“老乡管老乡”的亲情管理模式、奉化的力邦村模式、嘉兴市的“新居民事务局”模式、义乌市的社会化维权模式等，这些模式都可以作为实施流动人口自治的经验借鉴（吴锦良，2013）。

城镇化的本质是人的城镇化，随着新型城镇化进程的推进，从“居民自治”扩展到“民众自治”，是扩展“链式”主体结构外延和深化“扇状”运行机制内涵的一个基本途径。

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作者简介

曾维和 男

所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所

合作导师：张翼

在站时间：2013.12～

现工作单位：南京信息工程大学公共管理学院

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