四 我国中央银行支付清算体系建设面临的问题

近年来，国际社会普遍加强了包括支付清算体系在内的重要金融基础设施的建设和监管，国内随着互联网支付、移动支付等新兴网络支付业务向纵深发展，立法不足和监管体制问题进一步凸显，支付机构风险事件有所暴露，对中央银行支付清算体系建设和监管工作带来较大挑战。

（一）吸收金融基础设施监管改革成果的力度有待加大

2008年国际金融危机后，国际社会更加重视构建透明、规范、完整和高效的金融市场基础设施，特别是国际清算银行支付与结算委员会（CPSS）[7]和国际证监会组织（IOSCO）发布了旨在促进全球共同努力、加强金融市场基础设施建设的《金融市场基础设施基本原则》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）报告及其评估方法等文件，对国际社会2001年和2004年公布实行的一系列规则制度加以取代。目前，美国、欧盟等已通过修改规章制度和立法等措施强化监管部门对金融市场基础设施的监管职能和主导作用。我国也已承诺将尽快实施《金融市场基础设施基本原则》。

国际上加强与完善金融基础设施建设和监管的重要方向是建立中央对手方结算体系，加强信息披露，完善对场外衍生产品的监管，保证所有系统重要性结算体系、中央证券托管体系、证券结算体系、中央对手方和交易信息中心稳健运行，具有抵御金融冲击的能力。这些新规则构成了国际社会关于金融危机反思和金融基础设施建设、监管的最新进展，对我国完善支付法规和治理体系提出了更高要求。全球金融危机爆发以来，我国在支付清算领域取得了一些积极进展，但在支付清算的上位法建设、基础法律规则体系建设方面还存在严重不足，在部门监管协调方面还有很多矛盾需要解决，未来应该从全球金融基础设施新规则最新进展的角度，不断审视自身不足，加快推动支付清算体系的上位法和“软法”建设，特别是要在当前分业监管和各金融市场分属不同监管部门管理的背景下，深入探讨在金融基础设施之间如何实现信息共享、互联互通，从而实施统一有效的监管。

（二）支付服务市场在快速发展中的各类风险不断暴露

2004年，我国支付服务市场在快速发展中凸显了现有监管框架和法规制度建设的滞后，出现了一些不容忽视的风险事件和隐患。一是游离在监管范围之外的支付清算活动需要予以规范。一些支付企业和金融机构事实上开展了跨行清算业务，在当前关于清算组织、清算市场的许多规则还有所缺位的情况下，这些业务活动的法律授权和风险控制都面临挑战，其中的信息不对称和信息不完全也亟待解决。二是监管手段和职能落后于市场创新。大量新兴支付方式将本来在线下开展的业务转到网上、移动工具上开展，原有针对线下业务的监管规则不适用于这些新兴支付方式，造成支付市场竞争环境的不公平，对遵守规则的传统支付业务发展不利，一些商业银行为保持原有份额也降低了风险管理标准。三是支付业务创新带来的混业经营趋势对我国“分业经营、分业监管”体制造成冲击。随着支付技术手段的发展，银行、证券、保险、基金等行业之间加快渗透与融合，金融市场原有格局被打破，监管部门之间有可能不但形不成合力，反而会相互掣肘。四是部分预付卡、第三方支付企业出险事件有所抬头，挪用客户保证金事件时有发生。个别企业出现经营困难后，因法律关系不清晰，涉及的债权债务金额大、波及面广，容易引起区域性金融风险。这些都对支付服务市场的公信力造成了影响，也对规范支付市场准入和退出等方面提出了新的要求。

（三）金融市场和支付服务市场对外开放要求支付清算系统更加高效稳定

长期以来，我国的金融市场运行较为封闭，支付清算系统在应对外部冲击方面的经验不足。随着人民币国际化步伐的加快，金融开放力度加大，我国中央银行支付体系面临新的挑战，要求其更加高效稳定。一是我国部分支付清算市场的核心技术受制于人，自主研发能力不足，国产化率偏低，容易成为知识产权诉讼的目标，也是危及支付清算系统稳定运行和相关敏感信息安全的不确定因素。二是尚未建立与人民币国际化相适应的支付清算体系，人民币跨境支付系统（CIPS）建设进展稍显缓慢，亟须以其取代目前的代理行、清算行模式，为人民币国际化提供更高效的金融基础设施。三是资本项目可兑换的推进对支付清算系统的稳健性提出了更严格的要求，特别是在反洗钱、反恐怖融资、避税和投机性资金流动方面，需要其能够发挥与宏观审慎管理要求相适应的作用。四是支付服务市场的开放要求国内企业提高竞争力，保持自身市场地位。俄罗斯等国的经验教训表明，如果一国丧失对国内支付清算体系的主导权，该领域将有可能成为国际社会利用的弱点。监管部门应在进一步开放人民币清算市场的同时，引导国内支付清算企业更好地以国际视角来发展壮大，从而有效应对国际竞争。

（四）技术进步带来新的机遇和挑战

随着经济社会需求的演变，以及信息技术的快速变革，我国支付清算市场面临前所未有的机遇和挑战。例如，当前我国零售支付市场逐渐呈现“变”与“不变”的双重特点。其中，不变的是在未来较长一个时期内，银行卡仍然拥有较大的发展空间，且仍将占据零售支付工具的重要地位。有所改变的，则是各种新兴电子支付的蓬勃发展，将对现有市场格局产生巨大冲击，并且产生新的变革压力。之所以出现这些变化，一是由于消费者对于支付便利、支付体验、增值服务的需求日益多元化和个性化；二是因为愈来愈多的非银行主体开始提供支付服务，而且网络信息技术也对支付产品创新带来巨大推动力；三是在全球竞争的背景下，支付组织、市场结构与支付媒介的竞争与创新动力日益增强。如何在风险控制和创新效率平衡的前提下，推动零售支付体系更好地服务于内需导向型的经济发展，有效促进居民消费，给老百姓的生活带来更多便利和保障，成为监管部门面临的新挑战。再如，支付机构账户的功能日益复杂，以及新的基于网络的民营银行的发展，对原有的银行账户体系和管理模式都产生了较大的冲击，其中各类机构采取绑定银行卡、客户上传身份证影印件或客户提供手持身份证照片等身份识别方式远程开立支付账户，能否真正做到风险可控和满足实名制要求，成为互联网金融时代提出的新问题。

（五）包容性支付体系建议有待加快推进

虽然中央银行已经做了大量卓有成效的努力和工作，但是包容性支付体系不健全仍然是我国中央银行支付清算体系面临的一大难题。中央银行和大型商业银行在整个支付体系中起着无可替代的支配作用，但面对农村市场支付服务短缺等难题，多种模式并存的支付体系才是解决问题的关键。国际经验显示，在一些经济相对欠发达的地区，移动支付尤其是非银行机构主导的移动支付创新大有可为。这一点值得我国借鉴。以移动支付为代表的互联网金融具有快捷、高效等特点，对于建设包容性支付体系，满足农村金融服务需求多元、数量较小的特色需求，实现农村地区普惠金融建设具有重大意义。在利用新的技术手段发展包容性支付体系方面，我国在支付市场、组织、产品等方面的工作都还有待加强。