第一章 导论

第一节 研究背景与问题提出

自社会学诞生以来，尤其是德国古典大师滕尼斯的《社区与社会》[1]（Gemeinschaft und Gesellschaft）这一经典著作问世以来，重视社区研究[2]遂成为社会学界的一个传统。

社区研究在中国可谓源远流长，并经历了一个漫长而曲折的发展历程。早在20世纪30年代初，我国老一辈社会学家吴文藻就将“社区”概念引入中国社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。到1952年，由于国家高等院校院系调整取消了社会学学科，“社区”概念也就不再被人提及。直到1979年中国社会学开始恢复重建后，在费孝通等老一辈社会学家的推动下，城乡社区研究及社区概念才又逐渐得到发展和普及。

进入20世纪80年代之后，特别是民政部门在80年代初提出了“社会福利社会办”的口号之后，“社区”概念重新获得确认并逐步被官方文件所采用；80年代末，民政部门又提出了“社区服务”的概念，并在90年代初进一步延伸扩展为“社区建设”的思想。社区建设以社区服务为突破口而逐渐展开。90年代中期以后，随着中国单位社会的迅速瓦解，社区建设作为一项社会政治工程在全国范围内蓬勃开展起来。随着城市社区重要性的日益凸显，针对社区的研究在学术界也逐渐成为一个引人注目的议题。在新的历史条件下，对于城市社区的研究离不开四个紧密相连的基本背景。

1.住房改革

1949年新中国成立之初，我国建立了与计划经济体制相适应的“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物福利分配制度。在这种住房制度下，住房建设资金主要靠政府拨款，少量靠单位自筹；住房建好后，以实物形式分配给职工，居住者仅需缴纳很低的租金，近乎无偿使用；住房的日常物业管理和保养维修均由政府或单位负责。应当说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。但由于在整个计划经济时期实行“先生产，后生活”的原则，住房基本建设投资规模逐年削减，住房供给不足问题日渐突出，并出现了租不养房、住房人均面积偏小、住房分配不公、住房建设与经济发展脱节等一系列问题，从而使得这种传统的住房制度模式日益难以为继。

1978年，邓小平提出了关于房改的问题，并在1980年再次发表关于住房问题的重要讲话。[3]同年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，规定“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住宅”，由此揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，促使住宅业成为新的经济增长点，满足城镇居民不断增长的住房需求。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化，住房供给商品化、社会化的新体制；同时，要加快改革现行的住房维修、管理体制，建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。至此，我国开始正式从“单位分房”时代迈入“个人购房”时代。

从“单位分房”向“个人购房”的转变，给中国城市社会带来了一场深刻的“居住革命”，由此开启了一场世界历史上规模最大、速度最快的住房私有化进程。据相关数据显示，20世纪70年代末进行房改以前，我国城镇住宅私有化率仅为10%左右；20世纪80年代开始进行房改以后，住宅私有化率快速提高，在2002年达到了72.82%；此后一直保持平稳增长，2007年达到82.3%。值得注意的是，我国住房私有化率不仅在很短时间内得到提高，而且已经大大高于世界上经济发达、市场成熟的国家和地区，如美国2007年的住房私有化率为68.1%、中国香港2005年为54.8%（邓卫等，2009：12）。这种快速的住房私有化进程，不仅推动了新建商品房小区的大量出现，极大地改变了城市的外观，而且深刻地影响了城市社会内部的基层结构。“住房”不再是通过单位再分配的“福利”，而变成了市场中可以自由买卖的“商品”，与之相配套的商业化的“物业管理”也相伴而生，从而使得“住房商品化”和“住宅社区化”日渐成为中国城市社会的基本居住模式。当“住房”从“福利”变成“商品”，城市社会的“居民”也变成了“业主”，从而培育和构造出一个崭新的社会群体。

2.经营城市

自1978年改革以来，“发展是硬道理”作为一种支配性政策话语在中央和地方政府层面达成高度共识，并在地方政府的实际贯彻执行中逐渐演变为一种“发展主义”（developmentalism）的意识形态。[4]这种发展主义的意识形态将“发展”简单地还原为经济增长，将经济增长又简单地等同于GDP或人均收入的提高（陈映芳，2004）。质言之，发展主义的话语是一种唯物质主义、唯增长主义，甚至是唯GDP主义。在这种发展观念的指导下，GDP增长就成为地方政府所追求的最为首要的政绩目标。那么，在过去30年的发展中，这个政绩目标背后的动力机制发生了怎样的变化呢？显然，20世纪90年代中期是一个分水岭。如果说此前“工业化”是地方经济增长的主要动力的话，那么此后“城市化”[5]日益成为地方经济增长的主要推手。

“城市化”成为我国地方经济增长的重要引擎。它是以大规模的城市开发[6]和城市扩张、城市更新和城市改造为表征，并由权力和资本主导，以土地/空间效益为目标的经济开发型模式，即所谓“经营城市”[7]模式。换句话来讲，“经营城市”成了我国大力推进城市化的基本模式。而所谓经营城市，其核心就是经营土地。在2000年前后，全国各地竞相掀起经营城市的浪潮，其中建筑业和房地产业成为最为主要的支柱产业得到重点扶持和发展。由此，地方政府不仅有效实现了GDP高速增长的政绩目标，而且还从中获得了巨额的土地出让金；房地产开发商则从中牟取了丰厚的垄断开发利润，进而实现了企业原始资本积累的重要一步。在这个过程中，地方政府与房地产商利益集团之间形成了千丝万缕的复杂利益关系。

地方政府经营城市的背后实际上是土地财政的问题。1994年“分税制”[8]改革之后，地方政府普遍面临“财权上移、事权下移”的困境。地方政府要做的事情越来越多，但手中可支配的财力相对越来越少。2002年“所得税分享”改革[9]又进一步加剧了地方政府财政的窘迫。这就使得地方政府有了经营城市的强烈欲望和冲动，并寄望从中获取大量资金收入。而所谓土地财政，也被称为“第二财政”或“卖地财政”，就是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。据国务院发展研究中心一份调研数据显示，截至2006年，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入已占政府预算外收入的60%以上。[10]这意味着土地财政已然成为地方政府财政的“主力”。这种财政模式的形成和确立，极大地影响和改变了地方政府的行为模式，使得它们十分重视“以地生财”“大兴土木”，[11]从而导致“空间公平”和“空间正义”[12]问题日益凸显。

3.后单位制

“后单位制时期”是与“单位制时期”相对应的一个概念。虽然目前对于后单位制这个概念学术界没有给出明确的定义，但它所指称的大致是1978年后至今，单位制对城市社会的影响趋于弱化但又尚未完全消失的这一段过渡时期（何艳玲，2005）。后单位制时期的一个基本特征是单位体制的消解和社区生活的复兴，其中2000年是一个关键转折点。随着中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设作为一项社会工程开始正式在全国范围内推展开来。由此，从“单位制”向“社区制”的转变成为我国城市基层管理体制改革的一个基本方向和趋势（华伟，2000）。

单位制是我国计划经济时期的一种独特的组织形态和管理体制，其形成具有特定的历史背景，在当时发挥了重要的社会整合作用，但也带来了制度性后果，造就了“总体性社会”和“依赖性人格”（李猛等，1996）。改革开放以后，随着市场经济的不断发展、人员社会流动的日益频繁、[13]社会利益主体的多元化，单位体制赖以存在的基础不断受到削弱和瓦解，“单位社会走向终结”（田毅鹏、吕方，2009）。然而，值得注意的是，单位体制的功能虽然在弱化，个人对单位组织的依附性虽有所减弱，但并没有根本改观，单位组织的作用仍然很强大，单位成员依附于单位组织的情形还大量存在（潘嘉、谢志强，2011）。[14]同时，从“单位制”向“社区制”的转变，并不是组织化生活“平移”的过程，相反，在社区生活中“陌生化”和“个体化”趋势却非常明显（王建民，2009）。这是住房商品化改革之后城市社区的一个典型特征，并使得一种全新的居住形态——“陌生居住”在全国范围内成为普遍事实。

目前，在实际运作过程中，社区制大致形成了两种基本取向，即“行政化”模式和“自治化”模式（何海兵，2003；李友梅，2007）。从基层政府的角度来看，社区制是一种由政府主导的城市基层管理体制改革和基层政权重建的过程。比如，有论者通过对居民社区参与和社区认知的研究发现，社区建设运动背景下的中国城市社区是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的“国家治理单元”（state governance unit）（杨敏，2007）。从民间社会的角度来看，社区制则强调转变政府职能，培育社区中介组织，最终走向社区自治，这是一个基层社会重建的过程。比如，有论者通过对城市业主维权抗争的研究发现，新建商品房小区这一崭新的居住形态蕴含更多社会生长所需的空间、动力、议题、机制、张力，并初步显现出一种自组织的社会关联（史云桐，2008：148）。由此可见，以社区建设运动为表征的自上而下的国家政权建设与以业主维权运动为表征的自下而上的社会自我发育构成了当代中国城市新建商品房小区的“双重运动”。

4.基层民主

“基层民主”通常指社会形态的民主，主要以群众自治和公民参与为支撑，其功能是利益表达与政治参与（徐勇，2008）。党的十七大报告提出，基层民主是人民当家做主最有效、最广泛的途径，要将基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，同时首次将基层群众自治制度正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民主区域自治制度并列，纳入中国特色政治制度的基本范畴。由此可见，大力推动和发展社会主义基层民主是党和国家的一项基本政策和方针。

基层群众自治是我国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点（林尚立，1999）。具体来看，我国基层群众自治大致包括三个基本部分。[15]首先，农村的村民自治。1987年，全国人大常委会通过《村民委员会组织法（试行）》，1998年，修订通过该法并全面实施。截至2007年底，全国现有62万多个村委会，其中绝大多数进行了6—7次的换届选举，250多万村干部由村民直接选举产生。其次，城市的居民自治。以1989年颁布的《城市居民委员会组织法》为起点，截至2007年底，全国共有社区居委会8.1万个，其中绝大多数普遍进行了5次以上的选举。最后，城市的业主自治。以1994年建设部《城市新建住宅小区管理办法》为起点，经2003年《物业管理条例》和2007年《物权法》的颁布实施，业委会开始逐渐成立和发展起来。截至2005年底，全国共有业委会大约12万个。[16]到2011年底，大多数业委会进行了1—2次换届选举，至多进行了4次换届选举。从这一组数据可以看出，作为传统基层自治的两个部分，村委会和居委会较早成立且都获得较大的稳步发展，而业委会作为一种新生自治力量颇有赶超之势。

诚如有论者所指出，随着农村村民自治的率先崛起，城市社区自治也迅速突破重围，成为中国政治体制改革与民主化过程中最有活力的基础性部分（徐勇，2008）。就城市社区自治而言，虽然居委会和业委会都属于基层群众自治组织，但两者的权利基础及其自治性质截然不同。前者依托于居民的居住权而产生，并有《城市居民委员会组织法》（1989）作为法律保障，但在实际运行中沦为基层政府权力的末梢，居民自治色彩大打折扣；后者则来源于业主的房产权，并有《物业管理条例》（2003）和《物权法》（2007）作为法律保障，且它是真正通过民选产生，因而其民主自治性质十分鲜明。同时，业委会的出现也带来了居委会自身的深刻变革：一方面，为便于业委会的自治，业主开始积极参与居委会的选举，不仅使得居委会的选举过程更加依法和合法，而且有力推动了居委会向真正的自治组织的“回归”；另一方面，业委会的发展和壮大，实际上挤压了居委会的生存空间，削弱了居委会的管制权威，也使得政府更加注重居委会人员素质和工资待遇的提高。[17]依此观之，居委会和业委会的同时并存、彼此竞争、相互博弈构成了后单位制时期城市社区自治的基本格局。

在以上四个基本背景的观照下，我们可以发现，住房商品化改革带来了城市社区本质的深刻变化，即从传统的“行政规划区域”向现代的“私有财产领地”、从“熟人社区”向“陌生人社区”的双重转变。这种深刻转变不仅为城市社区增添了业主、业委会、物业公司等新的元素和主体，而且使得社区第一次与居住者的切身利益紧密地联系在一起，并进而导致建立组织、进行维权、走向自治成为业主居住生活的基本内容。由此，本书的经验问题就是：作为中国社会稳定中坚力量的业主群体，为何在全国大中城市范围内掀起了一场持续至今、方兴未艾的业主维权运动呢？业主维权，究竟维的是什么权？业主维权具有哪些基本的抗争方式、策略、机制和目标？业主又是如何从“维权”走向“自治”？就此而言，本书的理论问题实际上回到了一个古典社会学的论题：现代城市社区如何可能？即如何形成一个合理的治理结构和制度架构，进而实现城市社区的可持续发展？