第一节 公共服务的两极失范
公共服务的市场失灵是政府发挥作用的依据，而政府失灵则是市场发挥作用的依据。两者互为依据，但是两者都存在失灵，即两极失范，使公共服务的资源配置处于两难境地。
一 公共服务的行政化及政府失灵
政府在提供公共服务中有优势，因而很多经济学家、社会学家、行政学者认为政府是克服公共服务中“搭便车”、外部性、信息不对称的重要手段，也是维护公正、消除垄断的手段，也就是克服市场失灵的手段。但是，政府在提供公共服务的过程中的失灵是不可否认的。自20世纪30年代以来，许多国家采取了政府全面干预的手段，包括对公共服务的干预，并取得了明显的成效。但西方各主要市场经济国家在进入七八十年代以后，普遍流行“滞胀”怪病，人们开始反思政府干预的有效性，关于政府与市场之间关系的讨论重新引起人们的关注。深入研究后发现，与市场本身有缺陷一样，政府本身的行为也是有局限性的，政府也会失灵，市场解决不了的问题，政府也未必能有效地解决。行政管理系统的能力已经达到了效益递减的临界点，正向一种新的强调互动合作的协调机制发展。政府失灵给社会带来负面影响，使公共服务资源配置失灵，效率低下，公众福利受损。
（一）政府行为偏好导致公共服务的政府失灵
根据公共选择理论，政府组织及其官员都是追逐个人利益最大化的理性“经济人”，都有自己的偏好。而政府的偏好与消费者的偏好存在偏差，影响了公共服务的效率，不能使其效率最大化。
西方20世纪20年代以来的许多主流经济学家基本遵循两套不同的理论假设：一是理性“经济人”假设，即将市场上的消费者与生产者假设为追求个人利益的利己主义的理性“经济人”；二是仁慈政府的假设。其实，政府也是理性“经济人”，政府部门及其官员追求自身的目标，有时也会追求自身利益而非公共效益或社会福利。正如公共选择理论将政府假设为“经济人”那样，以“经济人”为运作者的政府和公众一样追求个人利益最大化：为了私利实施寻租与腐败行为；为了得到肯定或名誉、地位、权力而提供一些显性化或见效快的公共服务；追求部门预算的效益最大化等。如盖伊·彼得斯（2001）提出“官僚常常用将其机关预算增加到最大限度的方法来扩大自己的权力并提高个人的收入”。诺斯（1994）也认为掌握国家权力的人会使用这些权力，在牺牲社会其他成员利益的基础上，牟取自己的利益。这些都可能使政府目标与社会公共利益发生偏离，造成效率损失。
1.预算既定时政府行为偏好导致公共服务的效率损失
借助微观经济学的理论，当预算既定时，满足效用最大化的条件就是如（1）中方程的解：
得到消费最优化条件：MU1/P1=MU2/P2。其中，U为效用；X1、X2分别为两种不同的公共服务；I、P1、P2分别为财政预算、两种不同的公共服务的价格；MU1、MU2为两种不同的公共服务的边际效用。如图2-1所示，在政府配置中，如果政府偏好对公共服务1的供给，则公共服务1的供给会过多，使得A点的效应明显低于最优化的B点，从而造成效率损失，居民的利益不能最大化。
图2-1 预算既定时政府偏好导致的公共服务效率损失
2.预算扩张时政府行为偏好导致公共服务的效率损失
当预算扩张时，若预算增量全部用在政府偏好的公共服务1的供给上，则其相对价格会降低，会出现替代效应（BD 段）和收入效应（BA 段）（见图2-2）。对于供给规模不变的公共服务2来说，收入效应是正的，但产生了负的替代效应。且替代效应大于收入效应，总效应为负，说明相对价格较高的公共服务2惠及的人数较少，从而引致低效率。其负效率=替代效应-收入效应，负效率就是预算增加时的损失。
图2-2 预算扩张时政府偏好导致的公共服务效率损失
3.政府“寻租”与腐败行为导致公共服务的效率损失
寻租是一种非生产性活动，会导致资源配置的扭曲，是政府失灵的重要根源。公共服务中的“寻租”是政府在提供公共服务中为了自己的私利而进行的腐败行为，表现为官员为了获得利益而在公共服务中设置消费障碍、与企业合谋侵害消费者的利益。这会影响政府声誉和增加廉政成本，从而增加交易成本，减少公共服务的提供数量。同时，政府被“俘获”后，形成公共服务的市场垄断问题，影响公共服务的提供效率。如图2-3所示，在没有政府寻租与腐败行为时公共服务的供给是S1，供求均衡点为E；在有政府寻租与腐败行为时公共服务的供给是S2，供求均衡点为F。显然有政府“寻租”与腐败行为时，公共服务供给量减少（由Q1减少到Q2），公共服务的价格上升（由P1上升到P2），或者说在有政府“寻租”与腐败行为时居民要享受原来数量（Q1）的公共服务，需要缴纳更多的税费、付出更大的成本。由此，效率受损，居民的福利减少。
图2-3 政府寻租与腐败导致的公共服务效率损失
4.政府行为偏好导致公共服务的预算最大化
我们根据曾福生、罗光强主编的《西方经济学教程》来分析公共服务预算最大化（曾福生、罗光强，2004）。假设某级政府的公共服务产出为q，可从上级政府得到的预算资金为b，两者存在函数关系b=b（q），公共服务的成本函数为c=c（q）。由于公共服务支出的成本很难度量，只能了解成本与预算之间的关系。在追逐利润最大化的条件下，在生产成本满足既定预算约束条件下获取最大预算：
它的一阶条件为：
r为拉格朗日乘数，如果r=0，则政府产出是有效率的，但r表示预算对政府的“边际效用”，能满足自身偏好，故r不为0，即预算超过了市场所需要的成本，造成了社会损失。
（二）政府决策、执行、监督困境导致公共服务的政府失灵
由于体制原因，政府会出现决策失误、执行困难，而监督困境会使公共服务供给中存在政府失灵。
第一，政府的信息不完备导致公共服务决策失误。政府进行公共服务决策的依据是信息，而信息不完全会导致政府决策失误。在科层官僚体制下，公共服务决策普遍是“自上而下”进行的。同时，公民作为消费者出于个人利益考虑不愿意表露对公共服务的真实需求偏好。另外，公共服务的供给者、生产者和消费者的相互分离导致相互之间信息不对称。政府是公共服务的提供者，因此要了解生产者的公共服务质量，需要消费者提供信息。但是，有些消费者可能或提供虚假信息，或并没有评价公共服务质量的能力，这就导致公共服务的供给者与生产者的信息不对称，使公共服务结构失衡，资源配置扭曲，居民福利受损。
即使政府以高度民主的原则采取一切措施收集居民信息来进行决策，同样难以将社会个别成员的偏好合成社会偏好，全面反映居民公共服务的需求。这方面有一个著名的定理，即阿罗不可能定理。阿罗不可能定理论证了在多数投票规则下，投票的结果会受投票程序影响而不同，不可能将信息合成一致性的社会偏好，即一致的公共利益并不存在。即使存在公共利益，但选民的“搭便车”行为也会使结果偏离公共利益。分散的、原子化、弱势的农村居民利益更难以得到保障，而那些利益比较集中、有组织和经济实力的利益集团往往会获得集团利益，而非公共利益。因而，由于公共决策信息的不对称以及公民的投票规则本身存在缺陷，据此做出的决策难以反映大多数人的意愿，即难以反映公共利益，从而导致政府失灵。同时，政府做决策往往有时滞性，这种政策“时滞”的存在使政策效果十分难以确定。
第二，政府决策执行的复杂性导致公共服务失灵。前文我们论述了公共服务的政府决策存在失灵。我们放宽假设条件，假设政府政策是正确的，也会因为政策执行困难而难以到达预期目的。由于政府存在科层层级，在政策执行中下级政府很难完全执行上级政府的决策。同时，在政策执行中，企业作为公共服务的生产者，为了获得标的，可能会“俘获”政府官员，影响政策目标。
第三，政府监督困境导致公共服务失灵。企业的效率可以通过投入与最终的产出来衡量，但有些政府公共服务的产出度量和评价非常困难，只能用其投入来度量，造成政府效率度量困境。投入越多并非越好，且有可能投入多反而使公共服务质量有所下降。比如政府投入教育有多大的效率，投入是增加还是减少居民福利，难以衡量。既然衡量政府公共服务的效率存在困难，监督政府从某种意义上说便是一句空话。同时，政府是具有强制权的特性部门，由于信息不公开，监督机构的信息来源于政府，监督者完全有可能受到被监督者的蒙骗和操纵，难以真正进行监督。布坎南（James Buchanan，1972）认为存在政府失灵行为的外部因素是缺乏监督约束机制。
（三）政府垄断导致公共服务的政府失灵
在公共服务供给中，政府的垄断有多种形式：生产垄断、销售垄断以及价格垄断等。但不管怎样，斯蒂格利茨所做的论断是正确的：政府对公共服务供给的垄断是“真正的自然垄断”。
第一，政府提供公共服务缺乏竞争。国家属于自然垄断的范畴，政府是多种公共服务的垄断者，如水、电等属于自然垄断服务。在没有竞争的情况下，政府可以随意定价，政府也缺乏采用有效的管理方法与生产技术来降低成本的动力，而倾向于增加预算规模。政府提供公共服务无效时，缺乏一种可靠的终止这种活动的机制，且责任主体也不明确。即使政府自己不生产，而是购买服务或将服务外包出去，由于政府的垄断性，也有可能没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济组织的运作，契约承包反而会沦为政治腐败的机制（文森特·奥斯特罗姆，2000）。
第二，政府垄断影响公共服务提供效率。第一种是行政审批。政府权力具有垄断性，如果不放权，每一个公共服务都要经过政府审批，会影响公共服务的多元化提供，如在老龄化背景下养老院的重要性更加突出，但政府审批困难，使养老服务更加不足便是一例。又如，对NGO审批严格，设置的金融门槛过高，造成“慈善不足”。第二种是政府行政权力使用范围过宽，直接管理、干预企业的公共服务，使公共服务的企业化生产实质上变为政府垄断生产。第三种是公共服务提供的重要主体——事业单位具有“准政府”性质，即具有垄断性。一些事业单位往往有行政职能，与政府有千丝万缕的联系，有可能会滥用政府赋予它的行政职能排除、限制市场竞争，形成公共服务领导地位，从而使公共服务供给不足、效率低下或者结构失衡。
第三，公共服务的政府垄断危害极大。政府有可能凭借其独占的垄断地位而无视公共利益，如不透明地收取各项行政费用等。
另外，政府部门不受利润的约束。企业只有取得利润才能生存，因此它们需要降低成本，提高效率，以尽可能获取高的利润，而政府部门却不受利润规律支配。政府供给公共服务所需的经费具有非价格来源，即来自税收或来自其他非价格收入。收入与成本无关，政府及其官员也就没有动力降低公共服务的提供成本，也不会主动提高政府自身运行效率，因而当产出既定时，政府会不计成本地使用较多的资源，低效率因此产生。
（四）公共服务的政府高度集中与单向性导致的失灵
传统上，政府提供公共服务往往集决策权、排产权（安排生产）、融资权、生产权和监督权于一身。政府依靠行政力量，自上而下地创建生产单位，从而与生产单位之间建立垂直性、依附性的权力关系结构，并通过命令制供给公共服务。在职能上，“划桨”与“掌舵”不分，政府既是决策者，又是执行者，集“球员”与“裁判员”于一身；在管理主体上，“政社不分”，政府垄断权力和资源，是唯一的管理主体；机制上，管理机制单一，排斥私营部门管理方式。政府主宰公共服务，公众在公共服务中处于被动接受地位。就构成社会细胞的社区而言，社区是政府开展行政管理和提供公共服务的基本单元，没有自决权利。
如图2-4所示，公共服务的决策、排产（安排生产）、融资、生产和监督是融为一体的，完全由政府垄断完成。政府与公众的关系是单向关系，公众作为消费者没有话语权，被动地接受服务。这一管理方式是以牺牲效率为代价的，难以满足公众多样化的需求，是政府失灵的表现之一。
图2-4 集权与单向性导致政府失灵
二 公共服务市场化及其市场失灵
进入20世纪七八十年代以后，西方各主要市场经济国家普遍流行“滞胀”怪病，同时政府公共服务无效率，使人们开始反思政府干预经济的有效性，从而公共服务的市场化开始推行。
（一）公共服务市场化的理论依据
公共服务市场化有其理论依据。如前所述，政府失灵是市场干预的理论依据。第一个理论依据是政府的无效率。市场化是建立在新古典经济学基础上的。市场化的倡导者认为官僚化的分配体制是对自由市场体系运作结果的歪曲。如果引入市场竞争，那么社会的普遍情况会更好，会更接近帕累托最优。按照盖伊·彼得斯的观点，市场在分配社会资源时起主导作用会产生更高的效率。第二个理论依据是政府垄断。奥斯特罗姆、哈洛克等学者对常见的官僚体制的缺点进行了分析，认为官员关心自己的利益，导致官僚体制膨胀。官员具有垄断信息，从而使他们在与立法机关打交道时处于有利地位。从这个角度考虑，政府失灵的基本原因就是官僚的利己行为及其垄断。第三个理论依据是市场模式在公共服务提供中的适应性。科斯在《经济学中的灯塔》一文中阐述了公共服务由市场提供的可能性与可行性。他以灯塔由私人提供为例，论证了通过一系列的制度安排可以解决公共服务消费的外部性问题，从而使其生产成本得到补偿。盖伊·彼得斯（2001）也论证了这一点，他认为“如果能够建立适当的激励机制，那么就能够将私人利益与公共利益统一起来”。
另外，还有学者运用西方经济学理论与企业管理理论，提出关于“掌舵”与“划桨”的二分论。奥斯本等在推崇市场效率的同时指出了政府在公共决策中的优势，认为政府作为“掌舵者”很有优势，比“划桨者”更有能力把握航向，强调了政府优势与市场优势的互补，力图实现市场机制与政府机制的有机结合，这一理论也是公共服务市场导向改革的重要理论基石。
尽管公共服务市场化有其理论基础与根据，但是，同政府一样，市场也存在失灵。
（二）公共服务的市场失灵
1.市场化偏离了公共服务的公共性
公共性是公共服务的核心，应该注重公共服务的公平性。在罗尔斯提出的正义原则中，机会平等原则是最重要的一个。罗尔斯（2000）认为，社会不公正在很大程度上是由人们所处的外在环境和其自身的特点造成的（起点的不公平）。一个公正的社会应该尽量消除偶然因素对公众结果的影响，为公众提供大致平等的初始条件和资源，如教育、医疗和社会保障制度，使其能够在维持生存的基础上提高社会参与能力。罗尔斯所说的公平实际上是居民应公平地享受公共服务。
但是，市场机制引入公共服务会影响公共服务的公共性。企业是以赢利为目的的，追求经济效率是其驱动力和本能，市场化改革是公共服务的主要目标，已经从以公民权为中心转移到以竞争与效率为中心，服务的提供部门更多地关注市场导向的经济效率而不是公民的公共福利，公共服务接受者的构成范围也变得越来越窄。这必然使公共服务应有的公共性减少甚至丧失。按照公共管理理论，公共服务的对象就是“顾客”，公共服务市场机制改革必然坚持“顾客导向”，而企业的顾客的最大特点，就是按照市场的等价交换原则与竞争原则，将优质的产品和服务销售给货币支付多者，顾客的付费能力决定其获得服务的质量和数量。公共服务市场导向的改革，将导致付费能力低者或无付费能力者得到质量较差的服务，从而导致公共服务的等级化。只注重公共服务的生产者而忽视消费者的后果是公众在公共服务领域的基本权利得不到保障，平等参与社会分配的机会被完全经济化、市场化。对我国而言，农民是较弱势的群体，按照此原则农民得到的公共服务将不足，有悖于公共服务的目的，违背了正义与公平原则。
公共服务市场化的倡导者提出将决策和执行分开，促进“掌舵者”与“划桨者”分离。企业分担了提供公共服务的部分职责，成为公共服务的生产者，而政府则充当决策者与监督者。但这也存在问题，如图2-5所示，政府与企业有各自的价值导向，政府崇尚公平，市场需要效率，两者难以统一，在政府监督无力或者政府与市场“共舞”的条件下，效率将成为首要的目标，公众需求得不到满足。且政府把从居民处得来的需求信息反馈给企业，由市场来回应居民的需求，而政府对居民需求缺乏直接回应，难以达到公平的目的。
图2-5 市场化难以实现公共服务的公正公平
2.市场化无法纠正公共服务的外部性
公共服务是惠及多数人的服务，具有非排他性与非竞争性，因而具有明显的外部性。外部效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以矫正和弥补。公共服务的外部效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性的好处，而从某种意义上来说，有些公共服务的付费者就蒙受了外部不经济性的损失。因此造成边际私人收益小于边际社会收益，而边际私人成本大于边际社会成本的现象；私人成本收益和社会成本收益出现差异，出现了大量享受公共服务而不分担成本的“搭便车”现象，造成公共服务的需求与供给不足。如图2-6所示，居民购买公共服务的私人边际收益为MR1，居民消费给其他人、社会带来好处，因而边际社会收益MR2大于居民私人边际收益MR1。而购买公共服务的私人边际成本为MC1，社会边际成本为MC2，私人边际成本（MC1）大于社会边际成本（MC2）。正因为公共服务具有非排他性与非竞争性，人们都存在“搭便车”的心理，希望他人购买服务而自己享受利益，出现了需求不足。按照MC =MR 的原则确定公共服务的最佳均衡量Q1和Q2，结果是私人的最佳购买量Q1小于社会最佳需求量Q2，出现“需求不足”现象，市场难以克服。
图2-6 市场供给导致供给与需求“双不足”
与此相联系的就是市场机制下公共服务供给不足。正因为公共服务需求不足，会出现供给剩余。为了获得更多的利润，在下一次供给中，供给者会根据私人边际收益与私人边际成本来调整公共服务的供给数量，从而，公共服务的供给数量Q1小于社会最佳需求量Q2。
因此，单纯依靠市场机制提供公共服务往往会偏离社会最优状态，从而导致需求不足与供给短缺“双失灵”现象。
3.公共服务市场化存在信息不对称
公共服务市场化的信息不对称包括两个方面：公共服务生产者信息不对称（信息垄断）与消费者信息不对称（需求伪装），它们造成公共服务的结构失衡，无法满足居民的无缝需求。
在公共服务供给中存在消费者需求信息伪装。公共服务由市场供给，会使居民的需求偏好难以显示，信息缺乏，存在难以均衡供需的困难。为了规避成本，实现公共服务的“搭便车”，公共服务的消费者会设法掩饰自己的消费偏好与消费数量，从而使生产者难以确定供给的数量。
同时，公共服务供给中存在信息垄断。这在一些专业性很强的公共服务中尤为明显。比如医疗卫生服务专业性强，医院作为医疗服务提供者所掌握的信息远远多于消费者，使得医生处于绝对的信息强势地位。在市场化下，为了获得更多的利益，服务提供者可能使用本不该用的高价位药品，诱导患者的需求，使市场价格大大高于均衡价格而导致市场失灵。这种信息不对称损害了消费者的利益，造成了卫生资源配置的无效率和不公平。
4.公共服务存在市场垄断性
完全竞争才能使市场配置达到帕累托最优，但完全竞争的条件非常苛刻，根本无法满足。公共服务的市场提供也是一样，也不可能通过完全市场来配置，使其生产恰好落在可能性边界内，公共服务的市场也存在垄断。当需求者或供给者能左右一种商品的价格时，不完全竞争就出现了，而偏离有效市场的重要原因之一就是存在不完全竞争或垄断。例如，水、电等自然垄断行业虽然实现了企业化，但根本没有解决垄断问题，只是由政府垄断变为市场垄断。
图2-7借助经济学理论，与完全竞争比较，从而分析垄断的损失。图中AR1、MR1、D1、P1分别表示市场垄断下公共服务供给的平均收益、边际收益、需求曲线及价格；AR2、MR2、D2、P2分别表示完全竞争下公共服务提供的平均收益、边际收益、需求曲线及价格，且四线合一；MC、ATC 表示边际成本与平均总成本。由此，可看出垄断条件下提供公共服务的价格高于竞争条件（P1＞P2），供给的数量小于竞争条件（Q1＜Q2）；且市场垄断者获得了阴影部分P1AFH 的超额垄断利润，居民的福利损失（将垄断条件下因价格高而没有消费能力的居民考虑进去，且消费数量为0）为图中虚线阴影P1AGTP2部分。
图2-7 公共服务的市场垄断损失