第二节 新中国政府的澳门政策

1949年10月中华人民共和国成立，而至同月中旬，中国人民解放军已进驻了广东省的大部分地方。然而，新中国政府并未收复毗邻的澳门和香港，而采取了暂时维持两地分别由葡萄牙和英国管治的策略。当时负责接收中山的军事管制委员会主任黄旭在接受澳门《大众报》访问时更提到：“中国人民解放军尊重澳门的地位……拱北海关将迁回内地办公。”（中共广东省委党史研究室等，1999）按照新中国政府的说法，采取此策略的原因，除了是利用港澳两地“打破以美国为首的西方资本主义阵营对新中国的全面封锁，分化瓦解西方反华势力，打开外交局面，巩固新中国政权”（郭德宏、李玲玉，1998）之外，还要利用两地的特殊经济地位，“为新中国的经济建设服务”。由于朝鲜战争的关系，联合国和美国同时对中国内地实施贸易禁运，澳门和香港的地理位置以及与外界的联系，对于当时物资供应极其短缺的中国内地而言无疑是两条极具战略意义的通道。

事实上，中国共产党早在成立政权以前，便委派柯正平在澳门成立南光贸易公司。该公司除了在国共内战后期支持中国共产党军队和朝鲜战争期间负责为新中国政权转运必要的物资之外，实际上也是中国共产党以及新中国政权在澳门的联络和活动协调机构。在与澳门葡萄牙行政当局日常的联络和沟通方面，主要经当地社团负责人向对方表达立场。而相对于香港蓬勃的经济活动和高调的国际交往，当时的澳门在货物转运方面仍相对稀疏，物资转运的活动可以更隐蔽地进行。当时经澳门向中国内地转运的货物量，据说比香港还要多，甚至很多在香港卸下的货物，仍要从澳门转运。当时的澳门因此成为中国内地进口外地必要物资的一条重要转运线［南光（集团）有限公司网页，2008］。

不过，“暂时维持港澳现状，不等于对不平等条约的认可，不等于对英、葡的不合理殖民行为坐视不理，对港澳中国居民争取合法权益的行动，新中国政府也会在适当的时候给予适当的支持”（吴志良，1998）。回顾新中国成立后的历程，如果澳门葡萄牙行政当局在主权问题上出现被认为是“越轨”的行为，在适当的时候也会重申其拥有澳门的主权，同时也不容许澳门成为危害新政权安全的基地。例如关闸事件、阻止澳门行政当局举办庆祝澳门开埠400周年的活动、反对在氹仔鸡颈兴建机场、迫使行政当局将在澳门活动的国民党当局特务交给内地处理、关闭国民党当局驻澳门机构，以及“一二·三”事件发生后以关闭亲台社团为其中一个谈判条件等（Fernandes，1998）。由于葡萄牙尚未承认中华人民共和国政权，两国更无外交关系，如果澳门与中国内地在当时出现冲突事件，而不可避免需要正式的交涉，一般会分开两个层次进行。第一个层次是国家的层次，透过机关报——《人民日报》发表文章以及国际组织的发言，对外表达国家对有关问题的立场。具体事例如表2-2所示。至于第二个层次，则是地方的层次，以“地方对地方”的原则，商谈解决事件的具体办法；且按照事件的性质，可以进一步分为“政府对政府”的正式形式，或“政府对与澳门行政当局有联系的社会人士”的变相正式商谈形式。然而，新中国政府在这段时期坚持拒绝采取外交途径解决事端，除了上述互不承认的原因外，也意味着新中国政府否定葡萄牙对澳门拥有主权。具体事例如表2-3所示。

表2-2 新中国政府以国家层次处理涉澳问题事例

表2-3 新中国政府以地方层次处理涉澳问题事例

20世纪70年代，中国的对外关系和国内政局发生了相当大的变化。由于内政和外交情势的好转，解决国家统一问题时机成熟，中国政府于是在1979年1月1日发表《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》（通称《告台湾同胞书》），呼吁台湾人民和台北当局与祖国大陆同心协力，共同推进国家统一事业。事实上，早在20世纪60年代初，当时的周恩来总理便根据毛泽东主席解决台湾问题的思想和原则归纳为“一纲四目”[1]，而1978年中华人民共和国与美国就建交问题谈判的时候，邓小平也重新提出了以一个国家容许两种社会制度的方式来解决台湾问题的主张（郭德宏、李玲玉，1998）。

1981年9月30日，全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英，透过向新华社发表谈话的形式，发表《关于台湾回归祖国，实现和平统一的方针政策》（俗称“叶九条”），首次阐述了台湾回归祖国后中央政府和台湾之间关系的原则，主要强调了中央向地方（即特别行政区）的纵向分权，使特别行政区享有“高度自治”。“一国两制”原则的核心，是保留香港、澳门和台湾现行的社会和经济制度，因此中央政府必然要向将来成为特别行政区的这些地方授予广泛的权力，使这些不同于中国内地的主体社会和经济制度得以有效和顺畅运转。这种广泛的权力授予，就是“高度自治”。通过这种“高度自治”，特别行政区除了获授行政管理权，被容许自行制定对内政策外，更由于本身原有的法律制度与中国内地完全不同，再加上有关地方已经有一套属于本身的法律制度，或因原来的法律渊源或联系随着主权或政权回归中国而割断或终止，而使中央政府对特别行政区的授权有需要延伸至与当地法律制度相适应的立法权、独立的司法权和终审权。此外，由于社会和经济制度与中国内地完全不同，也需要授予特别行政区经济和财政的自治权。“高度自治”的内涵，还包括在由特别行政区当地居民自我治理当地事务的层次上，借此调动和提高当地居民参与特别行政区事务的积极性、主动性和创造性。

然而，“高度自治”并非“完全自治”，中央政府仍保留适当干预特别行政区的权力。除了是因为中国作为单一制国家，所有地方政府的权力由中央政府授予外，也有助中央政府有效对特别行政区行使应有的国家主权。除了防务和外交事务必须由中央政府负责外，中央政府作出干预的条件，原则上包括“发生不利于‘一国两制’原则的落实、不利于稳定繁荣、不利于中央政府行使国家主权的事态”（杨允中，2004），但这种干预也应相对谨慎和有节制地行使。例如特别行政区出现严重动乱等事态时，“首先是（当地）行政机构要干预，并不一定要大陆的驻军出动”（邓小平，1987），即应尽可能先由特别行政区政府自行处理，在情非得已的情况下方由中央政府出面处理。

至于“一国两制”应用到澳门的具体原因，归纳起来有三个：

（1）澳门本身因为长期受外国统治的关系，而发展出并实行一套有别于中国内地的制度，包括资本主义、完全开放和自由的市场经济制度，以及因此而衍生的，为澳门当地居民所认同的社会行为、结构制度（即社会制度）和生活方式。虽然除中国内地和香港的投资外，当时在澳门的外资不多，但它们却发挥着促进澳门经济发展的作用，特别是在发展金融银行业和公用事业等方面上。这些外资在澳门的经济利益应当受到保护，使中国收回澳门的主张能够更易争取到国际社会的认同和接纳。

澳门的政治行政制度也有别于中国内地。受殖民统治的影响，澳门的政治行政体制以总督为主导，而作为一个地方行政区域，澳门政制中行政与立法之间的关系也有别于中国内地的地方人民代表大会和各级人民政府，以及民族自治地方的自治机关之间的关系。澳门地区本身的管理机关早自1926年起便已引入选举制度，更在后来进一步发展成为开放的、直接选举和间接选举相结合的选举制度。在法律和司法制度方面，澳门属于欧陆法系，而且与葡萄牙的渊源颇深。整套法律和司法制度，包括作为法律体系重要组成部分的民法、刑法、商法和诉讼法、基本权利的保障、法院和检察院的组织、职权和运作、司法人员和司法辅助人员的任免制度，以及律师制度，都与中国内地实行的社会主义法律和司法制度截然不同。

（2）澳门本身的经济制度较为适合本身的社会发展情况，尤其是在天然资源严重缺乏和劳动力高度集中的情况下，更需要发展一套与这种条件相适应的经济模式。这套经济模式的主要特征，包括自由港、不实施外汇管制政策、奉行自由贸易，以及以容许工商业自由发展为原则。这些特征确保了澳门在人流、物流、资金和信息流动方面保持畅通，让澳门在对外经济贸易的交往上更便捷，为建构澳门本身的经济体系注入动力。而带有这些特征的经济模式，在事实上也被证明行之有效。根据经济合作与发展组织（OECD）的数据，澳门国民生产毛额（GNP）的年增长率，在1971～1981年间平均为17.6%（黄启臣、郑炜明，1994）。人流、物流、资金和信息流动自由，也有助中国内地顺利推行当时刚开展的经济改革开放措施，同时利用澳门与外地交往。透过澳门的这些优势，吸引外国以至澳门本地企业到毗邻的珠海经济特区投资，有益地补充中国内地的经济发展，同时也为地域狭小的澳门，提供一幅广阔的经济发展腹地，加强本身在国际上的竞争能力。

天然资源缺乏的先天条件，也促使博彩业在澳门发展，而且更在行政当局政策主导下得以有序进行。早在1847年，澳门行政当局便已颁令准许博彩事业专营，而具现代化规模的博彩娱乐事业，则自20世纪60年代，随着博彩专营权的重新竞投和判给而开始形成和发展，并带动了旅游业的发展，继而使集博彩、娱乐和旅游事业于一身的“旅游娱乐业”成为澳门经济的重要支柱之一。事实上，博彩娱乐事业作为澳门经济内容的一部分，本身便与把之界定为“三害”之一的社会主义社会制度不兼容。

（3）澳门居民在心理上普遍对社会主义所主张的部分内容有所保留。澳门居民对现有的社会制度和生活方式普遍感到满意，更希望在回归祖国以后能维持现状。即使在澳门近代历史上由华人居民发起的几次社会运动（例如“一二·三事件”），也没有把矛头指向私有财产制度，反而对个人的产权强调尊重。这除了受澳葡行政当局的制度文化影响外，也在一定程度上反映着澳门居民不希望对现有社会制度和生活方式作出剧烈甚至任何改变的深层次的隐性意愿。

另一方面，中华人民共和国自成立以来，也曾经在政治和经济领域上出现过多次政策失误，导致局势动荡不安。在这段时期从内地来澳定居的人士，除了一些因家庭团聚或其他原因而合法来澳的人士之外，也有相当数量是属于非法入境的人士。这种现象尤以20世纪70年代中后期至80年代之间较为严重。必须承认，在这些来澳人士当中，不论合法来澳与否，很多都是出自对澳门经济蓬勃发展及其生活方式的向往，希望利用来澳定居去改善自己和家人的生活。透过领导人公开承诺，以及在成文政策和法律上保证澳门现行制度和生活方式不变，不但有助于消除澳门居民对前途的忧虑，更可以进一步争取他们对“一国两制”方针的认同和信任。

总之，如果硬性把澳门从过去的一套制度转变成与中国内地实行的制度一致，其所牵涉的政治、社会和经济成本未必为各方面所能承担。

澳门回归后，“一国两制”正式落实。在维持具有澳门特色的社会制度和生活方式的同时，中央政府和澳门特区政府，通过中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室（简称“中联办”）和澳门的社团，开始有系统地在经济、澳门居民能力建设以及国民教育方面采取措施（见表2-4），增进澳门居民对国家的认同，使两地的交往更趋频繁，层面更趋广泛。“一国两制”的实践，已开始呈现在两地制度基本不变的前提下，澳门与中国内地在经济，以至居民的行为模式上进一步融合的一体化趋向。

表2-4 1999年后澳门与中国内地进一步融合的主要措施