第一节 现代农业土地制度
土地是农业生产的基础。自从人类发明了农业，如何利用土地就一直是人类在探索的问题。土地如何利用包含两个层面，一是技术层面，二是制度层面，这二者又是紧密相关的。土地制度是农业生产的基本问题，其影响包括农业生产不同参与者的收入分配，对土地及农业生产的投入，经营土地的规模及农业生产的集中程度，农业生产活动的参与者所受到的激励，最终在很大程度上决定农业生产的效率。在中国，土地制度不仅是一个经济问题，还是一个政治问题，关系到政治家们的政治理想，这更加剧了问题的复杂性。本节讨论现代农业土地制度，在此基础上讨论中国农业土地制度的问题及改革方向。
一 农业土地私有制：现代农业基本的土地制度
土地制度有广义和狭义之分。周诚认为，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，诸如土地利用方面的土地发展制度、土地规划制度、农业土地轮作制度、土地保护制度、水土保持制度、土地利用计划制度等；土地所有和使用方面的土地分配制度、土地承包制度、土地租赁制度、土地有偿使用制度等；土地价值方面的地租制度、地价制度、土地税收制度、土地信用制度等；此外，还包括国家的管理制度、土地征用制度等。狭义的土地制度，主要涉及土地产权安排，而核心问题是实行土地的公有制还是私有制。[1]
纵观当今世界各国的农业土地制度，除中国等少数国家外，均为私有制，农业发达国家均无例外。农业土地私有制作为当今农业土地制度的主流是基本事实，以下提出解释。
第一，农民的生产积极性得到最充分的调动，因为所有来自土地的收益均归土地所有者。相反，如果是佃农体制，农民生产所得的一部分甚至大部分归地主，农民的生产积极性必然削弱。
第二，有利于土地资源的有效配置，实现土地的规模经营。在农民获得土地私有产权的条件下，土地就获得了充分的流动性。农民通过土地的买卖，可增加土地、减少土地甚至放弃土地。这样，善种田的可多买土地，而不善种田的可减少土地甚至放弃土地，从而实现土地和劳动力的合理配置。随着农业生产效率的提高，要求农户必须耕种一定数量的土地才能获得正常收入，由此引发土地兼并，形成土地的规模经营。2010年，美国家庭农场的平均耕地规模为417.6英亩，折合为2535亩。
第三，能较好地避免农民经营土地的短期行为。现代农业需对土地进行长期投资，有些投资甚至具有不动产性质，比如埋设在田地的管道等。培养土地肥力是自古以来农民经营土地要做的事，如果土地是有期限的租赁，则农民难以对土地进行长期投入，注重土地肥力的培养。只有在土地私有的条件下，农民才不会担心有一天投入的土地成为他人之物。
第四，能较好地解决农民和土地分离问题，加速城镇化进程。农民有了土地产权后，若不想种田或已经进入城镇稳定就业，就可卖掉土地或将土地出租从而融入城镇，进而加快城镇化进程。由于土地的出租交易成本要明显高于土地出售的交易成本，所以一般来说，农业发达国家的农民离开农业后会将土地出售，从而实现彻底的城镇化。
第五，农民有了土地产权后可使土地及相关的利益得到有效的保护。任何试图对土地权属的调整，都必须经过土地所有者。这样，土地所有者可有效地保护自己的合法利益。
第六，有利于农民收入的提高，缩小乃至消除城乡收入差距。如果农民感到种地收入不如到城镇就业高，就会选择离开农村。这样，继续留在农村的农民可获得更多的土地从而实现规模经营，收入因此可大幅提高，最终实现城乡收入均等化。
第七，有利于人力资本对农业的投入。随着农户耕种土地规模的扩大，农业人力资本投资才能获得足够的回报，由此才能推动农学教育的发展。农民接受农学教育并把所学知识技能应用于家庭农场。在小农经济的条件下，这些知识技能所能应用的土地数量有限，因而农业人力资本投资的回报就必然有限。相反，如果是大规模的家庭农场经营，则回报必然大幅提高。因此，农业发达国家都有相当发达的农学教育。例如，美国虽然农民人数不多，但开设农学教育的大学并不少。
二 中国农业土地制度
《中华人民共和国宪法》规定：中国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。第十条规定：“城市土地属于国家所有”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地。”这就是说，任何单位和个人要用土地，都必须从政府手中获得。如果需要的土地属于农民集体所有，则要由政府先从农民那里征用土地再以一定的方式转给土地使用者。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》还规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡其使用权；也不得随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有的耕地时，也必须经国家有关部门批准；即使是耕地所有者，也不能让土地荒芜。这些法律条文告诉我们以下几点。第一，农民本身不直接拥有土地所有权，而是归村集体所有。但这个集体的概念是很模糊的，是行政村还是自然村？是谁具体作为所有权的代表或法人？在实践上，往往是由村干部说了算。这种所有权的不明确往往会导致谁都没有拥有的意识，也就相应缺少实现其所有权的内在动力。第二，农民所拥有的经营权也是有限的。农民不能自主改变所属耕地用途，即便农民发现能获得更大商业利益的用途，也不能让土地荒芜，即便种田不赚钱甚至赔本。事实上前些年，特别是在没有实行种粮直补前，就有在外务工的农民为了不让承包的土地荒芜，花钱雇人种田而最后所得是赔钱的事情。这时所谓的对土地的承包所获得的经营权已变成农民难以推卸的负担。第三，农民没有对土地的处置权。农民不能买卖土地产权，即便从中可获得巨大的利益。如果他人需要土地而要购买时，也只能向政府提出购买要求，由政府征用农民土地并付出通常是不高的，有时甚至是很低的补偿。这时，农民对于卖与不卖及接受不接受补偿条款并没有太大的决定权。
三 现行中国农业土地制度的问题
下面分析现行中国农业土地制度所导致的问题。
第一，由于农民对土地缺乏处置权，也就意味着土地缺少流动性。从根本上来说，一种生产要素不能自由流动从而使其市场价值得不到表现，就一定存在效率损失。
第二，很难实现劳动和土地的有效结合。土地是按人头平均分配，不管一个人想不想种田、善不善种田，都分得等量等质的土地。经济学的一般理论告诉我们，在给定土地和劳动力的条件下，粮食产量最大化的土地和劳动力结合应是每个劳动力的边际产量相等。设想有两个人，一个善种田，可实现亩产小麦500千克，而另一个不善种田，实现亩产400千克。村里的田平均分配，每人分得5亩田。如果善种田的多种1亩，而不善种田的少种1亩，则小麦总产量可增加100千克。
第三，农民经营土地的短期行为。由于土地承包是有限期的，国家规定目前的土地承包期为30年。但在实际执行中，人口的变动使得劳动力和土地的匹配不合理，事实上不少地方采取一定时间间隔后就重新分配土地。不管承包期是少于还是等于30年，农民对土地的经营都难有长期打算，不愿对土地进行长期投资，特别是固定资产的投资，比如安装管道浇灌设备等，而只会经济合理地采取短期行为。
第四，承包期的长短两难选择。为了防止承包期短而导致的农民经营土地的短期行为，政府采取延长承包年限的政策，并反复强调承包期的稳定性，但这一政策面临两难选择：在30年的时间跨度内，农户的人口、劳动力变化很大，可能出现有的家庭人多地少，而有的家庭地多人少的情形，将加剧劳动和土地匹配的不合理性。设想，一家5个劳动力种2亩田，而另一家2个劳动力种5亩田，这将导致劳动力的浪费以及收入的不合理。为了使劳动力和土地匹配相对合理就必须适时调整土地分配，但这又将加剧农民经营土地的短期行为问题。总之，不论是延长并稳定承包期还是不延长并经常变动承包期，都有难以克服的内在困难。
第五，由于土地产权不明确，而事实上村干部掌握一定的处置权，就可能出现严重的代理问题。新闻界已披露大量的村干部在处置土地时以权谋私的新闻。这主要表现为在谈判过程中，寻租牟取私利；在获得卖地所得款项后，相当一部分甚至大部分钱以集体名义由村干部掌管，真正分到农民手上的并不多。这些村干部手中掌握的卖地款给村干部贪污提供了资金基础，尤其是在村干部的行为得不到有效监管的情况下。
第六，难以形成规模经营。根据2015年问卷数据，中西部农村户均亩数为7.95亩，拿现代农业的标准来衡量显然过小。农业生产存在显著的规模经济，对此第四章第五节将有详细讨论。但在目前的家庭土地承包制度条件下，土地很难有效地流转、集中形成规模经营，而没有土地的规模经营就难以形成较高的农业生产效率。
第七，土地碎化严重。中国农业土地有一个相当独特的现象——土地碎化，也就是一户的承包地分成若干小块，根据2015年问卷数据，中西部农村户均为4.70块。土地碎化，农民浪费时间奔走于不同地块，同时也带来看管困难。比如西瓜熟了要看管，如果一户只种一块地，一个人就可负责看管，可如果多块地，就难办了。因此，土地相邻两农户如果交换土地就可能令双方共同获利，没有理由怀疑他们不会这样去做。但这在土地私有的条件下才比较容易实现，因为土地私有使得交换建立在适当的基础上，相反，如果只是承包的土地，只有一定时间的使用权，交换就缺少动力。此外，只有土地私有才有土地市场，才知道如何折算不同质量的地块，交换才能顺利进行。
第八，土地承包制影响了中国城镇化的进程。在中国，农民和土地的承包关系是长期的，即便农民获得了城镇正式户口，政府也不要求农民交出土地。这种农民和土地长期的承包关系就使得农民会更多地把土地作为自己最后的保障和最后的归属所在。如此，将减缓城镇化进程，而且降低城镇化进程的质量，因为大多数农民进城具有暂时性，是不彻底的。
第九，土地承包制和城乡分隔的户籍制的结合是城乡收入差距不断扩大的主要原因。从发达国家的经验来看，发达国家城乡收入差距小的一个根本原因在于，一旦农民发现在农村从事农业生产的收入比在城市少，就会流向城市，没有制度上的障碍。所以，城乡收入差距不会太大，即便有差距也不会持续太长的时间。而中国，一方面土地承包制有把农民束缚在土地上的功能；另一方面，城乡分隔的户籍制度又限制农民真正融入城镇并成为城镇的普通市民。这样，在农村种田，收入一定很低，而到城里打工，也只是二等市民，大多从事工作质量差、工资低廉的工作。
第十，现行土地制度容易造成土地使用的浪费。根据目前的土地制度，土地的买卖不是买卖双方直接交易，而是通过政府环节。买方向政府提出购买申请，政府向农民征地再卖给买方。政府在向农民征地时所付出的补偿通常是很低的，补偿多少也主要由政府单方面决定。而政府在招商引资向买方出卖土地时又存在让土地价格低估的倾向。一方面，政府获得土地的低价格为政府再低价出售土地提供了前提条件；另一方面，地方政府为了吸引投资在区域间展开激烈竞争，想方设法地为投资方提供优惠条件。然而，由于地方政府能开出的筹码并不多，最可能开出的就是廉价土地。在地方间引进资本的竞争中，地方政府竞相压价，导致地方政府低价出让土地的另一个原因是，严重的代理从而寻租问题：土地买方想方设法贿赂地方政府官员，而地方政府官员也乐于低价出让土地以获得私利，结果导致土地使用的浪费。从源头上分析，这都和农村虚化的所谓土地集体所有制有着直接的关系。
第十一，中国农业落后的一个重要原因是农业技术落后，资本投入太低。根据2015年问卷数据，中西部农村亩均的农机具购置成本才1654元。其中有诸多原因，如农业收入太低，所以农民无钱购买先进的农机具，农业技术推广主要靠官办机构，效率不高等，但农民所经营的土地规模过小肯定是其中重要的原因。首先，太小而且分散的土地很难使用大中型的高效农业机械；其次，即使有了这些高效机械也很难得到充分的使用。
第十二，农业人力资本回报低从而投入有限。如果一个农村高中生到农业大学读书回来种家庭所承包的5亩地，所带来的增产很难使读农业大学的人力资本投资得到应有的回报。如此，也导致中国的农业大学的农学专业从来不是热门专业，不是中国优秀高中生的首选。这样，农学教育及科研很难吸引到大量优秀的人才，农业发展不理想也就在情理之中了。
第十三，土地集体化是农村村委会民主选举中普遍存在贿选的重要原因。中国民主直选的改革肇始于农村，村委会由村民直接选举。人们甚至有一种期待：如果村委会通过民主直选能够获得令人满意的结果，则就有可能开放地方政府主要官员的直选。然而，目前村委会选举中贿选成风。我们在农村调查时也遇到村委会选举，发现贿选已成为一种无须掩饰的公开行为。
我们一直在思索一个问题：民众直选政府官员在不少国家已是运行极为成熟的一种政治制度，但这种直选制度应用到中国农村怎么就会严重走样呢？我们认为，这和中国农村所实行的土地集体所有制有着直接的关系。土地集体所有制形成了集体经济，除了集体兴办的企业外，还包括集体土地资产的出租，在国家安排下土地的出卖等。在这些集体经济活动中，村委会尤其是村委会主任有着相当多的贪污受贿的机会。一个村委会主任候选人动辄用几十万元甚至上百万元贿赂村民投票给自己，显然是一种经济行为，希望在掌管集体经济后获得回报。设想，如果土地是村民个人的财产，村委会主任就很难从土地买卖中牟利，也没有集体土地资产可供村委会主任经营，甚至如果再禁止村集体兴办企业（允许村民个人或合伙办企业），村委会主任就缺少通过集体土地牟利的机会，村委会主任候选人还会用大把钞票贿赂村民吗？没有了集体经济，村委会主任就自然成为更多地为村民服务的职务，村民在投票时就会把票投给能真正为大家服务的人。如此，中国乡村政治就可能大为清明。
第十四，土地集体所有制是导致“城中村”形成的主要原因，对此第二章第一节已有简要讨论。核心要点是，如果土地私有，在土地用于农业生产并非最有效使用的条件下，村民就会分散卖出土地，原村社区组织就自然瓦解。但在土地集体所有制条件下，即使卖掉村集体的部分甚至全部耕地，农民仍会依附于村集体，因为从村集体可获得集体经济的福利甚至社会保障。此外，城乡分隔的户籍制度又进一步限制了农民离开原社区，一个重要原因是，在别的地方很难获得正常的社会保障。如此，“城中村”就自然形成。[2]
四 农业土地私有化的民意基础
本书作者之一樊明在2010年曾在河南及周边地区组织关于农民种粮行为的调查，其中关注了农民对土地私有化的态度。问卷询问：
土地完全归您家所有、可以自由买卖叫土地私有化。您家的态度：A.很赞成；B.比较赞成；C.中立；D.比较不赞成；E.完全不赞成。
表3-1报告了调查结果，显示选择“很赞成”的占17.5%，“比较赞成”的占29.5%，二者之和为47.0%；选择“比较不赞成”的占14.7%，“完全不赞成”的占10.1%，二者之和为24.8%，也就是说，根据2010年的调查，赞成土地私有化的要比不赞成土地私有化的多出近一倍；还有25.2%的受访者表示“中立”。值得关注的是，农民对土地私有化的态度不存在年龄和受教育程度的差异。根据以上数据，农民对土地私有化问题的看法分歧比较大，但总的来说，赞成的是多数。因此，土地私有化在中国农民中有一定的社会基础。随着改革开放的深入，相信会有更多的人，包括利益直接相关的农民，会赞成农村土地私有化。
表3-1 农民对土地私有化的态度
此外，在考虑中国农业土地制度时，我们更要看到中国农业现在所面临的国际竞争。我们可以对土地制度有意识形态上的偏好，但面对农产品市场全球竞争日益加剧的情势，如果在农村土地集体所有制下农户生产出来的农产品，特别是谷物等大宗农产品，缺少国际竞争优势，我们就只能选择改革现行的农业土地制度，与农业发达国家的农业土地制度接轨。