七 中国共产党纪检和监察工作制度的确立
新中国成立的前七年，是中国共产党纪律检查工作全面发展的七年。党的防治腐败的法律制度建设随着整党整风、“三反”运动、“新三反”运动的深入开展而发展健全起来。
（一）党的各级纪律检查机构的设立
党的纪律检查机构是党内的监督部门，主要担负对党的各级组织及党员的监督职能。党的各级纪律检查机构的设立，是加强党的建设，督促党员廉洁奉公、全心全意为人民服务的组织保证。
在我们党已成为全国执政党、各级民主政府已经建立的情况下，为了更好地执行党的政治路线和各项具体政策，保守国家与党的机密，加强党的纪律性与组织性，密切联系群众，克服官僚主义，保证党的一切决议的正确实施，1949年11月，中共中央发出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，同时成立了以朱德为书记的中央纪律检查委员会。各中央局、分局、省委、区党委、市委、地委、县委均设立纪律检查委员会，并设置一定的工作机关，开展经常性的工作。至于县级以下基层党组织，1950年中央纪委做出规定，设立党委的要设纪律检查委员会或纪律检查委员，党的总支和支部要设纪律检查委员。
该决定规定了中央及各级党的纪律检查委员会的任务与职权：检查中央直属各部门及各级党组织、党的干部及党员违反党的纪律的行为；受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违反纪律的处分，或取消其处分；在党内加强纪律教育，使党员干部严格地遵守党纪，实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中。
该决定公布后，各级党委按照要求，抓紧组建纪律检查机构，选调和提拔一批忠实可靠、作风正派、具有一定政治文化的党员干部到纪律检查部门工作。到1950年底，全国大部分县以上党委建立了纪律检查委员会，各级纪委均设立了相应的办事机构。1952年10月，全国专职纪检干部有2800人，到1954年底，发展到7200多人。
1950年2月，中共中央还批转了《中共中央纪律检查委员会工作细则》，并就各级纪委在进行工作时应注意的问题提出了如下意见：各级纪委应着重经常地检查党的组织及党员有无违反党章、党纪、党的决议，违反国家法律、法令及政策，损害群众利益及脱离群众的官僚主义等行为或倾向；党组织、党员、干部违反了党章、党纪、党的政策和决议，必须给予适当的处分；各级纪委成立后，凡有关对各级党组织及党员的处分问题，各级党的组织部门应移交各级纪委审查处理。
在处理各地党内违纪案件的过程中，各地出现了做法不尽一致的情况，以致产生了不良后果。1954年1月，中共中央制定了《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》，对纪律处分的程序、批准权限、取消处分等问题都做了具体规定。同月，中央纪委还制定了《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》，就党员或群众向党控告申诉案件的范围、原则、批准权限及结案手续等问题做了明确规定，以充分发挥群众对党员和党组织进行监督的积极性。上述两个“规定”的颁布，是我党历史上在执行纪律和维护纪律工作中第一次做出的较系统的成文规定，对于正确开展纪律检查工作起了重要的作用。
为了进一步规范纪律检查工作，1955年2月，中央纪律检查委员会颁布了《关于中央纪律检查委员会的组织机构和业务范围的规定》，明确指出，中央纪律检查委员会是中共中央执行党的纪律方面的助手，是检查和处理违反党纪的党员和党组织的办事机构。它的经常性工作是：了解党员和党组织在执行党的路线、政策和在党的政治生活中所发生的党纪问题和不正确的倾向；审批案件和受理党员群众的申诉控告；检查和指导各级党委纪律检查委员会执行党的纪律和进行纪律教育的工作；重点帮助下级进行纪律检查、处理重大案件；总结和传播有关纪律检查工作的经验，训练纪律检查工作干部。
各级党的纪检机构的设立、纪检条例的制定，使党的纪检工作逐渐走上正轨。执政初期，在党中央的领导下，中央纪委和各级纪委检查及处理30余万起有关党员违法乱纪的案件，清除了党内一些不可救药的腐化蜕变分子，惩处了一部分犯有各种严重错误的党员。这对于清除党内资产阶级思想，加强党的纪律，纯洁和巩固党的组织，保证党的路线、政策的正确执行起了积极的推动作用。
但随着国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的深入推进，社会上各种复杂、尖锐的阶级斗争不断地从各方面反映到党内的生活中来，导致了一些意志不坚定的党员蜕化变质，党的各级纪律检查委员会组织狭小、职权受限的情况已不能适应新形势下加强党的纪律的任务与要求。因此，1955年3月，在中国共产党全国代表会议上，经毛泽东提议，会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立中央和地方各级监察委员会，代替中央和地方纪律检查委员会，借以加强党的纪律，加强对党员中各种违法乱纪现象的斗争，特别是防止危害党的利益的事件重复发生。中央监察委员会由15名委员组成，由董必武任书记。为了便于工作和保证集体领导，中央监察委员会设立了常务委员会，负责监委的日常工作。中央监察委员会设置办公厅等6个机构，另设中央监察员若干人，在常委领导下进行工作。不久，经中央批准，中央监委在中央国家机关和人民团体中分别设立了中央监察委员会的兼职监察员，他们定期向中央监察委员会做报告并协助检查案件。
该决议规定了中央和地方各级监察委员会的任务：经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件。党员违反国家法律、法令的行为，除应依法由人民法院审理或政府监察机关惩处外，其应受党纪处分者即由党的监察委员会负责处理；各级党委委员如有违反党章、党纪和国家法律、法令的行为，应由同级党委处理；但上级党的监察委员会认为必要的时候，有权直接加以处理；党的中央和地方各级监察委员会有权检查下级党的组织有关违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，并向同级党委提出处理意见。
据统计，1955年，全国有专职监察干部约7500人，1956年底增至14000人左右。1956年“八大”通过的新党章进一步明确规定了党的监察委员会的组织形式及职权范围，并指出任何党员和党的组织必须受到党的自上而下和自下而上的监督。
党的各级监察委员会成立后，向一切弄虚作假、铺张浪费、贪污盗窃以及其他违法乱纪行为进行了坚决的斗争，查处了大量政府机关工作人员的违法失职行为，不仅打击了贪污犯罪分子，推进了廉政建设，而且为十一届三中全会后的民主监督制度建设奠定了基础。
（二）初创行政监察制度
行政监察工作是政权建设的重要组成部分，其基本依托是各级行政机关。行政监察机关的主要职责是监察国家机关及其公务人员是否履行职责，并纠举其中违法失职、贪污腐化的机关和人员。
新中国成立后，党中央、毛泽东根据执政党的新特点，特别强调加强纪检和监察工作的必要性和重要性。为了使新中国的一切国家机关保持廉洁、高效的政风，惩治贪污和腐败，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员”。1949年11月，以谭平山为主任的中央人民监察委员会成立。该委员会为政府的监察机关，隶属政务院。人民监察委员会的主要任务在于推动厉行廉洁的、朴素的、爱护国家财产的、为人民服务的革命工作作风，防止贪污、浪费、破坏国家资财、脱离人民群众的官僚主义作风的产生。
1950年10月，政务院批准了《政务院人民监察委员会试行组织条例》。条例规定政务院人民监察委员会的职权为：监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并检举其中之违法失职的机关和人员；指导全国各级监察机关之监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行；接受并处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。人民监察委员会在人民政府各级部门设立监察通讯员，地方各大行政区政府和省、市、县设立相应的监察机构。各级监察机关受本级政府领导，并受上级监察机关的指导。在基层建立人民监察通讯员和人民接待室。
1953年6月，全国共建立了439个人民监察机关，全国共有专职和兼职监察干部17000人左右，此外还设置了人民监察委员会通讯员66200余人。我国的行政监察体制已基本确立。3年中，各级监察机关与国家机关和工作人员中的违法乱纪行为进行了严肃的斗争。据不完全统计，1950年到1953年上半年共处分干部43418人。
1953年，随着我党过渡时期总路线的提出和“一化三改”的展开，社会上复杂尖锐的阶级斗争不断地从各方面反映到党的生活中来。同时，不少党员干部因为忙于领导经济工作和其他专门业务而忽略了思想政治工作，以致发生了不少贪污、腐化、违法乱纪事件。1954年，又发生了高岗、饶漱石反党联盟阴谋分裂党、夺取党和国家最高领导权力的严重事件，使党的团结和统一受到了极大威胁，也使党进一步认识到行政监察的重要性。为了适应形势的变化，1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议决定，设立国家监察部，原政务院人民监察委员会的工作移交国家监察部。钱瑛被任命为国家监察部部长。
1954年11月，国务院会议批准了《中华人民共和国监察部组织简则》。该简则对监察部的内部机构及全国监察工作体系的建制等做了具体规定，并规定了监察部的职责：检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国有企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令；检查国务院各部门、地方各级国家机关、国有企业执行国民经济计划和国家预算中存在的重大问题，并对上述部门、机关、企业、合作社的国家资财的收支、使用、保管、核算情况进行监督；受理公民对违反纪律的国家行政机关、国有企业及其工作人员的控告和国家行政机关工作人员不服纪律处分的申诉，并审议国务院任命人员的纪律处分事项。监察机关为履行职务，可以派员参加有关会议；可调阅案卷、索取资料；可对有关部门进行检查；对账目进行审查，必要时可停止被审查单位对国家资财的使用、支付；可对被检查单位工作提出改进建议。对违纪人员可建议主管部门做出处分，对损害国家财产的可督促主管部门令其赔偿，对犯罪者移送司法机关。
上述情况表明，新中国成立之初，党和政府在建立健全我国行政监察制度方面已经迈出了重要一步。尽管出于某些原因，1959年4月，中华人民共和国第二届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院关于撤销监察部的议案，致使国家出现了行政监察机关被撤销近28年的历史，直至1986年12月才重新恢复。但总体来讲，新中国成立初期，由于党和国家的重视，行政监察工作发展很快，取得了显著成绩。各级行政监察机构及其工作人员恪守职责，与违法乱纪、铺张浪费、官僚主义等行为进行了坚决的斗争，查处了一大批政府机关工作人员的违法失职行为，为国家挽回了大量的损失。
（三）加强法制建设，制定惩治腐败的刑事法规
新中国成立后，中国共产党在开展反腐败斗争时十分注重法制、采用刑事处罚手段，明确规定了有关惩治贪污贿赂的刑事条款，对贪污腐败分子量罪定刑。1951年，中共中央颁布了《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》，向全党发出警告：“一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员，利用职权贪污和实行浪费，都是严重的犯罪行为”，应“按其情节轻重，给以程度不同的处理，从警告、调职、撤职到开除党籍、判处各种徒刑，甚至枪决”。
1952年3月11日，政务院公布了《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》，对个人、集体铺张浪费和官僚主义行为的处理分别就性质、情节、后果以及认识程度等情况，做出了具体规定：“凡贪污超过一亿元之贪污分子，一般均应按其情节轻重，给以程度不同的刑事处分，追缴贪污款物”，“刑事处分，除免刑者外，采用机关管制（一年至两年）、劳役改造（两年至四年）、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种方法”，对于“由于负责人严重的官僚主义或经管人员失职所造成的业务上的浪费和损失，而且并无不可克服的困难，其负直接责任的有关人员，除应严格检讨外，须酌予行政处分。其情节严重而招致国家巨大损失者，可作专案议处，酌予刑事处分”。这一规定，为犯错误干部的处理提供了法律依据，在全国范围内狠刹了利用公款大吃大喝、挥霍无度的集团消费之风，客观上遏止了贪污浪费和官僚主义的滋生和蔓延。
1952年4月21日，根据“三反”运动中出现的新情况和积累的经验，中央人民政府委员会通过了新中国成立后的第一个反腐败法规——《中华人民共和国惩治贪污条例》。该条例本着惩办与教育相结合、镇压与宽大相结合的原则，对犯有贪污罪的惩治做了明确规定：规定了贪污罪的概念，即一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均为贪污罪；根据个人贪污数额的大小及其他情节，分别规定了不同的量刑标准和从重、加重或者从轻、减轻处罚的法定情节；规定凡向国家工作人员行贿、介绍贿赂者，收买、盗取国家经济情报以谋取私利者，非国家工作人员侵吞、盗窃、骗取或套取国家财物者，按情节轻重，参酌贪污罪的规定予以刑事处分；明确社会团体的工作人员、现役军人犯贪污罪，适用本条例；明确规定领导对下属人员的贪污行为负有纠举的责任。该条例是新中国成立后中央人民政府颁布的一部重要的刑事法规，意义重大，影响深远，对惩治贪污贿赂等腐败犯罪行为、促进国家机关及其工作人员清正廉洁、保证新中国成立初期反腐败斗争的顺利发展起了非常重要的作用，也成为新中国成立几十年来党和政府同贪污犯罪行为作斗争的主要法律武器。直到1980年《中华人民共和国刑法》生效，其效力才终止。
这一时期，根据中共中央加强监察工作的精神，政务院还制定了《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《中华人民共和国国家机关及其工作人员奖惩暂行条例》、《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》、《财政部设置财政检查机构办法》等一系列条例、通则、法规。这些法规和条例的颁布与实施，为惩治腐败行为提供了法律保障。
[1] 《中共党史参考资料》（七），人民出版社，1980，第139页。
[2] 《中国共产党反腐倡廉文献选编》，中央文献出版社，2002，第33页。
[3] 《建国以来毛泽东文稿》（第2册），中央文献出版社，1996，第536页。
[4] 《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社，1999，第194页。
[5] 《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社，1999，第72页。
[6] 《中华人民共和国三年来的伟大成就》，人民出版社，1952，第151页。
[7] 中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》（第2册），中央文献出版社，1992，第534～535页。
[8] 中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》（第2册），中央文献出版社，1992，第479～480页。
[9] 《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社，1999，第190页。
[10] 《建国以来毛泽东文稿》（第2册），中央文献出版社，1988，第548～549页。
[11] 《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社，1999，第253～254页。
[12] 《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社，1999，第255页。