第8章 关于完善利改税制度的 几个问题[17]

（一九八四年一月十二日）

1983年，我们在总结各地利改税试点经验的基础上，全面实行了“以税代利、税利并存”的制度。根据经济体制改革的方向和要求，国务院决定进一步完善利改税制度，即由税利并存的制度向彻底的利改税制度过渡，将企业向国家上交利润的形式，改为缴纳税金的形式，更好地解决国家同企业的分配关系。这是城市经济体制改革的一项重大措施，有可能成为城市经济体制改革的一把钥匙并由此突破。

一、利改税的第一步实践，证明了改革的方向是完全正确的

党的十一届三中全会以来，我们在探索经济体制改革方面，首先是从扩大企业自主权开始的，而扩大企业的自主权又是首先从利益分配亦即财权上突破的。在解决国家同企业的利益分配上，大体经历了三个步骤：开始是允许企业按照国家规定提取一定数额的企业基金，用于规定的用途；继而发展成为各种形式的盈亏包干和利润留成办法，同时在少数企业以不同的办法进行了利改税的试点；1983年，在总结各种试点办法、全面权衡利弊的基础上，国务院决定在国营企业全面实行“以税代利、税利并存”的办法，作为利改税的第一步。当时我们就指出，税利并存不是彻底的改革办法，而是一种改良性的过渡措施。之所以要采取这种过渡措施，一则由于价格体系不合理，企业之间利润悬殊；二则时间急迫，还来不及全面制定更为完善合理的办法。实践是检验真理的唯一标准，经过一年来的实践，证明利改税的第一步较之过去那种完全上缴利润的办法，无疑是前进了一大步，是我国财政分配制度的一项重大改革。它的最大好处是，从法律上保证了全民所有制企业为社会创造的物质财富的分配，真正体现“国家得大头、企业得中头、个人得小头”的原则，保证国家财政收入在生产发展基础上的稳定和增长，同时也有利于防止企业在依法取得合理收入之外，再用非法手段取得额外收入，使集团和个人的消费基金增加过快、过猛，超越社会经济发展的可能。

据初步计算，1983年全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润的形式上缴国家的约占70%左右，企业所得约占30%左右，其中用于职工奖励基金的部分约为8%左右。这个比例虽然包含了一些不可比因素，但它说明了利改税的第一步，确保了国家得大头，企业的合理收入也得到了保证，而用于个人的消费基金初步得到了控制。这是一个非常值得注意的有利于国民经济健康发展的可喜变化。分配关系的这种变化，会不会影响职工的积极性，有没有影响经济发展的速度呢？1983年国民经济计划已经全面超额完成，整个经济形势之好，大大超出了我们的预料。这个大好形势的取得，当然主要是由于党的方针政策的正确，各级党政领导和广大职工的奋发努力，但分配关系的合理调整，有利于而不是妨碍调动各方面的积极性，有利于而不是阻碍生产力的发展，不能不是一个十分重要的因素。

二、要继续完善利改税制度，不失时机地进行第二步税制改革

利改税的第一步既然有这么多好处，那么何必要进行第二步改革呢？任何事物都是“一分为二”的。从发展的观点来看，以经济体制改革的要求来衡量，利改税的第一步还是有缺陷的，不是长久之计。我认为，其主要弊病有三点：一是还没有解决好国家同企业的分配关系。“税利并存”的办法，企业在按规定上缴了税金之后，还保留了一块税后利润，对这一块税后利润，国家同企业还得用包干或分成等种种办法进行再分配，因此还不能真正体现企业的盈亏责任制，即在企业依法缴纳各种税金之后，在国家计划和政策指导下相对独立的“自负盈亏”的原则，还没有打破“大锅饭”制度。二是由于价格体系的不合理，行业与行业、企业与企业之间利润水平悬殊，苦乐不均。利改税的第一步是在这种不平衡、不合理的基础上进行的，因此经营管理好的、经济效益高的、对国家贡献大的并不能多得，而搞得不好的也并不少得，有的甚至还能多得，这就不能鼓励先进、鞭策落后。三是企业所得税和税后利润的分配，仍然是按照企业的行政隶属关系划分的，也就难于削弱条条块块因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

我国城市经济体制的改革，尚处在探索阶段，总体改革模式和走什么路子，尚未完全形成。但有一点是明确的，这就是要充分注意发挥市场调节的作用，特别是要注意充分运用各种经济杠杆的作用，促进企业结构和产品结构的合理调整，提高企业素质和经济效益，大力发展社会生产力，加快四化建设的步伐。中央决定要进一步完善利改税制度，进行第二步税制改革，正是为了更充分地运用税收的调节作用，力求通过合理设置税种和税率，更好地调节国家与企业、企业与企业之间的分配关系，确保国家财政收入的稳定和增长，同时也让企业获得更大的自主权，具有更大的活力，又有更大的压力和责任，使税收这个经济杠杆，在促进国民经济发展、提高经济效益、增加国民收入中发挥更为积极、有力的作用。这就是我们要进一步完善税制的根本目的。

三、第二步税制改革，要处理好国家与企业、企业与企业之间的分配关系，并为政企分开和改进财政体制创造条件

实行第二步税制改革，困难是很多的。最大的困难是价格不合理。本来，税制的改革，应放在合理调整价格体系之后来进行。这样，税率的设计比较好办。但是，我国几十年来形成的不合理的价格体系，短时期内是难以解决的。价格的调整，不论是生活资料还是生产资料，都直接或间接地影响到人民生活，这就不得不使我们对价格的调整持慎之又慎的态度。在价格不合理、短时期又难以解决的情况下，先进行税制的改革，并要通过税制的改革来促进价格体系、劳动工资制度和分配关系的调整，这就是第二步税制改革的难点，也是进行这个改革的出发点。因此，在拟定第二步改革方案时，必须坚持以下原则：

（一）要正确解决国家同企业的分配关系。在社会主义制度下，要使企业在国家统一计划和政策的指导下，真正成为相对独立的商品生产者和经营者，责权利统一，彻底解决企业内部吃“大锅饭”和平均主义的问题，必须首先解决好国家同企业的分配关系。彻底的利改税制度，就是要使企业在对国家尽到依法规定的义务和贡献之后，能获得自己的合法经济利益。也就是说，企业只要依法交足给国家的部分，多创多收的就都是自己的。这种国家利益和自身利益的结合，就使企业既有压力，又有动力。有了压力和动力，企业才会真正有活力，才能促使企业在改善素质、提高效益上下功夫，为自己在社会上的生存和发展，为不断改善生产、生活条件而不懈努力。

（二）要通过税收的调节，使企业处于大体相同的起跑线上展开竞争，真正做到优者取胜。现在企业利润的多寡、利润水平的高低，并非都是由于自己经营的好坏，而在相当程度上是由于国家规定的价格高低、自然资源情况、设备条件和地理位置等外部原因形成的。如前所述，价格体系的合理调整不是短时期内能做到的，要在具备一定条件之后才能逐步作较大的调整。其他外部条件的差异，则将是长期存在的。因此，如果说利改税的第一步是在事实上不平等的基础上承认和照顾企业既得利益的话，那么利改税的第二步，就是要对企业由于外部因素形成的收入差别，即事实上的不平等，加以合理调节，使企业取得大体相等的社会平均利润率，使企业在大体相等的条件下进行竞争。有了基本相同的基础，就可以放手地让企业大展身手，各显其能。也只有这样才能引导企业从眼睛盯着外面转而眼睛向内，改善素质，提高效益。企业的先进和落后将在新的基础上进行较量，接受考验，先进者将取得更多利益，落后者将混不下去，甚至被淘汰。这样，才有可能造就一大批善于管理、善于经营的企业家，开创我国四化建设的新局面。

（三）要有利于促进政企分开。政企不分，是我国经济体制的一大弊病。通过完善利改税制度，要使企业在经济利益上同条条或块块脱钩。由现在按企业隶属关系划分经济利益的做法，改为不分隶属关系都依法向中央和地方缴纳不同税收的办法。这将有利于把企业应有的经营管理权真正交给企业，政府的职能部门真正“从政”，行使国家依法赋予的行政职能。当然，仅仅靠利改税是不够的，还要在计划、物资、外贸、劳动工资等体制方面，作相应的改革，才能真正实现政企分开的目标。

（四）要为在新的基础上改进分级财政体制创造条件。“分灶吃饭”的财政体制，是我国财政制度的一个历史性的进步。经济调整过程中一度出现的财政收入下降的困难，就是由于“分灶吃饭”调动了各级增收节支、当家理财的积极性渡过的。同时，也要承认“分灶吃饭”的体制，也确实带来了一些问题，如助长了盲目建设和地区封锁等。要在完善利改税制度的基础上，把按企业隶属关系划分收入的财政体制改变为按划分税种为基础的分级财政体制。所有企业，不论原来隶属于哪一级，都要依法向中央和地方缴纳不同的税收。义务相同，利益与共，从根本上解决中央与地方的分配关系问题。至于税收如何划分，这要根据国家对宏观经济决策的需要和中央与地方所担负的政治与经济任务来决定。这个问题要另作专题研究。

四、消除疑虑，积极把我国的税制改革推向新阶段

任何一种真正的改革，都不会是一帆风顺的。利改税的第二步也必然会引起一些疑虑，遇到一些阻力。这固然有认识上和习惯上的问题，但根本的是由于要触动一些部门、地区和企业的利益。因此，要使这一改革取得成功，既要有很大的决心和勇气，还要多作宣传解释，使大家了解，从长远的观点来看，税制的改革符合经济体制改革的方向和要求，是一件利国利民的大好事，从而顾全大局，服从整体利益和四化的需要，积极自觉地投入这场有重要意义的改革。

有的同志提出，在社会主义制度下，企业实行“独立核算，自负盈亏”，会不会影响企业所有制的性质？这里有两个问题需要明确。第一，在社会主义制度下，工矿企业是社会物质财富生产的真正承担者，如何调动企业更多地创造物质财富的积极性，促进社会生产力的发展，这是我们考虑问题的基本出发点。第二，所谓企业“自负盈亏”，实质是在国家计划和政策指导下的盈亏责任制。企业必须完成国家计划，服从国家的政策；要依法保证交足国家的收入，占用国家的固定资产和流动资金要依法纳税付费；企业和个人所得也必须在国家法律规定的允许范围之内；企业所得部分的使用，仍然要接受国家计划和政策的指导，接受政府的监督，企业用自有资金扩大再生产增加的收入，同样要依法纳税，国营企业增值的固定资产仍属全民所有。我认为，在这样一些条件下，让企业“独立核算，自负盈亏”，即建立企业的盈亏责任制，让受托于国家和人民的厂长、经理去大显身手、展示自己的才能，比躺在国家身上吃“大锅饭”要好得多，既不会改变企业的全民所有制性质，又能使企业这个最基本的经济细胞增加活力，有利促进生产力的发展。

有的同志担心，实行利改税第二步，会使企业利益受到影响，特别是担心有些企业会由盈变亏，混不下去。鼓励先进，鞭策落后，正是这次改革税制的基本原则，也正是能否达到改革目的之要害所在。因此，税率的设计，要基本按照平均利润率，即中等水平设计，一些先进的企业会得到较多的利益，同时对一些经济基础较差的地区和企业，在一定时期给予一定照顾，但这种照顾不能是无限期的。至于一些经济效益很差，从全局考虑没有必要继续存在的企业，则必须关停并转。如果税制改革的结果，仍然让那些靠吃别人创造的财富过日子的企业，继续过得舒舒服服，那么这种改革就没有什么积极意义了。从这个角度上讲，我们没有必要过分担心少数经营很差、不能为社会创造财富的企业关门和倒闭。只有这样，才能促进企业结构的合理调整，经济效益的迅速提高。

有的同志说，这样改革，“保了国家的，留了企业的，就是少了地方的”。这种说法是不全面的。首先保证国家的财政收入，同时就整体来讲不会减少企业的利益，而且随着利改税制度的贯彻执行，企业得到的利益还会更多，这是毫无问题的。对地方各级的利益也要作合理分配，这也是不用担心的。当务之急是，首先解决好国家同企业的分配关系，这是基础。这个问题妥善解决了，回过头来研究解决中央同地方、地方各级之间的分配问题，就会水到渠成，比较容易了。

任何改革都有一定的风险，但相对来说，利改税的风险要小些，只要认真做好准备工作，采取积极稳妥的实施步骤和切实可行的措施，利改税的第二步是不会出大问题的。利改税的第一步，原来不是也曾有少数同志持怀疑态度吗？随着改革工作的展开，原来赞成的信心更足了，原来怀疑的现在积极拥护了，事实不正是这样吗？我们的党和我们的干部有一个很好的传统，只要思想统一了，认识一致了，就能克服艰难险阻，就能办成大事。我们认定了利改税这个方向是正确的，就要知难而进，坚持下去。可以相信，有了利改税第一步的基础和良好开端，同时，在工作上精心组织，精心指导，在实践中不断总结完善，利改税的第二步也一定会取得成功。