前言

摆在您面前的这份文稿，是国家社科基金一般项目“连片特困区城乡贫困关联与联动治理机制优化研究”的最终研究成果。为便于大家了解有关项目研究情况，这里简要向读者交待一下有关研究的背景和问题、研究过程和方法，以及研究的内容与结论。

扶贫开发旨在提高贫困群众生计水平，降低发展风险，增进人民福祉。得益于中国经济持续健康增长尤其是党的十八大以来精准扶贫、精准脱贫政策的实施，中国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，为全球减贫提供了中国方案和中国经验。至2019年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，比2018年末减少1109万人，贫困发生率由2012年的10.2%下降至0.6%，比2018年下降1.1个百分点；2020年我国将实现现行标准下的农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。秉承“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”思路的连片特困区扶贫开发工作与全国一道取得了较好成绩但仍需持续发力：至2018年末，全部连片特困区贫困人口935万人，较2011年的6035万人累计减少5100万人；2019年集中连片特困地区农村居民人均可支配收入11443元，增长11.5%，集中连片特困地区农村居民人均可支配收入增速高于全国农村平均增速。

深入推进新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展等战略实施是片区脱贫攻坚和贫困区域“发展空间重构”的重要抓手，一体化的扶贫治理机制建设是城乡融合发展的现实需要。实现城乡扶贫开发联动治理，旨在“将城乡分治的扶贫开发体系梯次并轨，益贫性社会支持政策与扶贫开发有序并行”，这既是一个理论问题，又是一个重大现实问题。本研究聚焦连片特困区城乡贫困关联和城乡扶贫开发联动治理问题，以精准扶贫方略为指导，选取我国乌蒙山区（西南部）、罗霄山区（中部）、大兴安岭南麓山区（东北部）3个国定连片特困区为样本区域，围绕贫困区域发展“新型城乡关系向哪里变，统筹城乡扶贫治理路怎么走，关键资源要素往哪里流”的现实问题，重点立足“扶贫开发战略演变与连片特困区扶贫开发阶段性特征、城乡发展战略与连片特困区扶贫开发的协同耦合、新型城乡关系与连片特困区城乡贫困关联机制探讨、城乡融合发展驱动的连片特困区空间重构减贫实践、连片特困区城乡扶贫资源配置效率评价与城乡扶贫联动治理、精准扶贫政策指导下连片特困区城乡减贫策略创新”等主题内容展开。本研究借鉴发展空间重构、社会关联重建、价值共创等分析范式，运用要素增益、资源空间配置理论分析片区贫困发生机制与城乡贫困关联，逻辑推理新型城镇化、乡村振兴等空间发展战略与城乡扶贫开发耦合作用机理，计量分析城乡扶贫开发分治对于片区扶贫资源配置效率影响及作用机理，借此进行城乡扶贫开发联动治理机制优化，有助于丰富区域发展和减贫理论认知，消除制度屏障、促进片区区域脱贫和区域间协调发展，提升贫困区域发展水平与民众福利水平。

从扶贫开发战略演进逻辑上看，1949年以来的扶贫开发战略基本遵循空间重构、多维减贫、扶贫治理三重行为逻辑：一是空间重构减贫逻辑，基于“社会救济（社会保障）—普惠扶贫（个人瞄准）—区域聚焦（连片特困区与整村推进）—精准扶贫（立体多维精准）”的转变思路，多措并举，不断改变和重构贫困人口发展的区域空间和生计空间，转变贫困人口发展意识，提高贫困人口的可行能力，实现生计水平提升和可持续发展。二是减贫思维多维拓展逻辑，积极探索多维贫困视角下的减贫措施以及各项减贫措施之间的协同联动效应，并将扶贫开发视为推动区域发展的一项“综合性发展手段”，而不仅仅只针对贫困群众的脱贫和福利增进。三是“减贫管控”向“减贫治理”转变的工作流程再造逻辑，重视市场机制在扶贫资源配置过程中基础性地位的作用发挥，扶贫开发实践中也愈加关注贫困群众等多元主体参与、内生动力激发和全流程绩效管理。

从连片特困区扶贫开发阶段性特征上看，在认知层面注重多维减贫与全域扶贫发展理念突破，实践层面强化脱贫攻坚模式与精准扶贫机制创新。逐步健全了以“区际结合，跨域发展”为基础、以“大资源、大平台和大创新”为特征、以“精确识别、强化目标管理、创新资源整合、完善信息交流、优化监督评估与拓展社会参与”为主体的片区宏观精准扶贫机制，并且关注贫困人口长远生计与返贫风险防范。新时期片区扶贫开发工作取得显著成绩的同时，复合型贫困与相对贫困突出、城乡贫困并生等特征凸显，未来一段时期的贫困或将呈现“关系型（或关联性）贫困突出，空间分布向城镇聚集，老年、儿童和残疾人等弱势群体贫困成为焦点”的特征，“关注贫困人口绝对数量（而不是减少贫困发生率）持续减少、性别和年龄等视角下的贫困人口结构调整优化等”逐步成为减贫工作的重要内容。片区面临着进一步发挥制度优势和政策优势将扶贫开发工作推向深入、支持深度贫困地区发展、激发贫困群众内生动力等理论突破和实践创新的工作挑战。

从片区新型城乡关系益贫机理上看，片区城乡关系发展经过了自由发展（1949～1953年）、二元初成（1953～1958年）、城乡对立（1958～1978年）、二元突破（1978～2002年）、以工促农和以城带乡（2002～2008年）、城乡互利（2008～2017年）、城乡融合（2017年至今）等阶段。片区新型城乡关系建构的本质在于通过推进新型城镇化、乡村振兴与区域协调发展等战略实施，实现片区城乡发展空间重构，汇聚发展资源，摆脱制度约束，释放区域发展动能，促进区域城乡协调发展。在符合城乡发展规律的基础上，有效协调和充分发挥政府规控与市场机制在资源配置中的作用，提升发展资源配置效率和区域社会经济发展质量，进而有益于片区扶贫开发。

从连片特困区城乡贫困发生机制和贫困关联上看，城乡一体化发展目标引领下的区域协同与区际融合成为发展常态。政府宏观调控和市场经济资源配置机制的双重作用使得区域城乡资源要素组合方式和组织形式“无差别或差别较小”基础上的贫困类型、贫困标准、贫困群体构成和贫困成因等呈现“趋同”趋势。基于连片特困区区域系统发展层面思考城乡贫困关联问题，实质是将城镇发展系统和农村发展系统这对现实世界中相对独立又深度共生的发展系统进行空间关联，亦即在跨越城乡边界的整合空间里系统思考“既是发展要素又是资源短缺发展状态”的城乡贫困“从清晰区分到相互融合直至趋于一体”的发展演进，而非贫困人口之间微观利益联系。基于片区资源要素下城乡区际流动的空间关联视角，深入考察城乡贫困空间关联机制体现为产业关联（身份趋同—就业—收入）、公共服务关联（公共服务差距—收入差距—可行能力差距）、社会治理关联（秩序重建—社区治理—权益保障）、要素市场关联（人—业—地—钱）等方面。

从片区城乡扶贫开发分治体系上看，1986年国家设立了扶贫开发办公室这一机构专门协调农村扶贫开发工作，城市尚未成立专门的扶贫开发管理机构；农村扶贫开发已经形成了精准扶贫战略指导下的“行业扶贫+社会扶贫+专项扶贫”的大扶贫格局以及完善的扶贫开发政策法规体系，城镇扶贫救助政策主要体现为城市居民最低生活保障等社会保障制度建设，且城乡贫困救助标准也因区域居民平均收入水平差别存有不同；农村贫困监测体系相对完善，成为精准扶贫战略实施的坚实基础，城镇贫困监测体系建设则相对滞后，很难准确把握城镇贫困人口规模、结构、贫困程度和变化趋势。

从城乡融合发展驱动的连片特困区“空间重构减贫”实践来看，片区“以政府为主导，全社会积极参与”的扶贫开发工作正是通过政策、技术、社会支持等多种方式不断调整或重构片区发展空间，影响居民尤其是贫困人口生计资产及其生计策略，最大化消减其发展约束性因素特别是贫困风险。一是基于西南部的乌蒙山区毕节市、中部罗霄山区赣州市和东北部大兴安岭南麓山区兴安盟3个片区中具有国家扶贫开发工作重点县、少数民族分布区域、革命老区、连片特困区和脱贫摘帽县等特征的多个样本区域的新型城镇化之于片区农村贫困、城镇贫困的减缓效应和作用机制分析。新型城镇化战略通过在更高层次、更广领域、更深层面为农村和城镇贫困人口拓展发展空间，挖掘发展资源，改善城乡社会管理和公共服务，使其收入增加、社会保障体系更加健全，有助于片区扶贫开发跳出贫困恶性循环发展怪圈，促进区域和贫困人口减贫脱贫。二是基于电商扶贫对于贫困人口发展网络空间重构的分析。可知其作为互联网时代扶贫模式的创新，通过“网络经济平台”“关联产业粘连”与“区域发展分工深化”等效应发挥，拉动网络创业和网络消费，塑造良好的发展生态，重构贫困人口生计发展空间，降低贫困人口发展过程中的市场风险，增加其发展机会，提升其脱贫致富能力，在欠发达地区发挥“弯道超车”的作用。三是基于扶贫志愿服务对于贫困人口发展关系空间重构的分析。“网络多维协同发展共同体”建设，将扶贫志愿者、政府、企业、贫困人口等多元利益相关者进行网络聚合，以志愿服务为关联纽带，通过区域和贫困人口社会关联网络重建，改变发展空间，实现扶贫志愿服务价值的社会化共创，促进城乡减贫。

从连片特困区贫困人口脱贫动力激发上看，脱贫内生动力激发源于贫困群众自我认知提升，但受其所在生计发展空间制约，依赖贫困群众发展行为惯习的逐步养成。依循贫困群众内生动力激发由“资源单向传递—贫困群众被动接受—内生动力源于个体自觉”向“扶贫开发双向互动—贫困群众适度参与—内生动力激发注重外力干预”再到“关注个性化服务提供—贫困群众平等关联—内生动力全面激活”的发展路径与建构逻辑，多维拓展贫困群众内生动力激发的行动框架，结合大兴安岭南麓山区兴安盟贫困群众脱贫内生动力激发的扶贫开发政策“多层互动，全员学习”的决策过程创新、“市场导向+村级集体经济”协同发展模式和积分制探索等扶贫开发工作实践开展实证研究，本研究认为立体化、多维度、宽领域的贫困群众脱贫内生动力激发工作的开展需要关注“整体协作，强调扶贫开发主体扶贫内生动力和贫困群众脱贫内生动力双重持续提升；自主管理和发展能力培育，积极引导贫困群众参与；提升科技支撑，促进贫困群众社会关联重建”等领域。

从连片特困区城乡扶贫资源配置效率评价来看，综合考虑扶贫开发中“公共财政支付变动影响区域民众发展的社会管理和公共服务环境，进而作用于贫困人口生计资本和生计策略”的逻辑思路，本研究运用三阶段DEA模型分析3个片区7个典型样本区域扶贫资源配置效率，结果显示城镇扶贫开发效率低主要是因为扶贫开发规模效率低，农村扶贫开发效率低主要是由于技术效率不高。城镇扶贫开发虽然分属多个部门，但由于制度比较健全、操作程序规范和服务对象信息较为齐全，扶贫开发经办管理水平相对较高，短期内效率显著提升更多地取决于投入的持续增加。而农村扶贫开发工作自精准扶贫政策实施以来，国家持续加大财政转移支持力度，短期内效率显著提升则更多地取决于包括资金在内的扶贫资源配置水平提高。连片特困区城乡扶贫开发效率与区域城乡统筹存在明显的正向相关关系，反映出城乡扶贫开发统筹将是未来片区扶贫开发量质双升的重要抓手。

系统审视我国现行城乡扶贫开发体制，本研究尝试提出连片特困区开展统筹城乡扶贫开发治理机制创新与优化的方向：一是在国家扶贫开发战略层面，优化顶层设计，突破传统扶贫开发的城乡分治理念，兼顾区域自然空间、社会空间与经济空间特征，尽快建立城乡统一的扶贫开发管理体制和监测体系，整合扶贫开发资源，形成区域扶贫开发合力和提升扶贫资源配置效果。二是在扶贫开发政策体系层面，健全农村贫困人口社会保障，强化城镇贫困人口的扶贫开发，关注城乡“救助型+预防型+发展型”扶贫开发政策的“全过程、全方位”设计与优化，全局着眼，分类施策。三是在统筹城乡扶贫开发环境保障方面，要有系统思维，关注社会主义市场经济条件下的行政规约、资源筹措与合理配置、社会参与、冲突协调和风险防范等作用于统筹城乡扶贫开发工作的配套改革，为统筹城乡扶贫开发治理提供坚实保障。本研究对于未来城乡扶贫联动治理阶段性工作也进行了初步划分：发展阶段（当前至2025年），健全城镇贫困人口扶贫开发体制与机制，推进城镇居民困难群体的社会保障、扶贫开发保障两大体系的“并行”发展；并轨阶段（2025～2035年），有效衔接城乡扶贫开发体系，实现城乡扶贫开发协同并轨；融合阶段（2035年之后），统筹协调，推进城乡扶贫开发治理现代化的实现。

本研究认为：区域性贫困的本质在于区域发展空间中的不公正结构和不均衡资源配置诱致区域发展正义和空间生产效率缺失。要实现片区扶贫开发提质增效，需要着力打破传统发展空间束缚，强化区域自然、社会与经济空间协同，以及区域整体空间和贫困人口个性化生计空间同步发展，并逐步向空间平等与自由结构的空间公正方向发展。持续推进理念协同、力量协同、空间协同、利益协同和创新协同等“五大协同”：提高贫困认知水平，增强扶贫开发行为自觉；强化政府与市场协同，重视社会力量参与；兼顾空间生产效率和正义，推进发展空间重构减贫；重建贫困人口社会关联，构建稳定脱贫利益联结机制；坚持模式创新和问题导向相结合，统筹衔接益贫政策和发展战略，助力扶贫开发提质增效。坚持从新型战略定位、新型扶贫模式、新型驱动机制、新型投入方式、新型管理系统等方面开展扶贫开发业务流程再造和治理机制优化：注重城乡贫困关联，强化城乡扶贫开发联动治理；聚焦片区扶贫开发新资源，完善区域减贫社会支持体系；有机融入现代经济体系，挖掘片区发展新动能；关注精准扶贫流程再造，提高扶贫开发治理水平。

展望“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的“十四五”时期扶贫开发新趋势，城乡融合发展背景下的“城乡扶贫开发分治”走向“城乡扶贫开发联动治理”将是未来扶贫开发工作的趋势。高质量推进连片特困区脱贫攻坚与区域发展工作，应有机衔接乡村振兴与脱贫攻坚，深入推进城乡融合发展，创新实施“空间重构与价值共创双向协同式”减贫策略，协同整合区域城乡经济地理空间、信息网络空间与社会关联空间，健全社会治理机制，推进扶贫开发“网络多维协同发展共同体”建设，实现区域空间结构优化基础上的价值共创，进而将城乡贫困问题融于社会发展系统并将之“在系统发展过程中解决”。

在书稿出版之际，要特别感谢全国哲学社会科学规划办公室的资助，还要衷心感谢为这项课题研究活动的顺利开展提供了大力支持和帮助的中共江西省委宣传部、江西省社会科学界联合会、江西省扶贫办公室、江西省农业农村厅、江西省赣州市扶贫办公室、贵州省毕节市扶贫开发办公室、内蒙古自治区兴安盟扶贫办公室、江西省社会科学院、南昌大学经济管理学院、江西师范大学财政金融学院、江西财经大学经济管理学院、华东交大人文社会科学学院、中共江西省委党校、中国社会科学院农村发展研究所、中国农业大学经济管理学院、浙江大学中国新农村发展研究院、华南农业大学经济管理学院、江西农业大学经济管理学院、贵州大学哲学社会科学研究院、中国人民大学农业与农村发展学院、南京农业大学经济管理学院、四川大学经济学院、西北农林科技大学经济管理学院、吉林农业大学经济管理学院、华中农业大学经济管理学院、河海大学公共管理学院、三峡大学经济管理学院等单位及工作人员以及配合我们调研的城乡居民朋友们，尤其是相关领域各位专家给予的理念启示、思路引导、调研机会等对于研究开展、结果论证与成果转化弥足珍贵。没有你们的支持、指导和帮助，本项课题的研究工作是难以顺利完成的。

由于我们自身知识结构和学术水平的限制，本书的分析研究肯定存在不妥之处，衷心希望能得到大家的批评和指教，以期推动这一领域的研究不断走向深入。